行政問責主體研究

摘要 行政問責制度近年來是學者研究的熱點，但對于“由誰來問責”這一行政問責主體的研究則有所缺失，筆者總結近年來立法和學理上關于此問題的研究成果，提出該如何界定我國行政問責主體范圍的標準，并對我國行政問責主體作出界定。

關鍵詞 行政問責 問責主體 異體問責 同體問責

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

問責制度起源于現(xiàn)代西方，體現(xiàn)的是“責任政府”原則，是對權力機關監(jiān)督制約的有效手段，我國近年來也不斷探索問責制的相關問題，而問責主體在問責體系中的重要性是不言而喻的，問責主體不明確，問責建議就沒有明確的指向，問責決定就無法做出。因此，問責主體的界定是問責制的基礎。

一、行政問責主體概念及研究現(xiàn)狀

（一）行政問責主體概念。

最早對“行政問責”進行規(guī)范界定的是美國學者謝菲爾茨，他將問責的范圍界定為：“由法律或組織授權的高官，必須對其社會范圍內或組織職位范圍內的行為接受質問、承擔責任”。我國目前的法律法規(guī)中對于行政問責沒有專門的解釋。

行政問責主體，是“誰問責”的問題，即哪些主體可以對問責對象問責。學者們一般根據(jù)行政問責主體的不同將行政問責分為同體問責和異體問責。同體問責主要是政府對官員的問責，或者是上級向下級的問責，主要是一種來自行政系統(tǒng)內部的問責。異體問責的主體主要涉及到除行政機關以外的憲法主體對行政系統(tǒng)的問責，包括人大、司法系統(tǒng)、新聞媒體、公民個人、社會組織等。

（二）行政問責主體研究現(xiàn)狀。

1、立法狀況。

目前我國立法中，尚沒有對行政問責主體進行明確的定義和解釋，僅在一些行政法規(guī)和地方性法規(guī)中有零星的體現(xiàn)。在現(xiàn)有的行政問責規(guī)章和政策文件中，有的把問責主體設定為行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督部門和公務員的主管部門，如《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第十一條：“對黨政領導干部實行問責，按照干部管理權限進行。紀檢監(jiān)察機關、組織人事部門按照管理權限履行本規(guī)定中的有關職責。”有的地方規(guī)章設定為省政府或直轄市人民政府，如《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》；有的設定為市委市政府，如《廣州市領導干部問責暫行辦法》。由此可見，目前對于行政問責的主體，規(guī)范上一般采取“同體問責”的方式，即認為有權進行行政問責的主體僅限于被問責主體的主管機關或監(jiān)察機關，是一種自上而下的行政問責。

關于“異體問責”，我國《憲法》第三條、第一百二十八條明確規(guī)定由人大產生的行政機關、審判機關、檢察機關要對人大“負責”。同時憲法和地方組織法等法律也規(guī)定了各級人大及其常委會的質詢權、特定問題調查權、罷免權等。但《憲法》作為根本大法，其操作性并不強，同時，關于人大問責的程序并沒有法律規(guī)定，因此，人大問責在我國并未實際建立。

2、學者研究狀況。

目前學界對于行政問責主體范圍的討論，主要有以下幾種觀點：

（1）有的學者認為，問責的主體應當僅限于問責主體的上級機關和有關領導，即只能“同體問責”。如韓劍琴就提出：“行政問責是一種內部監(jiān)督機制，主要是由政府有關部門進行調查核實，并由政府進行責任追究。盡管在監(jiān)督的渠道上可能是由公民、法人或者其他組織檢舉，甚至新聞媒體的曝光也可能成為問責的依據(jù)之一，但總體而言，行政問責是行政系統(tǒng)內部的問責，是一種內部監(jiān)督的機制，亦可稱之為‘同體問責’。”從筆者搜集到的資料來看，目前采此類觀點的學者較少。

