普通高中實施績效工資改革后的問題研究

　　2009年9月２日召開的國務院常務會議要求，實施績效工資是事業單位收入分配制度改革的重要內容，從２０１０年１月１日起，所有事業單位均要實施績效工資[1]。按照此次會議的要求，作為事業單位組成部分的普通高中應該從２０１０年１月１日起實施績效工資。廣東、浙江、河南、湖南、山西、四川等省的普通高中已經實施了績效工資，這些省份的普通高中在實施績效工資過程中遇到了一些問題。但已有的關于事業單位實施績效工資的研究要么以整個事業單位為研究對象，要么以義務教育學校為研究對象，很少以普通高中為專門研究對象。為了有助于普通高中順利實施績效工資，本文將對上述省份的普通高中在實施績效工資過程中遇到的主要問題進行研究。由于民辦普通高中在現行法律規定之中屬于民辦非企業單位，不屬于事業單位，未被納入此次事業單位績效工資改革的范圍之內，本文的普通高中僅指公辦普通高中。
　　一、普通高中實施績效工資存在的主要問題
　　事業單位績效工資是事業單位崗位績效工資的組成部分，根據人事部、財政部于2006年聯合出臺的《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》的規定，崗位績效工資包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四個部分。崗位工資和薪級工資為基本工資，執行國家統一的政策和標準?？冃ЧべY是崗位績效工資中“活”的部分，體現工作人員的實績和貢獻，工作人員獲得績效工資的多少由其工作成績的好壞和貢獻的大小決定?？梢?，事業單位崗位績效工資中的崗位工資和薪級工資發揮著基本保障作用，績效工資發揮著激勵引導作用，績效工資制度的實施直接影響著事業單位工作人員的工作積極性。
　　為了調查作為事業單位組成部分的普通高中實施績效工資的狀況，“我國教師社會與經濟地位研究”課題組選取東部地區、中部地區和西部地區的十個省，在每一個省內選取一個城市和一個作為農村的縣，在每一個城市和縣內分別選取一所優質普通高中（包括國家級示范性高中、省級示范性高中和市級示范性高中）和一所非優質普通高中作為調研點。課題組于2009年12月份至2010年6月份運用訪談法對被選取為調研點的普通高中實施績效工資的情況進行了調查。調查結果顯示，被選取為調研點的普通高中在實施績效工資過程中主要存在以下三個問題。
　　1.實施績效工資的經費由政府全部負擔還是由政府和普通高中共同負擔
　　在有些省，普通高中實施基礎性績效工資和獎勵性績效工資的經費全部由政府負擔。但在另外一些省，普通高中實施基礎性績效工資的經費由政府負擔，實施獎勵性績效工資的經費則全部或者部分由普通高中負擔。
　　2.學校主管部門在核定績效工資總量時是向優質普通高中傾斜還是向薄弱普通高中傾斜
　　由于中央政府沒有出臺專門針對普通高中實施績效工資的規定，普通高中實施績效工資的普遍做法是：參照２００９年１月１日起施行的《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》，學校主管部門在核定本行政區內各所普通高中的績效工資總量時，向薄弱普通高中適當傾斜。但是，此種做法遭到了優質普通高中教師的強烈反對。優質普通高中教師認為，優質普通高中發揮著對其他普通高中的示范作用，優質普通高中教師在工作量和工作壓力上都要大于其他普通高中教師，學校主管部門在核定績效工資總量時理應向優質普通高中傾斜。
　　3.升學率是否可以作為績效考核的內容之一
　　普通高中對于是否將升學率作為績效考核的一項內容存在不同做法：有些普通高中規定升學率不能作為教師績效考核的內容，而有些普通高中在績效工資考核方案中明確將升學率作為教師績效考核的內容之一。
　　二、普通高中實施績效工資的問題剖析與建議
