養(yǎng)老金入市卡在哪里

入市資金量有限，三方爭(zhēng)奪投資主體久無(wú)定論

股市連跌，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)養(yǎng)老金入市的期待迅速膨脹。

履新不久的證監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清在不同場(chǎng)合對(duì)養(yǎng)老金、住房公積金在內(nèi)的長(zhǎng)期資金入市發(fā)出熱切邀請(qǐng)，無(wú)異于為市場(chǎng)打了一針興奮劑。而類似“利好”一時(shí)紛至沓來(lái)。

不過(guò)，作為社會(huì)保險(xiǎn)基金的主管部門(mén)，人力資源和社會(huì)保障部(下稱人社部)十分謹(jǐn)慎。“(養(yǎng)老金)投資運(yùn)營(yíng)對(duì)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)積極的力量，但我們從來(lái)不講救市或者是托市，頂多是助市”。人社部基金監(jiān)督司司長(zhǎng)陳良在2011年12月20日召開(kāi)的“2011中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)保障國(guó)際論壇”上說(shuō)。

他透露，對(duì)養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)，有關(guān)各方在投資品種、國(guó)家支持政策、基金運(yùn)行、市場(chǎng)監(jiān)管和法律責(zé)任等方面的意見(jiàn)和認(rèn)識(shí)不斷趨于一致。

發(fā)改委就業(yè)和收入分配司副司長(zhǎng)紀(jì)寧亦稱，當(dāng)前對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的研究，有了“突破性進(jìn)展”。

然而，最終的投資運(yùn)營(yíng)政策何時(shí)才能落地，仍取決于諸多前提。即便證監(jiān)會(huì)態(tài)度熱情，而長(zhǎng)期資金確有穩(wěn)定市場(chǎng)之功效，但鑒于中國(guó)股市只重籌資、不重投資人利益保護(hù)的特性，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為作為老百姓“養(yǎng)命錢(qián)”的養(yǎng)老金、公積金，絕對(duì)不應(yīng)進(jìn)入這個(gè)過(guò)度強(qiáng)調(diào)圈錢(qián)的市場(chǎng)。

一個(gè)被媒體廣泛援引的說(shuō)法是，證監(jiān)會(huì)正就鼓勵(lì)長(zhǎng)期資金入市與各有關(guān)部門(mén)溝通，也得到了有關(guān)部門(mén)支持。對(duì)此，不少業(yè)界人士都認(rèn)為長(zhǎng)期資金入市的實(shí)質(zhì)性前提，其實(shí)在于證監(jiān)會(huì)能否拿出更切實(shí)有效的政策來(lái)保護(hù)投資人利益，同時(shí)又避免讓此類資金成為市場(chǎng)中的特權(quán)享有者。

此外，全國(guó)社保基金理事會(huì)、人社部以及地方基金管理部門(mén)三方對(duì)投資運(yùn)營(yíng)主體地位的爭(zhēng)奪，成為影響政策順利出臺(tái)的一個(gè)關(guān)鍵因素。即便期待中的養(yǎng)老金得以入市，其額度也未必能夠達(dá)到市場(chǎng)預(yù)期。

可入市資金有限

讓不少市場(chǎng)機(jī)構(gòu)心馳神往的，是中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的龐大基金結(jié)余。

截至2010年年底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(下稱基本養(yǎng)老保險(xiǎn))累計(jì)結(jié)存15365億元；僅試點(diǎn)一年的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱新農(nóng)保)，便有423億元的基金結(jié)存。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中迫切需要投資增值的個(gè)人賬戶，盡管空洞猶存，但在已部分做實(shí)的13個(gè)省市中，也有2039億元資金；新農(nóng)保中的個(gè)人賬戶資金，已累積達(dá)到了387億元。

事實(shí)上，廣義的“養(yǎng)老金”，早已有相當(dāng)部分進(jìn)入了資本市場(chǎng)。上述社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金所能入市的額度有限。

已入市的第一部分資金，是被視為國(guó)民養(yǎng)老第二支柱的企業(yè)年金。截至2010年年底，全國(guó)有3.71萬(wàn)戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，年末企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存達(dá)到2809億元。這筆資金，通過(guò)信托模式，由市場(chǎng)機(jī)構(gòu)專事運(yùn)營(yíng)。其投資限制在不斷放寬，2010年年底對(duì)《企業(yè)年金基金監(jiān)督管理辦法》的修改，取消了企業(yè)年金投資股票的比例不高于基金凈資產(chǎn)的20%的限制，權(quán)益類投資比例仍保持30%不變。中國(guó)社科院世界社保研究中心學(xué)者齊傳鈞認(rèn)為中國(guó)年金的市場(chǎng)表現(xiàn)“比較正常”，據(jù)其統(tǒng)計(jì)，截至2010年年底，各家年金的累計(jì)收益率是行業(yè)平均收益率的50%左右。

