農村金融發展與制度創新：壽光“三駕馬車”模式

摘 要：山東省壽光市通過打造農村社會信用體系、信貸服務體系和支付體系“三駕馬車”，促進了農村金融制度創新，推動了農村金融發展，實現了城鄉一體普惠便民的農村金融服務，為破解我國農村經濟發展中的金融瓶頸提供了較好的借鑒。這個模式具有較強的制度特征和內在邏輯性，社會信用是信貸創新的基礎，信貸交易需要支付工具來實現，三者是互為動力的有機整體。

關鍵詞：金融制度；信用體系；信貸體系；支付體系

Abstract：By constructing its rural social credit system，rural credit service system and rural payment system，which is also called the financial troika，Shouguang has greatly promoted its rural financial recreations，facilitated its rural financial development and realized citywide rural financial service. With the analysis of its practice，we can draw on its experience to solve rural financial problems during rural economic development nationwide. The troika has an obvious systematic feature and inherent logic-social credit system is the foundation of credit recreations，credit business needs payment tools to realized，the three of them is an organic whole.

Key Words：financial system，social credit system，credit system，payment system

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）12-0047-05

2008年10月，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，要建立現代農村金融制度，制度作為農村金融發展的核心問題逐漸得到各界的認可。建立適應農村市場經濟發展需要的現代農村金融制度已成為我國農村金融體制改革的必然要求。實際上，通過完善農村金融制度，促進農村金融發展在許多地方已取得了較好的效果，山東省壽光市即是其中的典型代表。十幾年來，在當地人民銀行、金融機構及政府部門的共同努力下，形成了良好的農村金融制度安排，推動農村金融取得快速發展，成功打造了全國知名的農村金融品牌。

一、制度及金融制度的重要性

自經濟學誕生以來，經濟增長是最令人感興趣的話題。古典經濟學派強調資本積累和勞動分工對經濟增長的貢獻；新古典經濟學派認為，長期的經濟增長并非僅僅依靠資本和勞動力，更為重要的因素是技術進步；制度經濟學派則認為，一國的制度結構決定了掌握和創造新技術的能力，即制度決定經濟績效。制度經濟學派最早可追溯到十九世紀20年代，以凡勃倫、康芒斯和米切爾為代表的舊制度經濟學派，強調非市場因素諸如制度對經濟增長的影響，以科斯、威廉姆森和諾斯為代表的學者創立并發展了新制度經濟學派。制度經濟學派認為，制度是人為設計的約束，這些約束構成了人類交易基礎，同時強調制度對經濟績效的根本性作用。制度變遷的激發因子源于對利潤最大化的渴望（諾斯，1970）。戴維斯和諾斯（1970）對此進一步做出了解釋，認為制度創新或者一種新的制度安排，一定是由一個行為群體做出的決策并予以執行，如果新的制度安排是成功的，那么這個行為群體會持續的從制度創新中獲得一部分收益，這部分收益同時也會為更新的制度安排提供基礎，他們同時也需要至少承擔一部分創新的成本，但可能并不一定需要支付新制度的運行成本。

金融制度是重要的制度之一，金融制度決定著金融發展。新制度經濟學從正式制度和非正式制度兩個方面研究金融制度對金融發展的影響。認為合適、有效的金融制度安排必定是正式制度和非正式制度的有機統一，非正式金融制度通過對正式金融制度的補充、拓展、修正和支持，能夠使正式金融制度更好地發揮作用。而落后的金融制度必將導致金融發展的停滯或畸形，并使經濟增長受到金融因素的制約，這就是金融抑制。從金融抑制走向金融深化是對原有金融制度的“揚棄”和“創新”，這一過程即為金融制度創新，或稱為金融制度變遷。對于金融制度創新的主體，新制度經濟學認為，大多數情況下由微觀組織擔任創新主體是合理的，即主張誘致性變遷；但在某些情況下也可實施強制性變遷，即由金融監管當局（政府）擔任創新主體是更好的選擇。農村金融發展與農村金融制度緊密相關，農村金融制度既規定了農村金融發展的方向，也影響著農村金融的發展速度和效率。促進農村金融發展關鍵是要建立適應農村經濟社會發展需要的農村金融制度，這已得到社會各界的公認。但如何建立我國現代農村金融制度，無論是理論界還是實踐界尚未形成完整的體系。