　　1.實施績效工資的經費應該由政府和普通高中共同負擔，以政府負擔為主
　　實施績效工資需要以充足的經費為前提。由于我國普通高中績效工資改革屬于事業單位分配制度改革的一個組成部分，普通高中實施績效工資所需經費的負擔方式由普通高中在我國事業單位中的類別歸屬所決定。我國事業單位改革的基本思路是“區別對待、分類治理”，即按照一定標準將現有事業單位進行分類并對每一類事業單位進行制度設計，事業單位績效工資改革即遵循了事業單位改革的這一基本思路?！妒聵I單位工作人員收入分配制度改革方案》是事業單位實施績效工資改革的直接政策依據，其規定，“對從事公益服務的事業單位，根據其功能、職責和資源配置等不同情況，實行工資分類管理?；竟べY執行國家統一的政策和標準，績效工資根據單位類型實行不同的管理辦法”，“事業單位收入分配制度改革所需經費，按單位類型不同，分別由財政和事業單位負擔”。根據上述規定，不同類型事業單位工作人員收入分配所需經費的負擔方式應該有三種：由政府全部負擔、由事業單位全部負擔、由政府和事業單位共同負擔?？冃ЧべY屬于事業單位工作人員收入分配的一部分，其實施經費的負擔也相應存在由政府全部負擔、由事業單位全部負擔、由政府和事業單位共同負擔三種方式。2008年中央編辦印發的《關于事業單位分類試點的意見》規定，現有事業單位根據其社會功能被劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。事業單位分類改革之后，原則上只有從事公益服務的事業單位繼續保留在事業單位序列。從事公益服務的事業單位根據其職責任務、服務對象和資源配置等方面的不同，具體劃分為三種類型：公益一類，即從事關系國家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共衛生、經濟社會秩序和公民基本社會權利的公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位，如義務教育機構。公益二類，即面向全社會提供涉及人民群眾普遍需求和經濟社會發展需要的公益服務，可部分實現由市場配置資源的事業單位，如普通高等教育機構。公益三類，即提供的服務具有一定公益屬性，可基本實現由市場配置資源的事業單位。普通高中由于服務對象的不特定性而具有公益性，其屬于從事公益服務的事業單位是十分確定的，問題是普通高中應該屬于從事公益服務事業單位中的哪一種類型。
　　本文認為，普通高中在我國事業單位分類改革中應該被歸入公益二類事業單位，理由如下：
　　從理論而言，普通高中教育屬于準公共物品。保羅·薩繆爾森（P．A．Samuelson）在1954年發表的《公共支出純理論》一文中將純公共物品定義為每個人消費這種物品不會導致別人對該種物品消費的減少的物品[2]，并根據此定義概括出了純公共物品的兩個基本特征：效用的非排他性和消費的非競爭性。效用的非排他性指物品只能作為一個整體進行提供，不能被分割為若干單位分別進行提供。消費的非競爭性指在一定條件下，增加一個消費者不會減少其他消費者對該物品的消費量。很多物品僅具有純公共物品的部分特征，學者通常將僅具有純公共物品部分特征的物品稱為準公共物品。就普通高中教育而言，在現代社會，受教育者接受普通高中教育都是在學校和班級里完成的，在不超出某一學?；虬嗉壵猩鷶盗康臈l件下，一個人接受普通高中教育并不影響其他人在該學?；虬嗉壗邮芷胀ǜ咧薪逃膊恍枰獙W校增加教師數量和設施設備，此時普通高中教育具有效用的非排他性和消費的非競爭性。但當需要接受普通高中教育的人超過某一學?；虬嗉壍恼猩鷶盗繒r，一個人接受普通高中教育就會影響其他人進入該學?；虬嗉壗邮芷胀ǜ咧薪逃?，為了保證教育質量就需要增加相應的教師和設施設備，普通高中教育就具有了一定的效用的排他性和消費的競爭性，所以普通高中教育屬于準公共物品。物品的屬性不但決定著政府是否對供給該種物品承擔責任，而且還進一步決定著政府對供給該種物品承擔全部責任還是承擔部分責任。純公共物品的供給由政府承擔全部責任，準公共物品的供給由政府承擔部分責任。普通高中教育準公共物品的屬性決定了政府僅承擔供給普通高中教育的部分責任，這就要求普通高中通過市場和社會獲取部分資源。