第二部分資金，來(lái)源于全國(guó)社會(huì)保障基金。該基金成立于2000年，乃是國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，主要用于彌補(bǔ)人口老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，全國(guó)社會(huì)保障基金對(duì)證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。到2010年年底，由全國(guó)社保基金理事會(huì)管理的基金資產(chǎn)總額8566.9億元，自成立以來(lái)的累計(jì)投資收益額2772.6億元，年均投資收益率9.17%。

第三部分資金，則來(lái)自基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶。中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶共同構(gòu)成，統(tǒng)籌賬戶“現(xiàn)收現(xiàn)支”，個(gè)人賬戶則通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)形成積累。對(duì)于長(zhǎng)期積累的個(gè)人賬戶，制度設(shè)計(jì)即要求其資金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)保值增值。

不過(guò)，由于絕大部分地方的個(gè)人賬戶已被當(dāng)?shù)卣灿糜诎l(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬，所謂投資運(yùn)營(yíng)無(wú)從談起。

但自本世紀(jì)初，為償還歷史欠賬、應(yīng)對(duì)未來(lái)老齡壓力，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作逐步推開(kāi)。截至2010年年底，已有吉林、黑龍江、天津、山西、上海等13個(gè)省市開(kāi)展了做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，賬戶累計(jì)金額達(dá)到2039億元。這些個(gè)人賬戶的資金，有三部分來(lái)源，分別是中央和地方的財(cái)政補(bǔ)貼以及個(gè)人繳費(fèi)的積累。

自2006年12月20日起，天津市、山西省、吉林省、黑龍江省等9個(gè)試點(diǎn)省份將個(gè)人賬戶里中央財(cái)政補(bǔ)助資金交給社保基金理事會(huì)委托管理，按照全國(guó)社會(huì)保障基金的有關(guān)投資規(guī)則進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。截至2010年年底，該部分資金的權(quán)益余額達(dá)到了566.4億元，2009年之前的年均收益率達(dá)到了18.9%。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，已進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的這部分養(yǎng)老金，整體表現(xiàn)良好，戰(zhàn)勝了通脹壓力，實(shí)現(xiàn)了保值增值。但這部分資金，相較于仍沉睡在各地財(cái)政專戶上的龐大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，可謂微乎其微。

當(dāng)下可能入市的養(yǎng)老金，事實(shí)上出自兩大部分：一部分是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已做實(shí)的個(gè)人賬戶中地方財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)部分，以及正在試點(diǎn)的新農(nóng)保及城鎮(zhèn)社會(huì)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶；另一部分則是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金。由于大部分地區(qū)并未將養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分賬管理，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的龐大結(jié)余便與個(gè)人賬戶的空洞并存。到2010年年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的累計(jì)結(jié)存已達(dá)到了15365億元。

然而，按照相關(guān)規(guī)定，這些資金僅能按規(guī)定購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和轉(zhuǎn)存定期存款。由中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心副教授胡繼曄主持的《社保基金監(jiān)管立法調(diào)研報(bào)告》顯示，大部分省份都抱怨無(wú)處購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，結(jié)余的基金只能存在財(cái)政專戶中，估算的存款平均收益僅在1%～2%之間。而2010年以來(lái)，消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)高企。胡繼曄測(cè)算，1.9萬(wàn)億元的五項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余的實(shí)際縮水將達(dá)100億～300億元。

在此背景下，開(kāi)放基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)保值增值的呼聲強(qiáng)烈。人社部也并非沒(méi)有意識(shí)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的重要性。據(jù)了解，他們制定了社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)“三步走戰(zhàn)略”：第一步先實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的投資運(yùn)營(yíng)；第二步對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金部分進(jìn)行保值增值；第三步對(duì)其他社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資。

國(guó)務(wù)院對(duì)該問(wèn)題的表態(tài)始終是“安全第一”，在完善法規(guī)、嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，“適當(dāng)”拓寬基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值。在不少學(xué)者看來(lái)，這意味著對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資工具和比例的限制，將更為嚴(yán)格。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)者褚福靈分析指出，統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶功能不同，前者要滿足現(xiàn)收現(xiàn)支需求，穩(wěn)妥地增加一些低風(fēng)險(xiǎn)投資渠道即可，股票等權(quán)益類產(chǎn)品并不一定在其中；而胡繼曄則強(qiáng)調(diào)后者作為長(zhǎng)期投資，股票必然是重要的投資工具之一。至于社會(huì)保險(xiǎn)基金投入股市的比例，戴相龍認(rèn)為應(yīng)低于全國(guó)社會(huì)保障基金，高于商業(yè)養(yǎng)老基金。

不過(guò)，個(gè)人賬戶資金量十分有限，2009年以來(lái)，中央便未再擴(kuò)大試點(diǎn)省份。人社部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人曾告訴記者，下一步的做實(shí)不再是“試點(diǎn)”，而是全國(guó)統(tǒng)一鋪開(kāi)，從3%開(kāi)始做實(shí)。如此一來(lái)，財(cái)政投入巨大，有關(guān)部門(mén)和學(xué)者對(duì)“實(shí)賬”的意義也頻頻質(zhì)疑。