二、壽光農村金融制度創新案例

（一）聞名全國的農村金融品牌

壽光是山東省的一個縣級市，從上世紀90年代以來就以“中國蔬菜之鄉”而聞名全國，該市每年都接待大量的參觀考察人員。從2009年開始，參觀考察人員慢慢出現了分化，農村金融發展情況逐漸成為重要的參觀考察對象。2009年，人民銀行濟南分行、山東省銀監局主辦的金融產品和服務創新現場會在壽光召開；2010年5月，人民銀行胡曉煉副行長率國務院9部委聯合調研組到壽光調研農村信用合作情況；2010年7月，人民銀行總行在壽光召開了全國農村支付服務環境建設經驗交流會，劉士余副行長明確要求總結推廣“壽光模式”；2011年7月，時任人民銀行副行長杜金富率部分全國人大代表和全國政協委員對壽光市農村金融發展情況進行調研并給予了高度評價；2011年9月中央電視臺等7家中央媒體聯合對壽光市農村金融發展情況進行了采訪報道。壽光市的農村金融發展之所以得到這么多關注，主要是因為近些年來該市的農村金融取得十分顯著的成就。目前壽光市戶主年齡在18至65周歲之間的農戶全部進行了信用評定，其中95%被評為信用戶，并發放了貸款證，農戶有資金需求時，只要持貸款證即可到金融機構柜臺辦理貸款，就像存取款一樣方便；支付環境更是明顯改善，每個村都至少安裝一臺ATM機、自助終端、轉賬電話等現代化的支付工具，實現了農村“金融機具村村通、銀行折卡戶戶用、足不出村存取款、鄉間地頭可轉賬”。

（二）曾經的農村金融短板

壽光市農村金融的快速發展是在最近十年。十幾年前，同全國其他地區一樣，壽光農村經濟社會發展深受金融服務落后的制約。這是因為該市農村經濟起步較早，經濟較為發達，農村金融需求更旺盛，也更凸顯出農村金融落后問題的嚴重性。從上世紀90年代初開始，壽光就在全國率先開始蔬菜產業化發展，經過10余年發展，蔬菜產業已成為該市農村最重要的經濟形式，與此同時，對金融服務的要求也不斷提高。以蔬菜大棚建設為例，2000 年左右已發展到第4代，單個建設成本達6萬多元，僅靠積蓄和親朋好友借款已很難籌集，亟需銀行信貸資金支持。從與蔬菜種植配套的蔬菜運輸、農資銷售等產業來看，金融需求更加多元化。以壽光農產品物流園為例，該物流園主要從事農產品及其制品的批發零售，農產品物流服務，倉儲、搬運裝卸、包裝、配送、信息咨詢、汽配汽修等配套業務，全年蔬菜交易量60億公斤，交易額100億元，日均現金交易量達2500萬元以上，金融服務需求不僅僅限于資金，對支付結算服務的需求更迫切。盡管農村金融需求旺盛，但從當時壽光農村金融狀況看，國有商業銀行收縮，僅有農村信用社獨立支撐；信貸品種少，利率高，農戶很難申請到貸款；支付結算方式落后，以現金交易為主，不方便且風險高。可以說，農村金融服務已成為當時該市蔬菜產業化發展的重要制約因素之一。

（三）新型農村金融制度：“三駕馬車”模式

在深入調研后，人民銀行壽光支行認為，造成農村金融服務供給不足的主要原因是信用體系建設不完善、農戶抵押擔保不足、貸款規模小、支付結算基礎設施落后等。這些問題的解決投入成本高，僅靠商業銀行是不現實的。在這種情況下，2000年，人民銀行壽光支行指導壽光農村商業銀行（時為農村信用社壽光市聯社）開展農戶信用創評，開始了以農村社會信用體系、農村信貸服務體系與農村支付體系“三駕馬車”為主要內容的農村金融制度創新。