　　從現實而言，普通高中具備從市場和社會獲取一定資源的條件。一方面，普通高中主要通過兩種方式從市場獲取資源：一是通過后勤服務社會化的方式獲得收入，二是普通高中尤其是優質普通高中通過校辦產業創收的方式獲得收入。另一方面，普通高中可以通過接受社會團體、海外僑胞和港澳同胞的捐助獲得一定資源?？傮w而言，我國普通高中能夠不同程度地從市場和社會獲取一定資源。
　　由于普通高中應該被歸入公益二類事業單位，普通高中實施績效工資所需經費應該由政府和普通高中共同負擔。需要進一步說明的是，普通高中教育屬于基礎教育，接受普通高中教育不但對受教育者的發展具有基礎性作用，而且受教育者素質的提高對整個社會的穩定和發展也具有基礎作用，因此說普通高中教育具有較強的正外部性，普通高中教育屬于偏向于純公共物品的準公共物品，這就要求政府處于負擔實施績效工資所需經費的主要地位。同時，除少數優質普通高中外，多數普通高中從市場獲取資源的能力比較弱，這也在現實上決定了普通高中處于負擔實施績效工資所需經費的輔助地位。
　　2.學校主管部門在核定績效工資總量時應該向優質普通高中和薄弱普通高中傾斜
　　根據人事部、財政部、教育部2006年聯合出臺的《中小學貫徹〈事業單位人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》的規定，此次績效工資改革，在人事、財政部門按照本地區中小學的實際情況確定本地區的績效工資總量之后，績效工資總量需要經過兩次分配：第一次由學校主管部門根據一定標準核定各所中小學的績效工資總量。第二次是在學校主管部門核定的績效工資總量之內，各所中小學根據本學校的實際情況向本校教師自主分配績效工資。可見，各所普通高中獲得的績效9rMMCjM4Rt3wVrbfr+UKsA==工資總量在一定程度上決定著教師個人獲得績效工資的多少，也影響著教師工作的積極性、主動性和創造性，這就要求學校主管部門在核定績效工資總量時注意向哪類普通高中傾斜更合理。
　　隨著市場對高素質勞動力需求的增加和高中教育日益受到重視，接受高中教育的人數不斷增多，2009年我國高中教育階段的在校學生是4640．91萬人，高中階段毛入學率達到79．2%[3]，高中教育已經達到普及水平?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》規定的戰略目標是高中階段毛入學率在2020年力爭達到90%，高中教育在2020年將達到更高水平的普及。當前我國普通高中教育和中等職業教育的招生比例趨于相當，這意味著今后普通高中教育的毛入學率基本維持在40%以上，普通高中教育已經進入大眾化階段。進入大眾化階段之后，受教育者人數的變化要求普通高中教育的價值基礎發生質的變化。由于普通高中教育在性質上屬于進一步提高國民素質的基礎教育，普通高中教育應該面向全體受教育者，以保障受教育者平等的受教育機會為基本價值取向。但基于教育資源有限的現實，受教育機會平等的理想受到教育效率的制約[4]，普通高中教育必須兼顧受教育機會平等和教育效率兩種價值。
