國庫會計數據集中事后監督配套機制研究

摘 要：國庫會計數據集中系統（TCBS）上線后，國庫核算在賬務處理、資金劃轉、內部控制等方面所發生的一系列變化，導致了原事后監督工作機制的適應性缺陷。因此應根據各方面的適應性情況，從健全制度、改進模式、提升手段等入手，盡快完善國庫會計數據集中事后監督配套機制。

關鍵詞：事后監督；國庫核算；數據集中系統

Abstract：After the line on Treasury Centralization Booking System（TCBS），treasury accounting occurred a series of change on accounting treatment，capital transfer and internal control，which caused adapt defect of the original supervision mechanism. Therefore，we should start with the perfection of system，improvement of pattern and promoting of means according to the various aspects of adaptability，and construct the TCBS matching supervision mechanism.

Key Words：subsequent supervision，treasury accounting，TCBS

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）12-0039-04

一、引言

TCBS的上線，對提高國庫會計核算效率、加強國庫資金風險管理、發揮國庫會計信息作用、提高國庫工作質效有著重要意義，對傳統事后監督工作理念、目標、方法、手段等帶來深遠、全方位的影響。根據TCBS上線后國庫會計核算業務的變化，分析上線后事后監督工作面臨的主要問題，通過對原有制度體系、監督模式、監督手段、監督人員等要素進行配套建設和調整，建立完善與TCBS相適應的配套事后監督機制，確保事后監督工作平穩、有序進行，是當前及今后一段時間事后監督工作所面臨的一個重要課題。

二、TCBS上線后國庫會計核算的主要變化

TCBS作為人民銀行第一個全國集中的核算類實時交易系統，在確保各級國庫核算主體不變的前提下，運用計算機信息技術，實現了系統集中擺放、參數統一設置、業務自動處理、收支及時到賬、數據集中存儲、信息共享使用等功能。TCBS運行后，國庫會計核算與內部控制發生了較大變化。

（一）賬務記載由單訖記賬轉變為雙訖記賬

除表外業務及特殊事項仍采取單訖記賬外，TCBS均采用一記雙訖的記賬方式。特殊事項的單訖記賬方式，是指因異常情況導致數據集中系統賬務不平衡時，通過單訖強制掛賬、手工補記或沖正而實現賬務平衡的處理方式。系統出具的記賬憑證為復式記賬憑證，表外以及特殊事項仍采用單式記賬憑證進行賬務處理。TCBS中心負責國庫會計核算賬務平衡，基層行不再進行日終結賬，賬、表、簿次日輸出。

（二）預算收入由層層報解變為直達入庫

國庫會計核算系統（TBS）對預算收入業務采用“批量處理、層層報解、逐級上劃”的方法。TCBS上線后由全國國庫業務處理中心統一組織實施國庫會計核算業務的處理，原始業務數據一經采集，即由國庫會計數據集中系統按照預設的規則，將其作為一個不可分割的整體進行連續處理，并將最終結果直接記入各相應的國庫賬戶。兩相比較，TCBS下稅款入庫極為迅捷，同時停用了TBS系統中“待報解中央級預算收入（274）、待報解地方預算收入（275）、待報解共享預算收入（276）”三個科目，而以“國庫待報解款項（278）”一個科目進行核算，核算過程更為簡便。

（三）與支付系統的接入由多點接入變為一點接入

TCBS與支付系統一點連接，全國國庫業務處理中心以直接參與者身份集中處理支付往來業務，各分庫、中心支庫由支付系統的直接參與者轉變為間接參與者，通過全國國庫業務處理中心辦理支付往來業務。系統內不同核算主體之間的資金往來不再經過支付系統，采用內部往來劃撥，同一核算主體內部國庫主體之間的資金往來業務則可直接轉賬完成。

（四）內部控制方式變化較大

一是資金出口業務由崗位控制為主變為要素控制為主。TCBS不再分明細崗和資金崗，而增加了重要要素第三人復核。二是對系統權限的控制更嚴格。主要體現在TCBS對重要參數設置及用戶實行分級管理制，即系統的重要參數和用戶由上級核算主體有權限人員進行設置和審批，并對全部參數和用戶實行系統管理員設置維護、會計主管確認生效的雙簽制度。三是對操作員控制更嚴密。TCBS對操作員實行CA證書認證，并通過用戶代碼、角色類型、角色權限三個層次實施操作員控制，對用戶的權限控制更嚴密，同時權限配置也更靈活。

