金融消費者權益保護存在的問題、制度參照與改進建議

二十世紀90年代以來，金融消費形式已從單一的銀行存取款向支付、理財、融資、投資等一體化交易延伸，金融消費者群體迅速壯大，金融消費者與金融機構地位的不平等日益突出。2008年爆發(fā)的國際金融危機標明，金融消費者保護的基礎薄弱，不僅損害金融消費者的正當權益，而且影響金融機構自身發(fā)展，危害金融穩(wěn)定。金融消費者保護成為維護金融穩(wěn)定的核心議題，世界各國都開始采取措施，切實加強金融消費者權益保護。

而從我國金融消費者的保護現狀來看，盡管“一行三會”均已設立了金融消費者保護機構，但嚴格意義上的處理消費者投訴以及相關的調查和解決制度尚存諸多空白，金融消費者被侵權現象日益凸顯，權益保護還面臨法律環(huán)境不健全等諸多問題。因此，加強金融消費者權益保護工作已經成為迫切需要解決的問題。

一、金融消費者權益保護面臨的主要問題

（一）已有的法律制度缺乏完善的保護條款，保護規(guī)范具有一定的局限性

在已出臺的《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律法規(guī)中，對于約束金融產品和金融服務的提供者、保護金融消費者，使用的均是窄口徑的“存款人保護”、“被保險人保護”等概念， 保護規(guī)范具有很強的局限性，且混淆了契約保護與法律保護、平等保護與適度傾斜保護之間的差別，沒有明確的專項條款。同時，上述法律的出發(fā)點在于維護金融機構的安全與效益，忽視了金融消費者保護與金融風險的關系，權利的實現與救濟機制存在渠道不暢問題。《消費者權益保護法》沒有將金融產品與服務規(guī)定其中，沒有回應金融消費者所具有非常明顯的專業(yè)性和特殊性，其適用性明顯不強。近幾年來，各地人民銀行在總行的要求下，從維護金融穩(wěn)定的角度出發(fā)，探索制定了《金融消費者權益保護辦法》，對人民銀行應處理金融消費者申訴的事項及可采取的措施、金融消費者的界定及享有的權益、金融機構在維護金融消費者權益方面的義務、金融消費者權益爭議的處理渠道及方式等內容進行了規(guī)定，但由于法律級次低，加之與其他相關金融法律不完全相銜接，造成人民銀行對一些金融機構損害金融消費者權益的行為處理難度增加。

（二）金融消費者保護的信息披露和監(jiān)管滯后，弱勢地位特征明顯

金融消費者作為一類特殊領域的消費者，在與金融機構博弈中，自身勢單力薄，專業(yè)知識有限，面對具有強勢地位的金融機構以及技術革新和層出不窮的金融創(chuàng)新，不僅在獲取信息上依賴金融機構，在選擇產品時沒有充分的自主權，甚至沒有商討合同條款的權利，弱勢地位特征明顯。同時，隨著金融創(chuàng)新的不斷推進，各種金融創(chuàng)新產品包括金融衍生品也開始在普通家庭中流行。但是，由于現行法律對金融機構信息披露義務及法律責任規(guī)定的落后，導致這些復雜的金融產品并沒有得到金融機構充分的信息披露。金融機構在尊重和保護消費者知情權方面跟進業(yè)務開展銜接不力，特別是在提示購買金融理財產品風險、提示金融市場風險以及及時通知和提醒客戶重要事項方面尤為突出，甚至有的金融機構從業(yè)人員推薦產品時往往片面鼓吹其收益，對產品風險等或是沒有披露或只是口頭模糊地進行了披露，一定程度上誤導消費者盲目購買。