（2）大多數(shù)學者認為，問責的主體不僅包括國家行政機關，也包括立法機關、司法機關、政黨、社會團體、新聞媒體和公民。即主張在“同體問責”之下，引入全面的“異體問責”機制，如周亞越認為：“行政問責的主體，不僅有同體的問責主體即行政機關的上級領導，而且有異體的問責主體包括人大、中國共產黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。”近年來，持此種觀點，認為我國應引入異體問責制的學者越來越多，幾乎呈現(xiàn)一面倒的趨勢，但對其原因、方式、程序等重要問題卻少有論述。

二、行政主體界定應遵循的標準

由誰來問責，實際上是要解決以何標準考察問責主體的問題，筆者認為，至少可以從以下兩個方面作為判斷的依據(jù)。

（一）必要性。

一個主體能否作為行政問責的主體，首先應當考察，其存在是否是必要的、缺其不可的，這就涉及到對于行政權力的監(jiān)督和制約。從“社會契約論”、“人民主權”理念提出至今，無論的西方信仰的“三權分立”原則，還是中國法治理念推崇的“權力制衡與分配”理念，都強調人民是是國家權力的來源，所有行使國家公權力的行為，都應當來自人民的意志并最終為人民服務。人民通過代議制制定管理社會運行的法律，賦予政府行使公權力的職能，同時又通過法律，對政府的各種行政行為進行約束和監(jiān)督，從這個層面上來看，異體問責在法理上是有存在必要的。

從實踐中來看，僅采取同體問責，存在著諸多的問題：首先，同體問責中，是否啟動問責，決定權掌握在領導或上級機關手中，這就使得雖然具備問責的事由，但是很容易被掩蓋問題、逃避責任或者轉嫁責任，在認定責任時也具有很大人為性；其次，對于問責主體，缺乏有效的監(jiān)督機制；第三，同體問責容易導致問責范圍過于狹窄，不是重、特大或媒體高曝光率的案子，很難啟動問責，一旦啟動，則形成“問責風暴”；最后，同體問責由于在行政系統(tǒng)內部進行，缺乏透明度，很容易形成暗箱操作。因此，引入其他的主體進行行政問責，是十分有必要的。

（二）可能性。

行政問責主體的可能性是指，對于符合必要性資格的主體，若想真正履行問責的權力，還必須符合某些條件，只有符合這些條件，才能真正的履行問責的職責，達到問責的效果。筆者認為，這些條件至少應當包含以下幾個方面：

1、問責主體必須由法律進行明確規(guī)定。行政問責是對行政主體或官員個人追究責任，因此問責主體行使的必須是與行政權這種公權力可以相抗衡的權力，由于行政行為的行使必須符合法律規(guī)定，因此判定相關責任人是否需要承擔相應的責任，也必須有法律的明確規(guī)定，這是規(guī)范問責制度的首要步驟。

2、問責主體必須具備歸責權。問責是對公務人員的權利與義務進行直接處分，因此，是否具備處分公務人員權利義務的能力，是能否成為問責主體的關鍵。如果一個主體雖然可以提起審查和責任追究，但自身并無處分責任主體的權利，而是需要依靠別的主體，筆者認為這不能構成真正意義上的問責，因為有“問”而無“責”。行政問責不同于對行政機關進行監(jiān)督，我國憲法規(guī)定，公民和社會組織可以監(jiān)督國家機關的運行，但這種監(jiān)督并不意味著其可以成為問責主體，因為他們只能通過批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關的國家機關反映，或通過新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責主體的注意從而“啟動”行政問責，而不能直接認定和追究國家機關及其公務人員的法律責任，所以其只能是監(jiān)督主體，不能成為問責主體。

3、問責主體必須具備責任能力。筆者認為，一個完整的問責制度，不僅包括對國家機關及其公務人員責任的追究，也包括在追究責任中對其合法權利的保護。問責主體在對責任人員問責責任追究不力或追究不當?shù)臅r候，應當承擔相應的責任，這就意味著，對問責主體來說，進行行政問責是一種法定的職責，不能等到心血來潮時才追究，如果其在追究過程中失職或者濫用職責，也應當被追究責任。

