經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的新形勢與政府職能轉(zhuǎn)變

一、從國際國內(nèi)看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的環(huán)境有了幾個值得重視的變化

從國內(nèi)看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的環(huán)境有兩個值得重視的變化。

一是經(jīng)濟發(fā)展的要素條件正在或?qū)⒁l(fā)生新的變化，主要是指成本上升和要素組合變動。經(jīng)過30多年的高速增長，勞動力、土地、礦產(chǎn)資源等一些經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)要素的成本都在上升，傳統(tǒng)行業(yè)及其增長方式的利潤空間已經(jīng)非常小了。加上人口老齡化日趨明顯，儲蓄率會逐步下降等原因，過去曾長期支撐經(jīng)濟增長的高投資模式也將難以為繼。

二是經(jīng)濟增長面臨的國內(nèi)輿論環(huán)境在發(fā)生變化，主要是信息傳播和社會評估十分活躍。互聯(lián)網(wǎng)、微博、博客等新媒體對各種經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)特別敏感。學(xué)術(shù)界和一些社會調(diào)研機構(gòu)都在不斷地發(fā)布經(jīng)濟社會的評估結(jié)果。盡管這些結(jié)果不能決定各地干部的升遷，但是它形成了一種輿論環(huán)境，逼著我們進行反思，進而推動政府加快轉(zhuǎn)變職能。比如，媒體發(fā)布某某省綠色發(fā)展指數(shù)排位很低，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門就會認真研究原因，思考怎樣提高當(dāng)?shù)氐木G色發(fā)展程度。總之，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國內(nèi)條件正在發(fā)生深刻的變化，可以說，這是我們政府轉(zhuǎn)型面臨的新環(huán)境，特別是輿論環(huán)境的變化，既是壓力也是動力。

從國際環(huán)境看也有幾個重要的變化：

一是國際金融危機帶來的沖擊和我國應(yīng)對氣候變化的主動承諾帶給我們的影響。對這一輪國際金融危機的原因、影響和教訓(xùn)，大家從不同的角度在反思，比如政府與市場的關(guān)系，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系，等等。應(yīng)當(dāng)說，我國的金融創(chuàng)新還是遠遠不夠的，否則我國中小企業(yè)融資就不會這樣困難。也就是說，面對國際金融危機的沖擊，我們也要清醒地看到自己存在的不足，中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐必須要加快，政府相關(guān)的職能也必然要加快轉(zhuǎn)型。我國提出到2020年單位GDP的碳排放比2005年要下降40%～45%，這是我們主動承諾的減排義務(wù)。考慮到中國是一個負責(zé)任的大國，國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型也是主動的選擇，因此主動承諾有其積極意義。然而這個承諾對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型又是一個壓力，照此，“十二五”期間單位GDP的碳排放就要下降17％，這個約束性指標(biāo)與我國的減排承諾是有內(nèi)在聯(lián)系的。在實施中還有一些具體問題需要研究，減排的約束性指標(biāo)分配到各個省應(yīng)當(dāng)是多少？如何區(qū)別不同省情？怎樣才能完成？這都是對政府轉(zhuǎn)型帶來的新考驗。

二是全球經(jīng)濟格局深刻調(diào)整，市場重心可能發(fā)生轉(zhuǎn)移。我國現(xiàn)在面臨的外部經(jīng)濟環(huán)境已不像以前，比如西方發(fā)達國家已經(jīng)提出來再工業(yè)化；再比如說，新興經(jīng)濟體成長迅猛，我們傳統(tǒng)的出口工業(yè)會面臨激烈競爭，原有的市場份額也可能會重組。總之，我國面臨著全球經(jīng)濟格局所發(fā)生的深刻調(diào)整和市場重心的轉(zhuǎn)移，也逼著我們加快轉(zhuǎn)變粗放的出口增長方式，進而要求政府加快轉(zhuǎn)變不合時宜的涉外經(jīng)濟管理職能。