（三）金融機構侵犯消費者權益的現象增多，形式趨于多樣

多年來的實踐證明，金融機構往往借助契約自由侵害消費者的知情權和安全權，免除自身義務和法律責任。主要表現為：儲戶存款被冒領，侵害消費者資金安全權；開立存款戶必須同時辦折辦卡，侵害消費者自由選擇權；發(fā)售理財產品忽視風險提示，侵害消費者知情權；擅自“轉讓”客戶信息，侵害消費者隱私權；對冒領存款拒不退還，侵害消費者求償權；錯登個人信用記錄，侵害消費者聲譽權；通過霸王條款侵害消費者公平交易權；對格式合同條款不做解釋，侵害消費者受教育權等等。這些問題的存在，折射了強化金融機構法定保護義務、完善金融機構民事責任規(guī)則、提高消費者獲得權利救濟機會的迫切性。

（四）金融消費者教育網絡資源不夠豐富，自我保護能力不強

目前僅有中國銀監(jiān)會的公眾教育服務區(qū)、中國證監(jiān)會的消費者風險提示和投資者教育，教育手段、載體還不夠豐富，導致在金融工具的選擇上，消費者很難結合自己的需要和偏好對金融產品真實的成本、風險和金融工具的適用性做出比較，更容易被大眾傳媒的時尚潮流所誤導，進而產生羊群效應。同時，與金融理財產品和金融服務方式創(chuàng)新的速度相比，金融理財知識普及的速度遠遠落后。特別是農村消費者的金融理財知識缺乏，農村金融消費者依法維護自身合法權益的能力不高。

二、發(fā)達國家和國際組織的制度標桿與參考

（一）組織規(guī)則見長的英國金融消費者的保護

英國是金融消費者權益保護最具代表性的國家。2000年頒布的《金融服務與市場法》，認同消費者保障與維持金融市場的國際競爭地位的整體利益息息相關，法例給予消費者全面的保障。該法例明確規(guī)定金融服務管理署（Financial Services Authority，以下簡稱FSA）負責監(jiān)管各項金融服務，同時設立單一申訴專員和賠償計劃架構，為金融服務消費者提供進一步保障。該法例還要求FSA負責保障消費者，推行消費者教育，加深公眾對金融體系的認識，以及確保消費者獲得適當保障。

2001年6月，FSA啟動了公平對待消費者項目，同時要求各金融機構在推銷金融產品時都要保證高度透明，使每個消費者在購買金融產品時都清楚地知道自己的風險。2005年5月，FSA發(fā)布《關于金融服務投訴指引》，詳細列舉說明消費者可對金融機構的服務或產品投訴的情形以及消費者不能或沒有理由向金融機構投訴的主要情形。2006 年10 月FSA出臺了新的金融機構《業(yè)務原則》，總共11 條原則中涉及消費者權益保護的有5條。具體包括：金融機構必須給予消費者利益以合理的關注，公平對待消費者；有義務向消費者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、無誤導的方式向消費者傳達信息；必須公平地處理利益沖突問題，包括自己與消費者的利益沖突以及消費者之間的利益沖突；對任何依賴于其判斷的消費者都必須保持合理的謹慎，以保證自己的建議和決定的適當性；當金融機構對消費者的財產負責時，應對消費者的財產提供足夠的保護。

為實現保護消費者的監(jiān)管目標，FSA按照《金融服務及市場法令》，整合原有的金融業(yè)巡視員組織，成立統(tǒng)一的金融巡視員服務公司（FOS），對金融機構進行管轄以及處理消費者對金融機構投訴糾紛。FOS基于中立立場來解決爭端糾紛，進行調解，做出裁定，其爭議處理程序科學、透明、縝密、務實。FOS的設立為消費者提供了一個替代性的爭議解決途徑。在消費者教育方面，FSA為消費者提供信息和指導意見，將傳授金融知識納入教育體系，提供“一站式”公眾咨詢服務、消費者刊物和編制金融產品比較表等。