　　1980年，教育部頒布《關于分期分批辦好重點中學的決定》，其專門規定如何舉辦重點中學，重點高中的存在有了政策依據。20世紀80年代，我國重點中學政策開始關注重點中學的示范性。20世紀90年代，重點高中的示范性被更加明確地強調。1994年出臺的《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》規定，“每個縣要面向全縣重點辦好一兩所中學。全國重點建設1000所左右實驗性、示范性的高中。”1995年原國家教委頒布的《關于評估驗收1000所左右示范性普通高級中學的通知》規定，“申報示范性高中學校所在縣（市、區）必須普及九年義務教育并驗收合格；必須有對薄弱高中扶持、改進的積極措施，并取得一定成效；必須有高中階段教育發展的統籌規劃?！敝攸c高中政策強調政府在財力、物力和人力方面向基礎較好的普通高中傾斜，以提高教育質量和教學水平，保證少數精英的發展，重點高中政策的價值取向是教育效率中心。作為對重點高中政策進行調整的示范性高中政策也強調政府對基礎較好的普通高中在財力、物力和人力方面進行傾斜，但同時賦予示范性普通高中“對薄弱高中扶持、改進”的社會責任。因此說，示范性高中政策的價值取向是平等與效率并重[5]?？陀^而言，示范性普通高中在改善辦學條件、改革教育教學、提高教育質量和為其他普通高中提供辦學經驗方面起到了一定的積極作用，實現了兼顧受教育機會平等和教育效率的價值，示范性普通高中的存在具有一定的合理性。與一般普通高中和薄弱普通高中的教師相比，示范性普通高中的教師在教育教學改革、提高教育教學質量和形成學校特色方面具有更大的工作壓力和工作強度，因此學校主管部門在核定績效工資總量時應該向示范性普通高中進行適當傾斜。
　　長期實行的重點學校政策導致了一批薄弱普通高中的出現。簡單地說，薄弱普通高中就是辦學的物質基礎薄弱、人力資源條件較差和教育教學質量較低的普通高中。薄弱普通高中的存在，使受教育者在獲得受教育機會，尤其獲得較高的教育成就上，存在巨大差距，從而損害了受教育者享有的平等的受教育機會。為了保障受教育者平等的受教育機會，政府應該采用“積極差別待遇”的公平原則，對薄弱普通高中主動投入更多的教育資源，從而保證薄弱普通高中在辦學條件和教育教學質量方面達到基本標準。教師是學校尤其是薄弱學校發展的關鍵因素，如何吸引優秀教師到薄弱普通高中工作是改善薄弱普通高中的核心問題之一。經濟條件是人們選擇工作時考慮的一個重要因素，在同一地區的基本工資實行統一標準的前提下，學校主管部門在核定績效工資總量時向薄弱普通高中傾斜，不但有利于吸引優秀教師到薄弱普通高中工作，而且有利于提高薄弱普通高中教師的工作積極性。
　　3.升學率可以作為教師績效考核的內容之一，但需賦予其適當的權重
　　普通高中實施績效工資的主要目的是形成激勵機制，調動教師工作的積極性、主動性和創造性。但是應該在哪些方面對教師進行激勵，換句話說，應該將哪些內容作為績效考核的內容，除了與教師職業的特點有關之外，還與普通高中教育的功能有關，畢竟對教師進行激勵在一定程度上是為了有助于普通高中教育功能的實現。升學率是否可以作為績效考核的內容取決于如何對普通高中教育的功能進行定位。
　　從全球視野來看，高中教育的功能在教育史上發生過兩次轉變。高中教育最早誕生于1802年的法國，在誕生之后相當長的歷史時期內，高中教育的唯一功能是大學預備教育（即升學功能），純粹為大學輸送合格人才。隨著市場經濟的大力發展，市場需要大量高素質的勞動力，為了滿足市場需求，加之高中教育在第二次世界大戰之后在一些國家已經得到普及，很多國家對高中教育的功能做了重新定位。高中教育除了繼續保留升學功能之外，還要發揮向市場提供合格勞動者的功能（即就業功能）。升學和就業的雙重功能定位過于強調高中教育的社會本位，忽略了高中教育對受教育者人格形成的作用，為此，在新人本主義思潮和終身教育思潮的影響之下，很多國家均強調高中教育應該具有育人功能，即形成受教育者的健全人格的功能（即全人功能）。至此，高中教育同時具有“升學、就業和全人”三種功能[6]。從高中教育功能的歷史演變來看，升學始終是高中教育的功能之一。日本有學者甚至認為，在高中教育承擔的諸種功能中，升學功能是中心，高中教育集中承擔了學校教育體制的選拔和分流功能[7]。
