試論我國(guó)行政程序的法典化與依法行政

摘要 行政程序法典化是當(dāng)今世界的一股潮流，也是我國(guó)行政法學(xué)界近來的研究熱點(diǎn)，它將是中國(guó)行政法穩(wěn)步走向成熟的標(biāo)志，同時(shí)也是一項(xiàng)最艱巨的行政立法系統(tǒng)工程，是當(dāng)前中國(guó)行政法學(xué)研究中最富有挑戰(zhàn)性的課題。而制定一部統(tǒng)一的行政程序法典則是依法行政的核心。健全的和完備的行政法制體系是實(shí)現(xiàn)依法行政的首要前提，從某種意義上洪，沒有行政程序的法定化，就沒有依法行政可言。

關(guān)鍵詞 行政程序 法典化 依法行政

中圖分類號(hào)：D035.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、有關(guān)行政程序法概念的爭(zhēng)論

在法律界，法律概念的爭(zhēng)論從未休止，行政程序和行政程序法的概念更是如此。目前，有關(guān)行政程序和行政程序法的概念的認(rèn)識(shí)很不一致，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是：行政程序是規(guī)定行政主體的程序，還是規(guī)定行政法律關(guān)系主體的程序；行政程序法是僅僅規(guī)范行政主體的行政行為的程序，還是包括行政主體和行政相對(duì)人各方行為的程序。從我國(guó)已公布的法律、法規(guī)來看，涉及的行政程序也并不是單指行政主體（主要是行政機(jī)關(guān)）的，行政相對(duì)人以及利益相關(guān)人也都涉及行政程序。因此把行政程序的主體僅僅歸結(jié)為行政主體是不妥當(dāng)、不全面的。

筆者認(rèn)為：行政法主要是調(diào)整行政主體在行使行政職權(quán)中與行政相對(duì)人之間發(fā)生關(guān)系的法律規(guī)范的總和，也就是說，行政法既有以行政權(quán)為重心發(fā)揮其作用的方面，也有行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)、發(fā)揮其作用的方面，行政程序是以實(shí)現(xiàn)公共行政職能為目的而設(shè)立的行政法律關(guān)系主體在行政活動(dòng)中的程序，行政程序法則是有關(guān)行政程序法律規(guī)范的總和，是規(guī)定行政主體及其行政相對(duì)人各自行為時(shí)必須遵循的步驟、方式、時(shí)限和順序等法律規(guī)范的總稱。這樣概括的優(yōu)點(diǎn)是涵蓋面廣、內(nèi)涵豐富，把行政程序所涉及的復(fù)雜關(guān)系都納入了調(diào)整范圍。筆者以為：

本文討論的行政程序法，是指行政程序的法典化，因?yàn)槲覈?guó)分散存在的行政程序法律規(guī)范已有相當(dāng)數(shù)量，中國(guó)法制現(xiàn)代化所需要的，正是一部統(tǒng)一的適合中國(guó)國(guó)情的行政程序法典。

二、中國(guó)行政程序法典化面臨的困難和問題

在我國(guó)，雖然《行政訴訟法》實(shí)施以來，廣大公民和政府工作人員的行政法治意識(shí)已有很大提高，單行的行政程序立法工作已初步開展起來，學(xué)者們對(duì)行政程序法的研究已有一些基礎(chǔ)，但在立法理論、實(shí)踐的準(zhǔn)備以及法律規(guī)范的制定方面仍存在不足，其困難和問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、我國(guó)歷史上缺乏民主法制傳統(tǒng)，中國(guó)法制史上有關(guān)行政程序立法理論幾乎是空白。在一般政府工作人員和行政領(lǐng)導(dǎo)頭腦中，依法定程序行政的觀念十分淡薄，\"目的和效果是一切，程序是無關(guān)緊要的\"等觀念在現(xiàn)實(shí)生活中，特別是執(zhí)法過程中往往占主導(dǎo)地位。現(xiàn)在我們提出依法行政，無疑是在行政機(jī)關(guān)工作人員思想觀念方面來一次革命。

2、行政程序法典化需要具備比較充分的理論準(zhǔn)備，尤其需要在比較研究各國(guó)行政程序法典內(nèi)容、借鑒別國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)方面做大量基礎(chǔ)性的工作。我國(guó)對(duì)于行政程序法典化問題的研究還缺少相當(dāng)人力、財(cái)力的投入，只是僅僅揭開了序幕。

3、我國(guó)的行政程序法制建設(shè)缺乏必要的統(tǒng)一性，已有的行政程序法律規(guī)范雖然數(shù)量眾多，但大多分散、零亂地存在于各種形式的規(guī)范性文件中，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)定。