英國的行業(yè)自律機制在保護消費者權益方面也發(fā)揮著十分重要的作用。如英國主要銀行及房屋貸款協會公會都同意遵守的《銀行業(yè)守則》，屬于行業(yè)自律性規(guī)則，它包含了銀行業(yè)須做出承諾的主要事項，確保提供的一切產品與服務符合本守則。銀行業(yè)守則標準委員會負責為采納該守則的銀行和房屋貸款協會公會進行登記，向采納機構提供守則解釋等方面的指導，并負責監(jiān)察遵守守則情況。在金融機構違規(guī)時，委員會通常先將違規(guī)指控，轉交給有關金融機構采取適當行動，并要求它們作出解釋。為確保守則的貫徹執(zhí)行，委員會有權采取警告、譴責等方式，警示沒有遵守該守則的機構。

（二）以立法為先導的美國金融消費者保護

美國關于金融消費者保護的法律體系比較完善。二十世紀60 年代以來，美國就出臺了一系列以保護消費者權利為主旨的金融立法，如《誠實信貸法》、《公平信貸報告法》、《信貸機會公平法》、《住宅貸款信息披露法》、《金融隱私權法》、《據實披露存款資料法》等，并將執(zhí)行這些法律的職責指派給金融監(jiān)管當局。依據這些法律，金融機構在服務中必須誠實守信，平等對待不同狀況的金融消費者；必須保護消費者的金融隱私、防止消費者個人信用記錄被非法使用；必須向客戶充分披露賬戶信息；向公眾公布其可貸資金情況；幫助滿足銀行服務不足的社區(qū)居民的信貸需要。

長期以來，美國保護金融消費者的職責由多個監(jiān)管部門擔負。反壟斷和保護消費者由聯邦貿易委員會負責處理；與保障金融機構客戶有關的事宜，由聯邦貿易委員會及其他金融監(jiān)管機構（如貨幣監(jiān)理署、聯邦儲備委員會、聯邦存款保險公司及互助儲蓄銀行監(jiān)管署等）負責處理。這些監(jiān)管機構有權對違反任何有關保障客戶法規(guī)的金融機構采取執(zhí)法行動。如，在消費者投訴程序設置方面，遵循先內部解決，不能達到滿意結果時才訴諸外部程序處理的原則。消費者擬對某金融機構提出投訴，可首先聯絡該機構嘗試直接解決有關問題。如果消費者對解決辦法感到不滿，可向相關監(jiān)管機構提出投訴，以作進一步調解。如果情況不嚴重，可要求該金融機構采取補救措施，包括由有關金融機構就監(jiān)管部門所確定的違規(guī)情況作口頭或書面承諾。如果情況嚴重，則監(jiān)管機構可采取正式執(zhí)法行動，包括書面協議、勒令停止運作、禁止或免除某類活動等。

此外，為應對次貸危機引起的金融動蕩、恢復金融市場信心等問題，2008年3月，美國財政部對金融監(jiān)管體制進行了大規(guī)模改革，旨在增強美國資本市場的競爭力，保護美國消費者利益和維護市場穩(wěn)定。2009年6月奧巴馬政府提出全面整改金融體系監(jiān)管機制計劃中，特別成立了金融服務監(jiān)管委員會，以監(jiān)視系統(tǒng)性風險。2010年9月17日，奧巴馬正式宣布成立美國消費者金融保護局，該機構作為金融機構的監(jiān)視器，負責實施美國有史以來最嚴厲的金融保護措施，被賦予了包括制定規(guī)則、進行監(jiān)察、實施罰款等權力，擁有制定和執(zhí)行信用卡和抵押貸款適用法律、保護金融消費者利益免遭不公平的、欺詐性的金融交易損害的職責，形成了面向金融消費者的強有力的監(jiān)管構架。

（三）國際組織的經驗

基于金融消費的特殊性，經濟合作發(fā)展組織（OECD）在2005年7月發(fā)布了《有關金融消費者教育問題的若干建議》，對OECD成員國和非成員國的金融機構在金融消費者教育工作方面提出若干原則和具體建議。該建議旨在通過必要的金融教育，促使金融消費者提高對金融產品及風險的理解認識能力，通過提供有關金融信息、指導或客觀咨詢，提高消費者辨別金融風險并把握金融投資機會的技能和信心，了解在出現問題時尋求救助的方式和途徑，促使消費者能采取其他有效手段提高其金融財富。該建議強調金融教育一方面應被納入金融監(jiān)管及政府管理框架，并與金融機構監(jiān)管及消費者的保護一道進行系統(tǒng)性全盤考量；另一方面被納入金融機構公司治理框架，強化金融機構對消費者教育所應承擔的責任。國外的實踐表明，法律和組織保障與金融教育是實現金融消費者權益保護的重要途徑。