（五）核算主體數量大增

就山東省情況而言，TCBS上線之前中心支行是國庫會計核算主體，縣支庫則做為一個核算網點。上線后縣支庫成為獨立核算主體，使山東省核算主體數量增加較多。

三、TCBS上線前事后監督機制現狀及適應性分析

（一）制度體系

1. TCBS上線前相關事后監督制度體系主要構成。不考慮財政、稅務等外部規章，與事后監督工作相關的制度大體可以分為四類：一是會計管理類，主要指宏觀的管理類制度，一般由總行制定頒布，分行制定實施細則作為補充，如會計基本制度及實施細則等；二是核算操作類，指與各類具體核算業務或系統操作相關的規章制度，是主要的業務操作依據，如TBS系統操作規程等；三是監督操作類，指規定具體監督業務操作的制度，如國庫會計核算事后監督操作規程（指引）等，這類制度一般由分行或中心支行制定；四是監督部門內控制度，如監督人員崗位職責、崗位輪換制度等，這些制度一般由分支行的事后監督部門制定。

2. 對TCBS上線的適應性分析。原有制度可分為三類：一是不適應TCBS系統需求，亟需重新制定或修訂的。主要包括監督操作類及監督部門內控類。二是根據TCBS業務實際，需要補充完善的。主要包括分支行層面的實施細則和補充規定。由于總行國庫會計管理基本規定、國庫監督管理基本規定等制度兼顧了TBS與TCBS兩種核算方式，其規定主要定位在原則、機構、職能等較為宏觀的層面，因此需要分支行針對TCBS上線后的業務實際，以實施細則等方式進一步進行補充、細化。三是完全滿足TCBS系統要求的，主要是總行層面的宏觀管理類的各項制度。

（二）監督模式

1. 上線前的監督模式。TCBS上線前山東省事后監督采用集中控制集中監督的模式。集中控制是指中心支行對全轄的國庫會計核算結果進行統一審核控制，集中監督是指中心支行事后監督部門對轄內中心支行及所有縣支行的國庫核算業務集中進行監督。具體做法是縣支行國庫核算資料先送交中心支行，經過中心支行審核把關、統一整理后，連同自身核算資料一起移交事后監督部門實施監督，事后監督人員主要采取按科目分工的方式進行監督。這種方式較好地適應了過去山東省以中心支行為核算主體的國庫數據集中方式，控制過程嚴密、監督質量高，總體人力資源需求少。缺點是受縣支行資料傳遞時間影響，一般需要在核算結束后的第二個工作日才能開始事后監督工作，時效性較低。

2. 原監督模式對TCBS的適應性。山東省原國庫會計核算監督模式對TCBS的適應情況可從三個方面分析：一是集中監督。由于TCBS上線后縣支行成為獨立核算主體，以核算主體為單位的分散監督模式變得可行，集中監督不再是必須的選擇。但集中監督模式完全能夠適應TCBS的要求，從監督質量和對人力資源需求的角度考慮，此模式仍然是一種很好的選擇。二是集中控制。TCBS上線后憑證、賬表在核算結束后的下一工作日打印，因縣支行傳遞票據交換資料的時間較早，次日打印核算資料的情況導致縣支行的資料傳遞時間會延遲一日，最終國庫核算資料整體移交事后監督的時間也會后延一日。在TBS下，中心支行和縣支行都不是完整的核算主體，集中控制是一種客觀要求。TCBS上線后這種客觀要求已不存在，但對監督時效性的影響則更加凸顯，因此集中控制已不再適應TCBS上線后的客觀情況。三是監督分工方式。山東省國庫核算業務在TBS下是以中心支行為核算主體，其平衡校驗、資金往來等業務都需要作為一個整體進行審核，按科目分工監督、整體審核平衡的方式能較好確保監督的完整和質效。TCBS上線后取消了科目日結單，按科目分工監督的方式已經不再具有操作性，完全不能適應核算方式的變化。

