影子銀行系統風險及監管思路

目前，關于影子銀行并無確切的定義。一般而言，影子銀行是指那些無銀行之名但行銀行之實的種類繁雜的各類融資機構以及銀行內部大量衍生的信用業務。在我國，影子銀行目前主要表現為地下錢莊、小額貸款公司、典當行、民間借貸機構、私募投資等非銀行融資機構。長期以來，影子銀行因對銀行業金融機構信貸市場具有補充作用而被大力推廣。但近年來，影子銀行因信用過度擴張、信息披露不完整以及監管制度缺失，其風險逐步顯露，對金融體系穩定已經構成了一定威脅，需要及時探索和尋求行之有效的風險規避措施和監督思路，防范和化解影子銀行系統風險，促進我國金融業平穩健康發展。

一、我國影子銀行的存在形式及發展現狀

隨著我國經濟的發展，傳統的銀行信用已經逐步滯后于社會需求，迫使銀行或其它機構衍生更多的信用品種，部分社會資金從生產領域游離出來形成民間資本，并開始以民間借貸機構、投資公司或咨詢公司、擔保公司、小額貸款公司、典當行或寄賣行等形式向社會釋放大量信用，從而形成我國的影子銀行體系。按經營的規范程度，目前我國影子銀行體系可分為三種形式：

一是銀行內部的信用衍生業務。目前，我國銀行業金融機構除經營正常的存貸款業務外，還大量開辦銀行承兌、保函、信用證以及其它一些信用衍生業務。雖然許多信用衍生業務在現有統計制度下沒有納入統計口徑，但與貸款業務一樣，同樣能為社會提供大量融資。在當前情況下，隨著金融業競爭不斷加劇，各銀行均把金融創新作為競爭的有效手段，信用衍生業務在金融創新中不斷向深層次推進。

二是依法成立的小額融資機構。近年來，為引導民間資金回流實體經濟，我國對民間資金的市場準入門檻逐步降低，允許民間資金以法定形式在一定范圍內開展融資活動。在此背景下，全國各地先后出現了擔保公司、小額貸款公司、典當行、寄賣行等機構。這些機構雖然不吸收存款，但可以直接或間接提供貸款，為企業或個人提供融資支持。近幾年，隨著經濟發展，我國民間資金更加充裕，尋求以某種形式回流實體經濟、實現保值增值的需求更加強烈，擔保公司、小額貸款公司、典當行、寄賣行等機構數量迅速增加，網點設置由大中城市逐步向中小城市蔓延，業務規模迅速擴大。以小額貸款公司為例，截至2011年12月末，全國小額貸款公司數量達4282家，增長63.8%，貸款余額3915億元，增長98.2%，全年累計新增貸款1935億元，增長61%。

三是民間融資平臺。目前，盡管民間融資平臺的存在形式名目繁多，但其業務大同小異，幾乎以提供民間借貸為主，如當前各地出現的民間借貸網，雖然表面上只為民間資金供給者和需求者提供中介服務，但通過調查，大多數民間借貸網都以自有資金或通過籌資進行融資服務；部分投資公司、咨詢公司雖然表面上只提供投資項目介紹、業務咨詢等業務，但通過調查發現，許多此類機構也提供融資服務。另外，還有一些非法的地下錢莊、私募基金等也開展大量的信用業務。

二、我國影子銀行存在的主要風險

由于影子銀行不但能為處于邊緣信貸市場的微觀經濟主體提供融資服務，也可以使部分閑置資金得以有效利用，提高社會資金配置效率。因此，僅從社會發展角度而言，影子銀行對促進經濟發展起到了積極作用。但由于影子銀行信用衍生鏈條過長，信用規模增長過快且難以監測和控制，部分融資業務雖存在違法行為但由于隱蔽性高，難以發現和查處，不僅容易形成對正規金融市場的沖擊，而且可能引發系統風險和社會動蕩。