三、我國行政問責主體界定

以上述標準來界定，筆者認為，行政問責主體應當包含以下幾種：

（一）行政機關。

行政機關作為“同體問責”的問責主體，主要包括行政首長、上級行政機關以及監(jiān)察、審計等專門行政機關：（1）行政首長。我國行政機關實行首長負責制，在這種情況下，行政首長對其所管理的部門享有絕對領導權和決策權，并就該部門的工作向上級行政機關和權力機關負責。因此，行政首長對其下屬部門及其行政公務人員有一定的管理權和監(jiān)督權，對于本部門內發(fā)生的違法或不當行為，其不僅有責任予以糾正，也有權力追究相關人員的責任。（2）上級行政機關。在行政系統(tǒng)內部，上、下級行政機關之間是一種隸屬關系，因此，上級行政機關對下級行政機關及其工作人員都有權實施監(jiān)督并追究責任。（3）專門行政監(jiān)督機關。專門行政監(jiān)督機關主要包括行政監(jiān)察機關和審計機關。根據(jù)《憲法》和《審計法》的有關規(guī)定，國務院和縣級以上地方各級人民政府設立審計機關，依法享有要求報送權、檢查權、調查權、通報權和處理權等。

（二）權力機關。

但凡民主憲政國家，均由代議機關占據(jù)國家權力結構中的支配地位，并肩負著對國家機關及其公務人員進行監(jiān)督與制約的任務，問責制即是其中一種重要方式。我國《憲法》規(guī)定，人民代表大會具有調查權、審議權、質詢權、罷免權、撤職權，對行政主體進行問責。從職責和權能上來說，全國人大和各級人大都有法律依據(jù)，也有法定權力可以對行政主體發(fā)起問責，并且對于行政問責來說，這也是一項有力的監(jiān)督機制。目前存在的問題在于，如何規(guī)范權力機關的問責行為？筆者認為可以采用國外的做法，在人大中設置專門的行政問責機構，接受公眾舉報和投訴，并定期審議行政機關的行為。

（三）司法機關。

我國司法機關包括國家審判機關及國家檢察機關。與其他問責主體的問責活動比較，國家司法機關的問責具有獨立性、法定刑、直接性、強制性等特點。

1、國家審判機關。

國家審判機關對國家機關及其工作人員的責任追究，是通過行政訴訟和審理公務人員的職務犯罪案件實現(xiàn)的。這也符合國家審判機關中立及“不告不理”的原則。國家審判機關目前對于國家機關工作人員個人責任的追究尚只能限定在刑事和民事方面，筆者認為，可以賦予國家審判機關追究行政責任的權力，但是只能限定在附帶審查上，即人們法院在個案總，如果發(fā)現(xiàn)國家機關工作人員有符合責任追究情節(jié)的，可以徑直作出司法判決，再移送行政機關予以執(zhí)行。

2、國家檢察機關。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關在辦案過程中，如果發(fā)現(xiàn)國家機關或公務人員有違法現(xiàn)象以及存在管理制度或其他方面的問題，可以向相應的國家機關或上級機關發(fā)出司法建議書，要求予以改正、改進或追究有關人員的責任。筆者認為，檢察機關作為國家設立的專門監(jiān)督機構，應當具備直接追究行政機關及其工作人員行政責任的權力，但和審判機關一樣，為保持權力的平衡，檢察機關也應當保持中立，只能在個案中附帶審查。

（作者：唐思琴，廣西大學2010級憲法學行政法學專業(yè)碩士研究生；解景，中國農業(yè)銀行股份有限公司南寧民族支行）

參考文獻：

[1]陳黨.問責法律制度研究.知識產權出版社，2008年版.

[2]韓志明.行政責任的制度困境與制度創(chuàng)新.經濟科學出版社，2008年版.

[3]楊解君主編.行政責任問題研究.北京大學出版社，2005年版.

[4]朱新力主編.行政法律責任研究——多元視角下的詮釋.法律出版社，2004年版.

[5]胡肖華.走向責任政府——行政責任問題研究.法律出版社，2006年版.

[6]張成立.西方國家行政問責法制化對我國的啟示.當代世界與社會主義，2011年第1期.

[7]韓劍琴.行政問責制——建立責任政府的新探索.探索與爭鳴，2004第8期.