在這樣的背景下，我們需要進一步反思對政府、市場、社會三者關(guān)系的認識。曾經(jīng)比較流行的觀點主張建立“小政府、大市場、大社會”，現(xiàn)在來看可能是不夠準(zhǔn)確的。比如說公共服務(wù)，社會大眾對公共服務(wù)的需求，現(xiàn)在遠遠超過過去任何時候，在這個時候強調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭小靶≌笔欠窈线m？如果依靠“大市場”，在公共服務(wù)的提供方面，市場是可以起作用的，但是市場再大，它代替不了政府的公共服務(wù)職能，最終平衡公共利益、實現(xiàn)社會正義，不可能靠市場。再說“大社會”，社會領(lǐng)域的許多事情無疑需要發(fā)達的社會組織、基層群眾自治、民主參與來處理，政府無疑也需要依托它們創(chuàng)新社會治理模式，但是分散的社會再大，也替代不了政府的社會管理職能。

二、對政府和市場作用的再思考

第一，中國經(jīng)濟增長和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主體仍然是企業(yè)和市場，而不是政府。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是政府倡導(dǎo)的，但不等于說政府就是主體，可以包攬一切。正確的理解應(yīng)當(dāng)是：調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新、推轉(zhuǎn)型都要以市場為基礎(chǔ)，政府重在以法律、規(guī)劃和政策來引導(dǎo)。

第二，政府應(yīng)該完善市場信息和準(zhǔn)入規(guī)則，推進市場制度的創(chuàng)新，加強風(fēng)險監(jiān)管。市場存在著信息不對稱和規(guī)則不完善的問題，存在壟斷和風(fēng)險失控的危險，而單靠市場本身是解決不了這些問題的。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強反壟斷、信息公開、市場準(zhǔn)入和退出等制度建設(shè)，維護競爭秩序，促進市場體系健康發(fā)育。尤其是對發(fā)育很不完善的金融市場，既要強化風(fēng)險監(jiān)管，也要推進金融創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和大量小型微型企業(yè)發(fā)展的需要。

第三，政府應(yīng)該減少微觀經(jīng)濟指標(biāo)的審批，強化公益性的規(guī)制。所謂公益性規(guī)制，是指維護公共利益的規(guī)則和實施。也有人把它叫做社會性規(guī)制或“外部性”規(guī)制，實際上就是盡可能減少經(jīng)濟活動的消極外部影響，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為積極的外部影響。我們長期習(xí)慣于對成本、利潤、規(guī)模經(jīng)濟等微觀經(jīng)濟指標(biāo)進行審批，干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟活動過多過細，而對涉及公共利益的經(jīng)濟活動后果，比如說能耗、環(huán)境影響、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生檢疫這些方面，政府職能比較薄弱。

第四，政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需進行引導(dǎo)，但是要慎用部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。加入世貿(mào)組織以后，我們過去習(xí)慣采用的部門選擇性產(chǎn)業(yè)政策遇到明顯制約。在“入世”過渡期結(jié)束后，對一些弱勢產(chǎn)業(yè)進行保護的傳統(tǒng)政策手段也很難再采用。實踐證明，對特定產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠和保護并不一定有利于增強其競爭力，而且對其他產(chǎn)業(yè)會產(chǎn)生歧視。所以，即使是基于扶持“幼稚產(chǎn)業(yè)”的理由而實施部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，其時間也不宜太長。政府應(yīng)當(dāng)盡量采用功能引導(dǎo)性的、對其他部門都適用的產(chǎn)業(yè)政策，例如人力資源培訓(xùn)、環(huán)境保護、技術(shù)創(chuàng)新方面的扶持和鼓勵政策。無論在理論上還是在實踐上，選擇某些產(chǎn)業(yè)部門給予財政補貼、優(yōu)惠貸款和稅收減免等政策扶持，已經(jīng)越來越不合時宜。因此，我們未來對部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該非常謹慎，要善于使用功能引導(dǎo)性或普適性的產(chǎn)業(yè)政策。