（一）大部分影子銀行信用業務未被納入統計系統，信用總量數據的政策參考性減弱

信用衍生產品的大量出現和名目繁多的融資機構大量成立，使社會信用總量已經超脫傳統范疇。但從現有統計制度看，雖然信用總量統計口徑比以往擴大，并逐步涉及影子銀行信用業務（如增加小貸公司業務統計），但相比影子銀行信用總量而言，涵蓋率較低。產生上述現象的原因，一方面由于統計口徑的擴大是制度性操作，有一定的時滯；另一方面，由于部分影子銀行經營和監督相對混亂，難以獲得準確數據。因此，現有的客觀實際很難將大部分影子銀行業務納入統計系統，使當前統計并公布的社會信用總量數據低于實際總量。由于信用總量數據統計是國家制定相關政策的重要參考數據，在當前影子銀行業務規模迅速擴張、并已經成為擴大社會融資總額重要途徑的現實情況下，信用總量數據的偏低統計一定程度上影響信貸政策、貨幣供應量調控政策等政策制定和調控效果，信用總量數據的政策參考性減弱。如2010年以來，政府不斷通過種種手段試圖抑制房價，部分商業銀行已經減少了房地產行業信貸投放，政策層面一直將抑制房價上漲、切斷房地產行業資金來源作為最終的政策著力點。然而，由于委托貸款、票據融資、信托貸款、民間借貸等影子銀行渠道依舊暢通，房地產開發資金來源出現了結構性變化，雖然資金使用成本上升，但房地產企業在一定程度上仍能與調控政策相抗衡。

（二）影子銀行因監管空白或缺乏有效性監管手段經營有待規范

目前，我國對金融體系實現銀、證、保分業監督，影子銀行幾乎被排除在監管之外，經營總體上有待規范。一是部分影子銀行監管無法可依。由于影子銀行相對而言屬于新生事物，政策制定和相關監督措施出臺并完善尚需時間，致使對民間借貸網絡服務機構，投資、咨詢等服務機構的監管目前尚無規范的法律制度，即使發現問題和風險，也難以依法處置。各類投資公司、小額貸款公司、擔保公司、典當行、私募基金等在內的影子銀行不受明確的審慎監管標準約束；二是影子銀行監督主體較為混亂。目前，影子銀行中，有的機構有主管部門管理，如典當行由商務部、公安部管理，有機構沒有主管部門管理，和一般企業一樣按照《公司法》等規定在工商部門注冊登記，接受工商部門年檢等監督管理，如各類投資咨詢公司。上述監管主體現狀容易導致監管環節出現諸多漏洞，形成監管真空。另外，當前部分機構為了規避監管部門對信貸規模的控制，加大了金融創新力度，其中部分創新引起貨幣市場、資本市場出現短期投機性和不穩定性，但由于缺乏有效的監督手段，這種現象到目前為止始終存在，金融安全存在隱患。

（三）部分影子銀行的違規經營業務容易引發系統性風險甚至社會動蕩

影子銀行準入之初，國家出于引導民間閑置資金回流實體經濟的目的制定了相關準入標準，同時為防止出現系統風險還出臺了相關規定。如小額貸款公司不能吸收公眾存款和非法集資，貸款利率上限不能超出基準利率的4倍，擔保機構不能開展放貸業務等。但在利益的驅使下，影子銀行違規經營業務越來越多，部分擔保公司和咨詢公司開展貸款業務，小額貸款公司通過收取各類手續費等手段變相提供貸款利率至基準利率的4倍以上，部分投資公司通過非法渠道建立自己的信用數據庫，私自提供有償信用服務，侵犯企業和個人隱私。還有一些民間網絡服務平臺在提供借貸信息服務的同時，利用自有資金或變相吸收的公眾資金進行高利貸業務，部分投資公司、典當行、寄賣行等甚至通過各種渠道從銀行貸款后再進行高利貸業務，為不法分子開展洗錢業務等。影子銀行的上述違規經營業務因涉及廣大公眾，社會影響極大，而且部分業務延伸到金融領域，一旦規模擴大后遭遇經濟結構調整或其它因素引起的經濟波動，企業因高成本融資造成資金鏈斷裂或出現社會恐慌，有可能導致系統性風險。

