公共服務(wù)理論的發(fā)展歷程研究

中圖分類號：G812 文獻(xiàn)標(biāo)識：A 文章編號：1009-9328（2012）10-000-01

摘 要 公共服務(wù)從提出開始，一直是政府的重要課題，從單純維護(hù)公共機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)功能，到關(guān)注民主需求，再到公共利益為主，直到現(xiàn)在全世界普遍認(rèn)可的新公共服務(wù)理論，公共服務(wù)理論的演變一直是與經(jīng)濟(jì)環(huán)境聯(lián)系在一起的，研究公共服務(wù)理論發(fā)展歷程有助于掌握其理論精髓，在實際運用和政府職能改革中把握方向。

關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 理論 發(fā)展

一、前言

公共服務(wù)是一項世界性課題和歷史性課題，自提出以來就被看成是政府發(fā)揮職能的核心問題。在相關(guān)概念和性質(zhì)的界定上，無論是在西方還是在我國一直存在著爭議，但也達(dá)成了一些共識，形成了不同的流派，可以肯定的是公共服務(wù)理論的產(chǎn)生和發(fā)展一直伴隨著世界經(jīng)濟(jì)秩序變化而變化，兩者緊密聯(lián)系在一起。

二、公共服務(wù)的概念和含義

理論界公認(rèn)的“公共服務(wù)”的概念定義是由1912年法國公法學(xué)者萊昂·狄驥明確提出，他指出：“現(xiàn)代公法制度背后所隱含的原則，可以用這樣一個命題來加以概括：即，那些事實上掌握著權(quán)力的人并不享有行使公共權(quán)力的某種主觀權(quán)利；而恰恰相反，他們負(fù)有使用其手中的權(quán)力來組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)進(jìn)行的義務(wù)[1]。狄驥這樣來定義公共服務(wù)：“對一項公共服務(wù)可以給出如下定義：任何因其與社會團(tuán)結(jié)的實現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以 規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務(wù)，它具有除非通過政府干預(yù)，則便不能得到保障的特征[2]”。

三、公共服務(wù)理論的發(fā)展

公共服務(wù)理論大體經(jīng)歷了三個歷史發(fā)展階段，分別是社會政策學(xué)派與公法研究階段、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究階段、新公共管理研究階段和新公共服務(wù)研究階段。

（一）自由競爭市場經(jīng)濟(jì)后期——社會政策學(xué)派與公法研究階段

19世紀(jì)后半葉，德國社會政策學(xué)派的杰出代表瓦格納極力主張財政的社會政策作用。他認(rèn)為政府除了具有維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)正常運作的作用以外，還具有增強(qiáng)社會文化和福利的作用。他強(qiáng)調(diào)公共支出具有生產(chǎn)性，并初步提出了“公共服務(wù)”的新概念。在社會政策學(xué)派與公法研究階段，主要從國家政府政策的社會文化與福利意義，以及公共服務(wù)的公法意義的角度出發(fā)，使政府首次獲得了干預(yù)市場的“入場券”。

（二）公共物品的理論

二戰(zhàn)后，西方國家的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，長期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)主流地位的是以薩繆爾森為代表的新古典綜合學(xué)派，1954年，新古典綜合學(xué)派的代表薩繆爾森首次提出了“公共產(chǎn)品”的明確定義。政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)具有提高市場效率、實現(xiàn)社會平等和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三個重要作用。

混合經(jīng)濟(jì)時期，政府職能包括提供所有公共產(chǎn)品，即包括核心公共產(chǎn)品、混合公共產(chǎn)品和部分私人產(chǎn)品。20世紀(jì)50、60年代，西方國家基本形成了完備的公共服務(wù)制度體系，建立了以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基礎(chǔ)的公共服務(wù)型政府[3]。

（三）新公共管理理論

新公共管理作為一種國際性思潮，發(fā)軔于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并迅速擴(kuò)展到其他發(fā)達(dá)國家乃至全世界。歸納起來，約有下列背景：質(zhì)疑大有為政府的理念；不滿傳統(tǒng)公共管理之政治控制行政的觀念；批評官僚體制不符民主的要求與缺乏效率的陳疴。西方國家新公共管理的理論架構(gòu)主要吸納了兩個基本理論：（私人企業(yè)）管理理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。

新公共管理的內(nèi)容相當(dāng)豐富，它們?nèi)际且允袌龌推髽I(yè)化管理作為其核心理念，呈現(xiàn)出一定的弊端。進(jìn)入20世紀(jì)八九十年代以來，由羅伯特·登哈特提出的新公共服務(wù)理論代表了公共行政理論一種新的發(fā)展趨向。

（四）新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)把個人看作是在自治過程中扮演更積極作用的分享者。因此，他們提出了“公民優(yōu)先”的理念。“公民優(yōu)先”理念認(rèn)識到把公民當(dāng)成顧客的局限性，顧客基本上關(guān)注的是他的期望和以及這些需求如何能迅速得到滿足，而公民關(guān)注的是公共利益以及這個社會的長期結(jié)果。

新公共服務(wù)認(rèn)為，現(xiàn)代社會的公共政策是各利益集團(tuán)互動博弈的結(jié)果，是各種觀點和利益的混合體。因此，政府不能僅僅通過管制和命令來指導(dǎo)公眾的行動，也不能簡單地建立一套懲罰規(guī)則和激勵措施將公眾引導(dǎo)到“適當(dāng)?shù)摹狈较騕4]。它對傳統(tǒng)公共行政、新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：1.關(guān)注公共利益；2.強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利；3.重塑政府角色。

四、公共服務(wù)與私人服務(wù)

公共服務(wù)于私人服務(wù)的區(qū)別在于“公共”與“私人”的理解，“公共”一詞漢語大詞典解釋為公有的、共用的。“私人”一詞漢語大辭典解釋為私有的、個人的。司馬貞索隱引小顏曰：“公，謂不私也”。由此詞義，那么公共服務(wù)與私人服務(wù)無論是從性質(zhì)和內(nèi)容上講都是不能并含的。

薩繆爾森還歸納了公共物品在消費中的兩大特征：一是非排他性（no exclusivity），二是非競爭性（no rivalry）。“前者指的是，公共物品一旦被提供，除非不計成本，則任何人都不會被排除在該公共物品的消費之外；后者是指，一個人對公共物品的消費并不同時減少其他人可消費的數(shù)量。”根據(jù)薩米爾森的定義的是“純公共物品”，完全由市場提供的是“純私人物品”，介于兩者之間的，由共同提供的是“混合物品”

五、總結(jié)

公共服務(wù)可以看成是一種過程，即政府滿足公眾需求的過程。所以我們常常以結(jié)果來評價整個過程，我們可以從公平物品與私人物品的差異得出公共服務(wù)于私人服務(wù)的差異，就是消費的非競爭性和提供的非排他性。同樣也就存在純公共服務(wù)、私人服務(wù)以及混合服務(wù)（準(zhǔn)公共服務(wù)），在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，三者是并存的，相互補(bǔ)充的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 唐鐵漢，李軍鵬.公共服務(wù)的理論演變及發(fā)展過程[M].

[2] [法]萊昂·狄驥.公法的變遷——法律與國家[M].沈陽：遼海出版社，春風(fēng)文藝出版社.1999：446，53.

[3] 楊團(tuán).有關(guān)公共服務(wù)的另一條線索[EB].中國社會學(xué)網(wǎng).

[4] 登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].中國人民大學(xué)出版社.2004.6：56.