1. 三駕馬車之一：農村社會信用體系。壽光在農村信用體系建設過程中主要采取了三項措施。一是信用評定。對農戶進行信用評定全覆蓋，所有戶主年齡18至65周歲之間的農戶全部納入信用評定范圍。借鑒農戶信用評定經驗，開展“文明信用個體工商戶”、“文明信用村”及“文明信用小微企業”評定。對涉農中小企業開展“建設一個檔案，進行兩個評級，組建兩類信用聯盟”活動。即建設涉農中小企業信用檔案，開展貸后外部評級和中小企業商業承兌匯票評級，組建中小企業信用聯盟和商戶信用聯盟。二是信用示范。為充分發揮信用戶在誠信建設中的示范作用，壽光開展了四個示范工程，即“千村萬戶”農村青年創業信用示范戶工程，由壽光團市委、人民銀行壽光支行及金融機構聯合組織，在全市每個村選擇10名，全市共選擇1萬名信用良好的青年創業者給予支持；“春雨助農工程”向信用戶中收入低、信譽高、人品好、勤勞肯干的農戶發放不超過2萬元的信用貸款。三是信息共享。人民銀行壽光支行在取得當地政府支持后，主導開發了壽光市社會信用信息平臺系統，采集法院、公安、稅務等全市40個部門中與個人、法人或其他組織的信用狀況相關的信息，并向金融機構等相關主體提供查詢服務。

2. 三駕馬車之二：農村信貸服務體系。隨著農村信用體系建設的推進，金融機構不斷增多，競爭不斷加劇，推動了農村信貸服務的創新。一是創新擔保方式。依托信用創評成果，先后推出了五戶聯保貸款、鄉村“2+1”（村委、農戶+農商行）聯保貸款和“誠信通”農戶免擔保貸款、商戶及小微企業聯保貸款；指導商戶（中小企業）建立信用聯盟；推出“農業龍頭企業、專業合作社、農戶、擔保公司+農村商業銀行”的“4+1”產業鏈貸款。二是創新抵押方式。2008年，人民銀行壽光支行根據國家鼓勵農村土地流轉的政策導向，向當地政府提出開展土地使用權抵押貸款的建議，得到了政府的支持，確定經管局作為大棚所有權證的頒發機構和抵押登記機構，并給予大棚抵押貸款風險補償金。農商行、濰坊銀行等金融機構相繼推出了以蔬菜大棚為抵押品的大棚抵押貸款。目前壽光市已形成了包括蔬菜大棚、養殖大棚、海域使用權等9種土地流轉權抵押貸款。三是業務流程再造。首先是充分發揮村兩委、商戶及企業信用聯盟的作用，完成對客戶的信用評級，降低貸前考察成本。其次是將村或市場作為一個大客戶對待，集中對客戶開展信用評價，鎖定支持范圍，解決“逐筆受理、逐筆考察”造成的效率低問題。業務流程再造大大提升了服務效率，以壽光農商行為例，原來一名客戶經理一年管理的業務不超過300筆，目前平均達到2600多筆，貸款成本明顯降低。四是完善金融組織體系。吸引更多金融機構開設網點，全市銀行業金融機構數量已達到12家，農村金融競爭性顯著增強。

3. 三駕馬車之三：農村支付體系。2005年，在上級行指導下，人民銀行壽光支行會同壽光市委農工辦等11個部門聯合成立了農村支付服務環境建設工作領導小組，發布《關于推進轄內農村地區支付結算服務環境建設的意見》，根據農村地區經濟特點及支付結算需求，打造了四種農村支付結算模式。一是“聯名卡+農產品物流園”模式。由農業銀行壽光支行與農產品物流園聯合推出全國第一張應用于蔬菜市場的“聯名卡”，集場內結算和銀行卡功能于一體，一側用磁條記錄客戶的銀行存款，另一側IC芯片記錄客戶的場內交易情況，徹底改變現金交易的傳統模式，根本解決了現金結算中的操作和管理風險。二是“自助終端＋農民”模式。壽光農商行在無銀行網點的村莊布放自助終端，實現小額現金存取款、轉賬、自助繳費等業務，為農民提供了“家門口式”服務，是“有人值守的24小時自助銀行”。三是“惠農一卡通＋三農金融服務站”模式。山東省農業銀行與壽光市政府合作推行“惠農一卡通”，提供存取現金、轉賬、消費、小額自助貸款、養老保險金發放以及看病就醫服務，具備了21項財政惠農補貼的收支結算等“一攬子”金融服務功能。針對農村網點少狀況，農業銀行與鄉鎮政府合作，村村設立“三農金融服務站”，站站安裝轉賬電話，戶戶發放“惠農一卡通”，實現對農民服務的全覆蓋。四是“轉賬電話＋個體業戶”模式。由農業銀行為個體戶安裝轉賬電話，提供轉賬服務。在各部門的共同推動下，截至2012年6月末，全市14個鎮、街道共安裝ATM機170臺、POS機810臺、自助銀行終端1000臺、轉賬電話3876部，農村支付環境大大改善。