在許多社保專家看來(lái)，記賬式個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度(NDC)是適合中國(guó)社保體系發(fā)展的方向。在該模式下，個(gè)人賬戶中僅有繳費(fèi)記錄，而無(wú)真實(shí)資金。但在繳費(fèi)期間，賬戶中將被注入名義利息，最終由中央政府擔(dān)保支付，其兌付資金的來(lái)源則是未來(lái)不斷增長(zhǎng)的國(guó)民財(cái)富。事實(shí)上，在一些并未做實(shí)個(gè)人賬戶但基金實(shí)力較強(qiáng)的省份，已采取此種方式應(yīng)對(duì)支付壓力。若采納此種模式，無(wú)所謂虛實(shí)的個(gè)人賬戶基金也不再有投資運(yùn)營(yíng)的必要。

因而，當(dāng)前可明確的，僅是現(xiàn)有個(gè)人賬戶的小部分資金進(jìn)入股市，對(duì)資本市場(chǎng)的影響，恐不及市場(chǎng)預(yù)期。

投資權(quán)博弈

有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的投資運(yùn)營(yíng)辦法，已在爭(zhēng)議中醞釀多年。屢次上報(bào)，卻始終未得到國(guó)務(wù)院的首肯。人社部就此對(duì)外表態(tài)，多年來(lái)始終只能是“仍在研究起草”中。

不過(guò)，正如人社部、發(fā)改委官員所透露的，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間研討、博弈，各部門(mén)已就大部分問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。個(gè)人賬戶投資乃是必然，采用信托模式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)也已確定。至今仍阻礙政策出臺(tái)的關(guān)鍵性問(wèn)題在于，投資主體究竟是誰(shuí)。

據(jù)了解，人社部、全國(guó)社保基金理事會(huì)和地方基金經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)，各有一套方案。

人社部的方案，乃是以人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心為委托人，同時(shí)在人社部主導(dǎo)下另行建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，作為受托人。該受托人再通過(guò)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展具體的投資運(yùn)營(yíng)工作。

對(duì)這一思路，全國(guó)社保基金理事會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍?jiān)?011年12月20日的論壇上表示支持。他表示，將省市區(qū)管理的一部分基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中起來(lái)，按一定比例投資到各類金融資產(chǎn)，是“正確的措施”。不過(guò)，據(jù)知情人士透露，全國(guó)社保基金理事會(huì)的設(shè)想與人社部在操作上有顯著區(qū)別，其更希望在編制上將這個(gè)新設(shè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)掛牌于社保基金理事會(huì)之下。也就是由全國(guó)社保基金理事會(huì)作為受托人，開(kāi)展投資運(yùn)營(yíng)。這其實(shí)是第二套方案。

相較于由人社部為主導(dǎo)的方案，全國(guó)社保基金理事會(huì)更具專業(yè)優(yōu)勢(shì)，不僅集合了財(cái)會(huì)、金融背景人才，且已有十年的社保基金投資運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。但人社部門(mén)畢竟是主管部門(mén)，更具話語(yǔ)權(quán)。二者之間的取舍，讓最高決策者很為難。

第三套方案，則立足于地方。基本思路是，由省級(jí)基金管理機(jī)構(gòu)作為委托人，在省一級(jí)重新成立運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為受托人。發(fā)改委就業(yè)和收入分配司副司長(zhǎng)紀(jì)寧表示，集中投資運(yùn)營(yíng)是一個(gè)難點(diǎn)。她認(rèn)為個(gè)人賬戶應(yīng)由省級(jí)來(lái)負(fù)責(zé)。

有學(xué)者分析，地方主導(dǎo)的這套方案有其優(yōu)勢(shì)，有利于打破壟斷，分散風(fēng)險(xiǎn)；但地方人才儲(chǔ)備不足，同時(shí)易受地方行政力量的干預(yù)。不少學(xué)者擔(dān)憂地方對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)，最終都成為對(duì)地方項(xiàng)目的救急。

除此之外，在中央層面運(yùn)營(yíng)，更符合當(dāng)前要求實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的政策趨勢(shì)。若仍由省級(jí)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)，無(wú)疑還將加劇已飽受詬病的“碎片化”。

然而，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌雖然名義上已經(jīng)在2009年年底實(shí)現(xiàn)，但事實(shí)上很多統(tǒng)籌基金還在市縣一級(jí)運(yùn)營(yíng)管理。要將資金上收，并不是一件容易的事。也正因此，即便最終選擇由中央層面運(yùn)營(yíng)，能否按規(guī)劃在“十二五”期間真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，仍受到各界高度質(zhì)疑。

不過(guò)，無(wú)論最后誰(shuí)是投資主體，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)都將加入運(yùn)營(yíng)，而股票市場(chǎng)也將是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要投資渠道。然而，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金何時(shí)才能真正開(kāi)放運(yùn)營(yíng)，當(dāng)前仍然沒(méi)有時(shí)間表。

無(wú)論最后誰(shuí)是投資主體，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)都將加入運(yùn)營(yíng)，而股票市場(chǎng)也將是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要投資渠道。