三、政府應(yīng)實現(xiàn)五個方面的職能轉(zhuǎn)變

鑒于以上幾點，我認為政府應(yīng)當(dāng)實行以下幾個方面的職能轉(zhuǎn)變：

第一，政府主要角色要從運動員轉(zhuǎn)為設(shè)計師、監(jiān)管者和裁判員。設(shè)計師是規(guī)劃和規(guī)則的制定者，現(xiàn)實的市場運行中往往存在規(guī)則不清楚或不正確的情況，依據(jù)這樣的規(guī)則怎么保證裁判的公正和質(zhì)量呢？所以政府首先應(yīng)該作規(guī)劃和規(guī)則的設(shè)計者，描繪藍圖，制定正確而清晰的行為規(guī)范，然后才有科學(xué)公正的依據(jù)去監(jiān)管、去裁判。僅僅說政府應(yīng)當(dāng)由運動員轉(zhuǎn)為裁判員，這個比喻也是淺顯的，已經(jīng)不太能反映形勢的發(fā)展變化。

第二，政府公共資源配置應(yīng)當(dāng)由一般的經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域。自從提出建立公共財政的改革方向以來，政府掌握的公共資源正在逐步向保障和改善民生、治理和修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面傾斜，在一般經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的配置份額逐步下降。這是積極的變化，但是與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)相比，公共資源向社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的傾斜仍然不夠。例如，用于教育的財政性支出占GDP比重到2012年才能達到4％的目標(biāo)，這還要下很大的決心和力氣。因此，政府這只手在一般經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域需要繼續(xù)閑下來，而在社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域要繼續(xù)忙起來，在這方面應(yīng)當(dāng)有更加積極的作為。

第三，由注重縮小區(qū)域經(jīng)濟差距，轉(zhuǎn)向縮小公共服務(wù)差距。不同地區(qū)間的經(jīng)濟差距有許多客觀制約因素，特別是資源環(huán)境的約束難以突破，政府過于關(guān)注縮小各地的經(jīng)濟差距，既可能違背經(jīng)濟規(guī)律，也可能力不從心，甚至導(dǎo)致反效果。我們在主體功能區(qū)的研究和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面，調(diào)研了很多地方，我們深深感到，把政府和社會的注意力引到縮小經(jīng)濟發(fā)展的差距方面是沒有出路的。所以在“十一五”規(guī)劃研究過程中，我們就提出來要調(diào)整關(guān)于評估和縮小區(qū)域差距的思路，把過于看重經(jīng)濟發(fā)展差距轉(zhuǎn)到更加關(guān)注社會發(fā)展差距上來，到“十二五”規(guī)劃研究時我們繼續(xù)強調(diào)這一看法。縮小區(qū)域差距的出路在哪里呢？主要是謀求社會發(fā)展差距的縮小，公共服務(wù)水平差距的縮小，所以政府應(yīng)該在促進基本公共服務(wù)水平大體均等方面投入更多精力。

第四，由關(guān)注財富的賬面積累，轉(zhuǎn)向關(guān)注民眾真實福利水平的提高。表面上看，我國GDP、工業(yè)增加值、利稅、財政收入等賬面財富積累似乎水平很高，但是如果扣除資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境遭到破壞和對弱勢群體的權(quán)利保障沒有完全到位等代價，群眾享受到經(jīng)濟增長帶來的真實福利是大打折扣的。經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是否成功或成效大小，最終要以民生是否改善、真實福利水平是否提高、老百姓是否滿意來衡量，而不能僅僅看賬面財富是否增加，排位是否提高。

第五，應(yīng)當(dāng)由注重物資資本投入，轉(zhuǎn)向注重人力資源開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新。現(xiàn)在，許多地方政府熱衷于招商引資，爭取上大項目，努力上大項目，來拉動本地經(jīng)濟增長。這種行為方式應(yīng)當(dāng)逐步改變，應(yīng)當(dāng)把注意力和公共資源更多地轉(zhuǎn)向支持人力資源開發(fā)，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新上，以此為促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供更好的人力資源和技術(shù)支撐。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任）