三、“三駕馬車”的內在邏輯

在壽光“三駕馬車”式農村金融制度安排中，農村社會信用體系、信貸服務體系和支付體系三者并生共存，互促發展。農村社會信用體系是壽光新型農村金融制度安排的基礎，為信貸服務發展提供了基礎支持；支付體系既是銀行物理網點的延伸和替代，也是信貸服務創新的技術基礎；信貸服務是農村金融制度創新的核心，同時也有助于進一步推動信用體系和支付體系發展。

（一）農村社會信用體系是信貸服務的基礎

銀行是經營信用的特殊部門，我國農村金融服務不足很重要的原因就在于信用不足。但事實上，正如溫家寶總理2007年4月份在江西調研時所言，農民是最講信用的。中國農村并不缺少信用，缺少的是對信用的記錄，而信用記錄的缺失造成了銀行與農戶的信息不對稱，導致銀行“惜貸”。農村信用體系建設在兩個方面顯著提高了農村信用水平，即通過為農戶建立信用檔案降低銀行與農戶之間的信息不對稱；通過對失信農戶拒貸或提高利率來提高農戶誠信意識。農村信用環境的改善為信貸服務提供了基礎，從壽光情況看，每種信貸服務產品都對應不同的信用形式，而且不同的信用水平信貸服務價格（即利率）也不同。如農戶信用評定貸款對應的信用形式是保證，而信用級別不同，貸款利率也不同，其中AAA級農戶貸款利率上浮幅度為60%，AA級農戶貸款利率上浮幅度為65%，A級則上浮70%。

（二）農村支付體系是信貸服務的重要推動力量

農村支付體系是銀行物理網點的延伸和替代，同時也是信貸服務創新的技術基礎。沒有完善的金融基礎設施，許多金融產品將毫無用武之地。譬如沒有POS機、ATM機等支付結算機具，銀行卡將毫無用處；沒有銀行網點、自助存款設備等基礎設施，分期付款、信用卡等產品很難得到消費者認可。農村支付體系建設完善了農村金融基礎設施，為信貸服務提供了技術支持，有利于信貸產品的創新。從壽光情況看，前些年金融機構不愿涉足農村金融業務，且針對農村市場推出的金融產品少，很重要的一個原因就是金融基礎設施落后，形成了進入農村金融市場的基礎設施壁壘。近年來，隨著農村支付體系建設的推進，農村金融基礎設施日趨完善，壁壘打破，金融機構發展農村金融業務的積極性也在不斷提高，目前壽光市12家銀行業金融機構已全部進入農村金融市場。

（三）信貸服務對信用體系和支付體系具有較強的反作用

農村金融制度創新的核心目的就是改善農村金融服務，其中信貸服務是最重要的內容。正如前面分析，壽光三駕馬車中，信用體系和支付體系為信貸服務創新提供了支持，同時信貸服務的發展又影響了信用體系和支付體系建設。首先，金融機構在提供信貸服務過程中搜集了客戶大量信息，有利于進一步完善客戶信用記錄；二是通過對信用水平較低的農村經濟主體拒絕提供服務或提高服務價格，實際上是對不誠信行為的懲罰和警示，有利于進一步提高農村的誠信意識；三是農村信貸服務業務量的增加提高了支付設施的利用率，有利于彌補金融基礎設施的投入，提高金融機構進行基礎設施建設的積極性。

四、三駕馬車的制度性分析

（一）三駕馬車的制度特性

按照新制度經濟學，制度就是一種規范或約束，是人類追求一定社會秩序的結果。之所以說農村社會信用體系、信貸體系、支付體系具有制度特性，正是因為這三者對金融參與主體及金融活動具有較強的約束性或規范性，達到了降低交易成本，提高交易效率的目的。從農村社會信用體系看，對失信行為通過拒貸或提高貸款利率達到懲罰效果，對守信行為則通過降低貸款利率或抵押擔保要求予以激勵，從而對農村信貸主體形成了較強的約束性和激勵性。從信貸體系看，針對客戶不同的信用形式開發不同的信貸產品，使信貸服務具有較強的規范性和確定性。從支付體系看，支付基礎設施如同農村金融發展的高速路，散落在農戶家里的支付機具讓農民有了“身邊的銀行”，降低了金融機構提供服務的成本和農民及其他經濟主體的相關成本。從這些特點看，農村社會信用體系、信貸體系、支付體系具有明顯的制度特性。