三、影子銀行風險監管思路

目前，影子銀行已經成為社會融資體系的有效補充，但隨著規模的擴大，部分影子銀行因信用過度擴張、統計和監督措施滯后以及違規經營業務所致的各種風險逐步暴露，對金融體系和社會穩定已經形成了一定威脅，建立行之有效的防范和化解影子銀行風險機制已成為當務之急。

（一）統一界定影子銀行監督部門

在目前銀、證、保分業監督體系中，銀行業監督部門對社會融資體系的監管占相對主導地位，該部門不僅熟悉社會融資業務，而且在長期監管過程中積累了豐富的經驗。影子銀行雖然不是常規意義上的金融機構，但本質上也和銀行業金融機構一樣為社會提供融資服務，而且，影子銀行與金融機構之間不管是在業務上還是在信用關系上存在不可分割的聯系。因此，由銀行業監管部門來行使影子銀行的監管具有比較優勢。現階段，中國人民銀行既是金融業務的監督者，也是宏觀調控的主要部門，負責金融統計制度的制定和完善，負責貨幣政策的制定與執行，如果由人民銀行及其分支機構執行影子銀行的監督，不僅可以通過調整統計口徑實現包括影子銀行在內的社會融資規模統計，提高統計數據的政策參考性，也可以避免因無部門監管、多頭監管、無效監管所致的業務混亂現象，降低影子銀行風險概率。

（二）尋求對影子銀行監管的立法支持

一是盡快完善銀行業金融機構與金融創新相關的管理辦法和監測措施，從制度上防止金融機構過度金融創新，始終將金融機構信用擴張納入可控和可監測范圍。二是加快民間金融法律法規建設步伐。注重發揮正規金融對民間金融的引導作用，嚴厲打擊“高利貸”行為和各類“地下錢莊”，有序發展小額貸款公司、融資性擔保機構和典當行等準金融機構。三是構建影子銀行準入、退出制度。對發展規模較大、管理較為成熟的民間金融類的影子銀行進行登記，明確主管部門，并根據其業務方向提供正規化升級的準入機會，引導其規范式發展；針對被市場淘汰的小型民間金融，就退市情形、債權處理、投資者利益保護等進行規范，確保影子銀行的風險主要由其出資人擔當，避免其內部風險向社會擴散與滲透。

（三）開展對影子銀行的有效監測

有效監測是實施針對性監管措施的基礎，可以從兩個方面入手。一是探索建立科學的監測評估體系。借鑒國際經驗，從宏觀和微觀不同角度對影子銀行風險信息進行定量和定性監測。在宏觀角度，引入社會融資總量指標，通過編制行業資產負債表以及現金流量表，評估影子銀行體系金融資產的規模和增速，與GDP和貨幣供應量等宏觀經濟指標進行分析對比，從而了解其對整個金融體系的影響以及對系統性風險的影響。在微觀角度，采取不同的渠道，通過日常監管和市場信息對不同影子機構和業務進行分門別類的統計和監測，例如通過公開市場情報和調查數據識別影子銀行業務，以及通過現場檢查和非現場監管的監測信息幫助確認潛在風險；通過專項調查持續收集監測民間融資規模；利用銀行資產負債表以及與相關被監管機構的交易對手信用風險暴露數據監測表外業務的規模；把銀行賬戶托管要求列入“影子銀行”與銀行體系合作備忘錄，將影子銀行活動置于監管視線之下。二是建立信息共享機制，加大信息共享力度。充分發揮監管機構、交易所和各行業協會的作用，定期匯總并分析市場數據，監測和預防單個機構和系統層面的風險。同時提高影子銀行系統信息披露程度，從保護投資者及金融消費者利益的角度出發，對影子銀行體系總體監測報告以及體系內的重要機構、復雜金融產品信息進行披露，盡量減少影子銀行和投資者之間的信息不對稱，確保投資者和金融消費者能全面、清晰地了解機構和產品的信息，從而做出正確的判斷和風險控制決策，減少利益損失。

（責任編輯 孫 軍；校對 XS）