（三）監督重點

《中國人民銀行國庫會計核算監督辦法》中“重點性原則”規定：對涉及國庫資金風險的業務和環節實施重點監督。第十三條明確了國庫會計核算監督重點所包括的各種業務。無論是在TBS還是在TCBS下，這些原則和業務種類都是一致的，但具體的風險環節和風險點則發生了一定變化。如資金往來業務，山東省在TBS下只有中心支行涉及資金劃轉，縣支行不存在這一方面的風險點，而在TCBS下，縣支行可直接發起往賬劃轉資金。再如“原子交易”在提高入庫效率的同時，也使得糾錯的機會變小。在此前提下，如仍按TBS條件下的監督重點進行業務操作，則與新系統的變化不相契合，影響監督質量。另外對TCBS上線后國庫傳票封面內容如何調整、憑證如何整理排序、對縣支庫的監督結果如何反饋等具體操作性問題，也需要在系統上線前進行明確。

（四）監督手段

TBS下，山東省事后監督工作采用計算機監督與手工監督相結合的方式，手工監督主要審核憑證要素的合規性，而賬務處理、平衡校驗、系統日志、重空憑證、報表核對等內容全部通過監督系統完成，這種方式具有較高的監督質效，且對監督人員有一定的強制性約束，即必須要將國庫核算業務在監督系統完整錄入且比對后才能完成事后監督工作。TCBS上線后，之前與TBS配套版本的國庫監督系統已無法繼續使用，國庫會計核算業務的事后監督工作恢復完全手工監督方式，由此帶來以下問題：一是監督效率較低；二是核對的手段方式有所減少；三是對工作日志、參數變更等業務監督難度增大，且難以實現全覆蓋；四是對核算主體內串庫等業務差錯難以發現；五是對監督工作缺少剛性約束，易流于形式。

（五）監督人員

與TBS相比，TCBS在賬務處理方式、參數設置、操作員管理等方面都發生了較大變化，對事后監督人員而言，當前主要面臨以下主要問題：一是事后監督人員對新核算方式的了解和熟悉需要一個過程。由于山東省TCBS的上線工作日程緊、任務重，事后監督人員系統性同步業務培訓缺少總行的統一指導，知識技能儲備需要一個過程。二是對TCBS系統業務的監督經驗不足。TCBS上線后，事后監督人員面臨著前臺核算業務及配套制度、監督模式、監督手段等一系列變化，需要借鑒、學習已上線兄弟行的先進經驗，以盡快適應監督工作需要。三是業務量有所變化。TCBS上線后，縣支行所占監督業務量比重將增加，賬表監督、資料交接、傳票裝訂等工作量將明顯增加，事后監督部門需要根據情況合理調整崗位人員、分工及職責。

四、TCBS事后監督配套機制建設建議

（一）盡快完善制度體系

根據受TCBS上線影響大小和急迫程度，首先應依據現有國庫監督辦法、TCBS操作規程等制度，盡快制定國庫會計核算事后監督操作規程或操作指引，明確事后監督部門應監督的核算資料、各種核算業務的監督內容、各種賬證表單的核對要求等，以指導TCBS上線后國庫會計核算業務事后監督的具體操作。其次應盡快制定國庫會計基本制度、國庫核算監督辦法等總行級規章的實施細則或補充規定，以進一步明確事后監督工作依據。最后，根據TCBS上線后的國庫業務操作和事后監督工作實際，對《崗位職責規范》、《人員行為規范》、《工作情況反饋制度》、《資料傳遞交接制度》等配套制度進行修訂。鑒于操作類制度需求的緊迫性，建議事后監督操作規程或指引先以初稿的形式下發各中支參照執行，待TCBS上線運行一段時間，根據前臺業務操作和事后監督工作實際補充修改后再下發正式文件，或者直接采用動態更新的方式。