4、我國(guó)現(xiàn)有的大多數(shù)行政程序法律規(guī)范由授權(quán)部門立法形成，具有較為明顯的行政管理成分。行政機(jī)關(guān)自己制定的程序制度，必然存在著將自己的行政程序大幅度減少以方便自己的可能，容易將管理相對(duì)人的程序規(guī)定得較為煩瑣，由此而產(chǎn)生的行政程序法規(guī)難以逃脫行政權(quán)力的控制。這種狀況與法治國(guó)家的依法行政要求相去甚遠(yuǎn)。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政程序法典化的立法建議和設(shè)想

針對(duì)上述情況，筆者認(rèn)為若要實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政程序法典化，需要老中青學(xué)者通力合作，實(shí)際工作者和理論工作者共同努力，現(xiàn)提出有關(guān)的立法建議和設(shè)想，以期與同仁們共同探究：

（一）從實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治高度認(rèn)識(shí)行政程序法典化的必要性，促使國(guó)家立法部門和政府部門高度重視此項(xiàng)工作。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，沒有立法部門和政府部門的高度重視與通力合作，行政程序法是難以出臺(tái)的，即使出臺(tái)也難以實(shí)施。例如，美國(guó)行政程序法的制定是政府高度重視和推動(dòng)的結(jié)果，羅斯福總統(tǒng)1939年起命令司法部長(zhǎng)組織一個(gè)委員會(huì)研究行政程序問題，該委員會(huì)寫出最終報(bào)告和建議，1941年將立法建議提交國(guó)會(huì)。二次大戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)會(huì)在行政程序委員會(huì)各種建議的基礎(chǔ)上終于通過了《聯(lián)邦行政程序法》。由于行政程序法的制定要經(jīng)過很長(zhǎng)時(shí)間，制定后還要不斷修改與完善，因此美國(guó)還專設(shè)長(zhǎng)期工作的機(jī)構(gòu)和組織，隨時(shí)對(duì)立法中有關(guān)問題加以探討。我國(guó)在行政程序法典化工作中可以借鑒這一經(jīng)驗(yàn)。

我們已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等行政程序方面的法律，行政收費(fèi)法也在制定之中。①制定行政程序法已列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)已經(jīng)開始征求意見，進(jìn)行立法調(diào)研，建議盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典。②由此看來，我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)在推動(dòng)行政程序法典化還是很積極的。

總之，行政程序法是有關(guān)政府活動(dòng)的法，首先要引起政府的關(guān)注，沒有政府的關(guān)注與投入，行政程序法典化將步履艱難。

（二）從整理現(xiàn)有行政程序法規(guī)范和總結(jié)已有行政程序法制化經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，分塊進(jìn)行行政程序立法，在取得階段性立法成果基礎(chǔ)上再創(chuàng)制統(tǒng)一的行政程序法典。

比如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》制定過程中十分注意政府公報(bào)報(bào)告和法令匯編制度，為立法作資料準(zhǔn)備。該法之形成亦并非一氣呵成，而是采取成熟一個(gè)、制定一個(gè)，并不斷納入法典的方法。當(dāng)然，這一經(jīng)驗(yàn)值得參考，而不是原樣照搬。我國(guó)行政法學(xué)家應(yīng)松年教授提出：“行政程序法的立法畢竟是一項(xiàng)巨大的工程，立即動(dòng)手制定一部分包括各方面內(nèi)容的全面系統(tǒng)的行政程序法，準(zhǔn)備工作尚嫌不足，……因此，是否可以化整為零，各個(gè)擊破”。他主張可以先完善行政立法的程序和行政執(zhí)法的程序，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，采取一條穩(wěn)步前進(jìn)的途徑。③目前我國(guó)立法部門正是這樣做的。

（三）為避免曲折，少走彎路，應(yīng)對(duì)行政程序法典化的立法理論，尤其是對(duì)立法目標(biāo)模式和基本原則要作深入、系統(tǒng)的研究，作好充分的理論準(zhǔn)備。

在行政程序法典化的歷史發(fā)展過程中，目標(biāo)模式是行政程序法立法實(shí)踐中涉及的最基本問題，主要有公正模式（亦稱權(quán)利模式）和效率模式之別。一般而言，英美法系的行政程序法被稱為公正模式，西歐早期的行政程序法則具有效率模式的特點(diǎn)。從西方兩大法系行政程序法發(fā)展的總軌跡來看，經(jīng)歷了一個(gè)從效率優(yōu)先模式向公正機(jī)制優(yōu)先模式的發(fā)展過程。中國(guó)行政程序法典的制定應(yīng)該順應(yīng)行政法發(fā)展潮流，應(yīng)該把公正（權(quán)利）優(yōu)先、兼顧效率作為我國(guó)行政程序立法的目標(biāo)模式。筆者認(rèn)為：只有采用這樣的目標(biāo)模式才更符合我國(guó)國(guó)情的需要，更符合實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家目標(biāo)的需要。④

（四）行政程序法典化工作應(yīng)體現(xiàn)實(shí)事求是、循序漸進(jìn)原則，在堅(jiān)持追求理想目標(biāo)模式前提下有步驟進(jìn)行。