三、加強和改進建議

（一）完善金融消費者權益保護的法律支持環(huán)境

修改《消費者權益保護法》，在立法宗旨、專門章節(jié)中增加有關保護金融消費者權益的內容，明晰金融消費者和金融機構的權利與義務。加強現有同金融消費者關聯的法律法規(guī)和《消費者權益保護法》的對接力度，適時進行《人民銀行法》的再修改，借鑒英國《金融服務與市場法》將“適當保護消費者權益，維護公眾對金融體系的信心”寫入立法宗旨中，重點在征信、銀行卡、票券、人民幣流通、外匯領域、賬戶管理等金融業(yè)務方面，確定實施金融消費者保護的權利機關及職責；確定金融消費爭議的解決框架等綱要性、基礎性內容，努力維護金融消費者的合法權益，確立央行實施保護的法律地位。同時，依法制定可操作性較強的規(guī)章或條例，著重明確規(guī)定客戶信息的收集、傳播和使用，對金融機構的透明度制定標準，增加金融機構與消費者發(fā)生爭端后的解決機制、侵害金融消費者權益的執(zhí)法行動等條款內容。

（二）搭建高效的金融消費者投訴處理平臺

建立金融消費者投訴數據庫，根據金融消費者投訴的次數和涉及金額進行調查和分析，并通過定期的監(jiān)測，從比較集中的投訴中識別潛在的金融消費者保護問題，為金融業(yè)制定相關政策提供翔實數據和參考依據。從長遠看，需要借鑒行政訴訟制度和境外消費者訴訟的特殊制度設計，著眼于金融消費者的弱勢訴訟地位，建立區(qū)別于一般民事訴訟程序的消費者訴訟制度，包括賦予金融消費者組織的起訴資格、賦予消費者公益訴訟主體資格、確立消費者訴訟對同類產品的普遍約束力，為消費者訴訟設計特殊的程序與證據規(guī)則等。

（三）提高金融市場的信息披露水平，建立合格金融消費者投資制度

金融制度的設計，無論是正式的法律法規(guī)還是配套的自律守則或行政建議，都應充分體現信息披露原則。因此，金融機構在披露產品和服務信息時，必須做到全面、準確，既要進行銷售前的信息披露，更要在金融產品和服務的存續(xù)運行期間以及服務終止之時加強信息披露。例如，銀行在銷售理財產品時，應將產品的結構、投資風格、市場潛在風險、免責條款等設置情況全面告訴消費者，不能夸大產品的收益，掩飾產品的風險。同時，探索建立合格金融消費者投資制度，區(qū)分一般金融消費者與合格金融消費者，為一般金融消費者劃定交易禁區(qū)，避免缺乏專業(yè)知識和風險承受能力的人進入高風險領域而遭受損失。

（四）構建多維金融消費者教育網絡，提升金融消費者自我保護能力

將金融知識教育納入到公民基礎教育范疇，推動金融常識普及。同時，央行及銀、證、保監(jiān)管當局應在其官方網站上建立消費者金融教育專欄并及時更新材料內容，定期組織開展“金融知識進社區(qū)”、“農村金融教育培訓”等多種形式的活動，開展長效的金融消費者信息支援。各種消費者組織、金融行業(yè)協會也要適時編制金融消費者教育資料、建立包括電子媒介在內的消費者教育載體、定期發(fā)布消費者資訊、接受消費者的信息咨詢， 出版對金融服務消費者教育以及提供比較金融產品特性的刊物，提高消費者自我保護能力。

（責任編輯 耿 欣；校對 XS）