（二）適當調整監督模式

由于TCBS上線后分散監督成為可能，即中支事后監督部門負責監督本級國庫會計核算業務，縣支行通過設立事后監督崗來對本行國庫會計核算業務進行事后監督。分散監督模式的最大優點是時效性高，因為基本不存在資料傳遞的在途時間，事后監督工作可以在最短的時間內開展并完成。缺點是受縣支行國庫會計核算人員數量、業務素質影響大，監督質量難以保證。考慮到山東省TCBS上線后縣支行國庫業務人員更為緊張、操作技能亦有待進一步提高的現實情況，應保持現行集中監督模式不變，并通過適當調整以提高監督時效和質量：一是取消集中控制。中心支行國庫核算資料交接模式不變，整理后直接移交事后監督部門，縣支行監督資料按規定自行整理后直接傳遞至中心支行事后監督部門，不再由中心支行國庫部門審核后轉交。與實施集中控制相比，由于不再需要等待縣支行的資料，中心支行國庫資料的移交時間可以提前1—1.5個工作日；縣支行資料由于減少了中心支行審核的環節，移交時間可以提前0.5個工作日左右。二是監督分工模式由現行按科目分工改為按核算主體分工。在TCBS下，中心支行和縣支行都成為獨立的核算主體后，賬務自求平衡，業務不再直接關聯，此種情況下按核算主體分工監督的模式能更好安排監督時間和監督人員，有利于監督效率的提高。

（三）適時明確監督重點等事項

鑒于制度體系的完善需要一定時間，在TCBS上線之前應就部分事項進行明確。一是事后監督重點。由于TCBS上線資金出口增多，縣支行資金風險明顯加大，因此應將撥款、退庫等資金出口業務以及重大事項審批作為重點監督環節，同時要加大對縣支行國庫會計核算資金風險的監督力度，適當增加現場監督頻率，防范縣支行國庫資金風險。二是事后監督工作日志記載及監督結果反饋。因不同核算主體的監督時間不一定相同，且各核算主體相互獨立，自求平衡，因此監督日志應按核算主體分別記載、編號，對縣支行的監督通知書、建議書等監督結果直接反饋相應縣支行，同時抄送本級國庫部門。三是事后監督人員簽章。建議對監督完畢的國庫會計憑證，由監督人員在日終業務匯總核對單、記賬憑證、操作員簽退核對單上簽章。四是應急處置。TCBS上線后，當前事后監督系統及管理辦法、事后監督操作規程中止使用，但仍應妥善管理，以備國庫會計核算業務應急處置時啟用。

（四）盡快改進監督手段

TCBS上線后，在完全手工監督的情況下，應積極探索難點問題的監督方法，如通過自主開發小程序或利用EXCEL的自帶功能對TCBS日志進行監督等，以作為對手工監督的補充。TCBS配套版本監督系統盡管目前無法安裝、測試，但分行監督中心仍應及時與相關部門溝通，并根據TCBS業務實際，深入研究監督手段、方式、方法和重點，繼續完善功能需求，在總行數據下發平臺應用程序辦妥后，盡快著手配套監督系統測試及升級，實現手工監督與計算機監督相結合，以提高監督質效。

（五）努力提高監督人員知識技能

為提高事后監督人員應對TCBS的業務知識水平和監督操作技能，建議采取以下措施：一是盡早收集、整理學習資料。主要包括已上線分支行有關監督方面的培訓課件與規章制度、分行TCBS相關業務培訓課件等，并及時轉發各中支學習參考。二是組織、指導各中支事后監督部門緊密結合TCBS運行實際，采取跟班學習、“一線課堂”學習等方式，通過現場觀摩國庫部門各項業務具體處理，對照相關制度要求，規范監督行為，盡快實現制度與實務的統一。三是積極開展業務培訓。在TCBS上線前后應盡可能組織對轄內事后監督人員的TCBS業務知識培訓和事后監督操作專題培訓，以提高事后監督人員的業務素質和操作水平。四是組織學習交流，在TCBS上線前后可組織業務骨干到全國已上線TCBS的分支行進行學習，重點了解其事后監督的手段方式、TCBS上線以來事后監督遇到的問題、困難及解決辦法、TCBS模式下的風險識別與防范等，以借鑒成熟經驗，提高業務水平。

（責任編輯 孫 軍；校對 SJ）