　　我國的高中教育是在清末國家危亡的背景下，在借鑒發達國家發展高中教育經驗的基礎上發展起來的。我國高中教育功能的歷史演變既與發達國家高中教育功能的歷史演變具有相同的方面，又具有自身的特點。在清末新政時期，作為中國近代由中央政府頒布并首次在全國得到實施的“癸卯學制”就包含了相當于現代普通高中和中等職業學校的中學堂和中等實業學堂，中學堂發揮升學功能，中等實業學堂發揮就業功能。建國之后，升學功能和就業功能仍然由不同類型高中分別承擔。20世紀80年代后期，隨著素質教育被大力提倡并成為教育政策規定的內容，高中教育又承擔了全人功能?？梢姡谖覈咧薪逃δ艿臍v史演變過程中，升學始終是高中教育的功能之一。我國的特殊之處在于，升學和就業的功能由普通高中教育和中等職業教育分別承擔。目前我國普通高中教育和中等職業教育的招生比例已經趨于相當，在此背景下為高等學校輸送合格人才的升學功能應該主要由普通高中教育承擔，為經濟建設輸送合格人才的就業功能應該主要由中等職業教育承擔[8]。
　　綜上所述，無論從其他國家和地區還是從我國高中教育功能的歷史演變來看，升學始終是高中教育的一種功能。在我國，升學功能又主要由普通高中教育承擔。普通高中教育升學功能的實現需要借助于教師的教育教學活動，升學功能實現的程度，即升學率的高低在一定程度上表征著教師教育教學水平的高低，因此，升學率應該作為教師績效考核的內容之一。
　　一些學者之所以反對將升學率作為績效考核的內容，主要是擔心將升學率作為績效考核的內容會強化普通高中片面追求升學率的現象。如果從普通高中教育功能的歷史演變來看，片面追求升學率是將普通高中教育功能簡化為僅有“升學”一種功能，其顯然與我國當前普通高中教育應該具有升學和全人的雙重功能相悖。因此，上述擔心確實有一定道理。但是，不將升學率作為普通高中教師績效考核的內容，一方面容易使教師忽視普通高中教育的升學功能而降低教育教學質量，另一方面升學率之外的其他指標很難量化，不容易做到績效考核的公平。這兩個方面都可能對教師教育教學的積極性產生消極影響，進而影響普通高中教育升學功能的發揮。為了既讓普通高中教育發揮升學功能又防止片面追求升學率現象，從績效考核內容設計的角度而言，我們至少應該做到以下兩點：第一，除了將升學率作為普通高中教師績效考核的內容之外，還需要按照普通高中教育的“全人”功能設計其他績效考核內容；第二，賦予升學率在績效考核內容中適當的權重，鑒于我國片面追求升學率現象比較嚴重和開展素質教育并不順利的現實，升學率在績效考核內容中應該被賦予比較小的權重。
　　參考文獻
　　[1] 新華社．國務院決定：2010年全面實施事業單位績效工資[EB／OL]．http：//politics.people.com.cn/GB/1024/9975881.html．2009-09-03．
　　[2] Samuelson P A．The pure theory of public expenditure．Review of Economics and Statistics，1954（36）．
　　[3]教育部．2009年全國教育事業發展統計公報[EB／OL]．http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1485/201008/xxgk_93763.html．2010-08-03．
　　[4] 金一鳴，唐玉光．中國素質教育政策研究．濟南：山東教育出版社，2004．
　　[5] 朱家存，王剛，段兆兵．論示范高中的使命與責任．教育發展研究，2009（12）．
　　[6] 盧立濤．全球視野下高中教育的性質、定位和功能．外國教育研究，2007（4）．
　　[7] 藤田英典．走出教育改革的誤區．