中國(guó)行政程序法典化在堅(jiān)持理想的價(jià)值目標(biāo)的同時(shí)，要使民主與效率相協(xié)調(diào)，要使公正優(yōu)先、兼顧效率原則得到充分體現(xiàn)，這是方向。無論是行政機(jī)關(guān)的行政程序自我控制還是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的控制都應(yīng)該實(shí)事求是，并應(yīng)留給行政機(jī)關(guān)自由裁量的合法空間和自由度，要充分保護(hù)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)適合社會(huì)需要和符合管理目標(biāo)的適應(yīng)性、靈活性。

（五）抓緊收集各國(guó)、各地區(qū)行政程序法典立法資料，開展比較研究，進(jìn)行立法經(jīng)驗(yàn)交流，取人之長(zhǎng)，補(bǔ)已之短，為制定行政程序法典創(chuàng)造條件。

各國(guó)、各地區(qū)行政程序法制定過程中都有一個(gè)相互借鑒和學(xué)習(xí)的過程。美國(guó)行政程序立法過程中曾借鑒大陸法系國(guó)家有關(guān)經(jīng)驗(yàn)；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的程序法草案就是在廣泛收集外國(guó)行政程序法最新資料基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

我國(guó)行政法學(xué)者只要虛心學(xué)習(xí)，并尊重實(shí)踐，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，并與實(shí)際部門攜手合作，爭(zhēng)取使我國(guó)行政程序法典早日成功出臺(tái)，這將成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)重要標(biāo)志。

四、我國(guó)行政程序法典化是依法行政的基本要求

依法行政， 是行政法治的一項(xiàng)基本內(nèi)容， 也是現(xiàn)代法治國(guó)家開展行政活動(dòng)所必須遵循的一項(xiàng)基本原則。它貫穿于行政管理的全過程， 是行政管理科學(xué)化、民主化、法制化的途徑和保障。從依法行政的曲折歷史來看，行政作為一種國(guó)家活動(dòng)，是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。

行政程序的法定化是行政法治的核心問題之一，行政法治有賴于行政程序來保障，因?yàn)槿魏涡姓袨槎贾荒芡ㄟ^一定的程序才能得以實(shí)施。沒有行政程序的法定化，就沒有依法行政可言。

然而，行政程序法典化的趨勢(shì)不是偶然的，它是一個(gè)漸進(jìn)的過程，是社會(huì)調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府角色之間矛盾的產(chǎn)物，是調(diào)節(jié)政府公共權(quán)力與公民權(quán)利之間矛盾的產(chǎn)物，也是政府解決實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正目標(biāo)與自身效率目標(biāo)矛盾的產(chǎn)物。從這樣的角度觀察問題，中國(guó)行政程序法典化成為中國(guó)法學(xué)界一個(gè)方興未艾的新的熱門課題也不是偶然的。⑤

筆者認(rèn)為，我國(guó)行政程序法典化是我國(guó)依法行政的基本要求，因此，我們必須做好以下方面的工作。第一，制定統(tǒng)一的行政程序法律制度，作為規(guī)范行政行為程序的基本法規(guī)，這樣使行政權(quán)力的具體運(yùn)作在程序上具有相對(duì)的統(tǒng)一性。第二，制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)，為行政主體及其工作人員提供一個(gè)基本的活動(dòng)細(xì)則。第三，制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)，為各個(gè)單行行政行為立法提供程序方面的基本規(guī)范，由此可避免立法過程中大量的重復(fù)性的規(guī)定，以及因缺乏統(tǒng)一規(guī)定而容易產(chǎn)生的矛盾與沖突。第四，制定統(tǒng)一的行政程序法典，為行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)提供基本準(zhǔn)則。第五，制定統(tǒng)一的行政程序法典，為行政司法及司法審查活動(dòng)提供統(tǒng)一的成文法依據(jù)。⑥對(duì)行政權(quán)力來說，行政程序法將行政權(quán)力的具體實(shí)施置于公開、嚴(yán)密、固定的操作程序之中，這既可以防止行政權(quán)的消極怠工和行政效率低下的現(xiàn)象，又可以限制行政權(quán)力的隨意性，從而為增加行政透明度、提高行政效率、有效制約行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象創(chuàng)造了重要的條件。

（作者單位：武漢警官職業(yè)學(xué)院）

注釋：

①應(yīng)松年.行政程序法律制度.

②楊海坤.行政程序法典將成為我國(guó)保障依法行政的基本程序法.人大研究，2006（6）.

③應(yīng)松年.關(guān)于行政程序立法的幾個(gè)問題.行政程序法研究.第12頁.

④章劍生.行政程序法學(xué)原理.第101～118頁.

⑤季衛(wèi)東.法律程序的意義.中國(guó)社會(huì)科學(xué).1993年第1期.

⑥王學(xué)棟.論行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn).石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004（2）.