（二）制度缺失、制度變遷與新型制度安排

從我國農村金融發展歷程看，上世紀90年代初期曾形成了農村信用社、農業銀行、基金會等競爭性較強的農村金融制度安排，但隨著國家對基金會的整頓和國有銀行的退出，農村信用社逐漸壟斷農村市場。與此同時，農村經濟快速發展，農村金融制度安排與農村經濟發展之間錯位越來越嚴重，形成了較為嚴重的農村金融抑制。這種情況下，制度變遷就成為農村金融發展的迫切需求，事實上，我國政府也出臺了許多政策措施，這些措施對完善農村金融服務發揮了一定作用。但總體來看，這些措施主要是針對農村信用社，農村金融制度并沒有得到有效改善，因此，要探索出適合農村經濟發展、社會進步的金融發展道路，需要制度變遷的新范式。從壽光農村金融制度創新情況看，其實是局部的農村金融制度變遷探索。在這一過程中，當地人民銀行及地方政府發揮了重要作用，采取了包括政策引導、協調相關部門，這些措施如果由微觀主體來實施，幾乎是不可能的。因此壽光的農村金融制度變遷是一種強制性變遷。之所以采取強制性變遷，是因為我國農村金融制度創新存在金融市場未得到充分發展、較強的外部性、預付成本過大等問題，根據新制度經濟學理論，在這種情況下，政府而非微觀經濟主體作為制度創新主體更為合適，也就是說更適合采取強制性變遷。壽光市的金融制度變遷最終形成了一種相對完善的農村金融制度安排。

（三）壽光農村金融創新的制度績效

金融制度創新成功與否的重要標準就是創新的績效，即對金融發展的影響。壽光農村金融制度創新績效在金融發展方面主要表現在三個方面：一是為農村提供了商業可持續的普惠金融服務。從涉農經濟主體情況看，該市年齡在18至65周歲之間的農戶全部進行了信用評定，其中信用戶20.7萬戶，占全部農戶的95%，信用戶可在涉農金融機構柜臺方便的獲得貸款。從金融機構情況看，截至2012年6月末，該市涉農貸款占全部貸款比例達到82.58%，而且貸款質量高，不良貸款率僅為0.23%?？梢姡ㄟ^農村金融制度創新，該市提供了覆蓋面廣、風險控制好的商業性農村金融服務。二是形成了競爭性農村金融體系。良好的農村金融環境吸引了眾多金融機構，進駐壽光的金融機構不斷增多，已有12家銀行業金融機構共設立174個營業網點，人均銀行網點數達到1.7個/萬人，僅比濰坊市區低0.2個/萬人。此外還有小額貸款公司、擔保公司、典當行等準金融機構，金融競爭性顯著加強。三是推動了城鄉金融服務的一體化。金融機構網點、金融服務站、支農協理員、自助終端等構成了完備的農村金融服務網絡，農戶所有金融服務均可在社區中得到滿足。

五、結論

制度創新是一個制度變遷過程，壽光市的農村金融制度變遷是在當地人民銀行推動和政府支持下的強制性變遷，這種變遷解決了農村產業化不斷升級和高度發達情況下的金融短板問題。在壽光農村金融制度變遷過程中，基層人民銀行發揮著至關重要的作用。

制度創新對農村金融發展和農村經濟發展是至關重要的。信用體系、信貸體系和支付體系三者并生共存，互促發展，在農村金融制度創新中形成一個有機的制度環境，信用體系是信貸創新的基礎，支付體系是信貸產品交易的技術基礎，而信用體系和支付體系建設實現了信貸服務的便利化和高效化。

正是由于農村社會信用體系、農村信貸服務體系和農村支付體系的內在邏輯性和制度性，才使“三駕馬車”的經濟績效十分明顯，并且具有很強的普適性。

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（特約編輯 張 勇；校對 XS）