環(huán)境正義視闋中生態(tài)脆弱地區(qū)的法制保護

　　[摘 要]在氣候變化成為人類不可避免的環(huán)境威脅的大背景下，生態(tài)脆弱區(qū)由于自然條件的限制，作為最少受益者的當?shù)鼐用癯袚烁嗟沫h(huán)境風險，運用環(huán)境正義原則，通過立法或行政手段，改善生態(tài)脆弱區(qū)居民在氣候變化影響中的不利地位，實現(xiàn)對收益最少者的補償，對于構建和諧社會意義重大。
　　[關鍵詞]環(huán)境正義；氣候變化；生態(tài)脆弱地區(qū)
　　[中圖分類號]D915.14 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2012）44-0115-02
　　1 環(huán)境正義的緣起與理論內涵
　　環(huán)境正義是社會正義理論在環(huán)境領域的延伸，體現(xiàn)了人類社會亙古千年追求的法律價值之一。1990年美國國家環(huán)保局（EPA）設立了“環(huán)境公平工作組”，對環(huán)境正義的界定是，每一個人平等地享有環(huán)境權益；在環(huán)境的立法與實施方面，所有公民，不論其出生、性別、種族、收入、國籍和受教育程度，均應平等地享有權利和承擔義務。我們知道，環(huán)境正義有許多的分類，廣義上的“環(huán)境不正義”問題范圍較廣，包括了發(fā)達國家與發(fā)展中國家間的環(huán)境不正義、一國內部的城鄉(xiāng)間環(huán)境不正義、一國內區(qū)域間環(huán)境不正義、一國內社會階層間環(huán)境不正義。狹義上的“環(huán)境不正義”是指某國內部或地區(qū)之間環(huán)境不公平，本文采取狹義的闡釋。我國目前環(huán)境正義運動亟待解決的一個問題是“地區(qū)間環(huán)境不公平”，從世界范圍來看不僅是南北球發(fā)展不均衡的一個嚴峻的事實，而且是一個各國發(fā)展不均衡的嚴峻事實。過去，我們強調的是發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)在經濟、政治和文化方面的差異的彌補，但是卻忽視了發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)在生態(tài)利益方面存在不平等。環(huán)境正義不僅關系到地區(qū)之間的公平正義，而且關系到整個社會的正義與公平。在愈演愈烈的環(huán)境危機目前，環(huán)境不正義的解決有利于避免引致更大的公共危機，特別是環(huán)境糾紛群體性事件。 2 氣候變化對生態(tài)脆弱性地區(qū)及居民的影響
　　2.1 生態(tài)脆弱地區(qū)脆弱性的體現(xiàn)
　　環(huán)保部在2008年9月頒布了《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》，其中指出所謂“生態(tài)脆弱區(qū)”是指對生態(tài)環(huán)境變化抵抗力較弱的生態(tài)區(qū)域。我國幅員遼闊，生態(tài)脆弱區(qū)多數(shù)位于中部、西南部，多數(shù)位于農牧、林牧、農林等交錯帶。上述地區(qū)普遍具有環(huán)境惡化、經濟基礎薄弱、居民生活貧困和環(huán)境監(jiān)管缺失的問題。生態(tài)脆弱地區(qū)的“脆弱性”主要表現(xiàn)在兩個方面：
　　第一，生態(tài)脆弱地區(qū)及居民在應對生態(tài)惡化方面，缺乏較強的適應能力。由于氣候變化加劇了生態(tài)脆弱地區(qū)的情況，改變了生態(tài)脆弱地區(qū)居民傳統(tǒng)的生產與生活方式，狩獵、捕魚、砍柴等生產與生活方式被迫改變。
　　第二，生態(tài)脆弱地區(qū)的“脆弱性”還表現(xiàn)在政府生態(tài)扶持政策上的不正義，從國家財政收入的分配來看，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)在生態(tài)利益的分配上存在嚴重的不公平，中部、西部、南部地區(qū)及居民在生態(tài)利益回饋方面處于“最少受惠者的地位”。“在我國經濟高速發(fā)展的過程中，……某些地區(qū)的先富犧牲了其他地區(qū)的環(huán)境。環(huán)境不公加重了社會不公。”
　　2.2 氣候變化對生態(tài)脆弱地區(qū)的消極影響
　　IPCC在第四次綜合報告中指出：“全球氣候變暖是一個不容忽視的客觀事實。……過去30 年的人為因素導致的氣候變暖可能已在全球范圍上對眾多自然和生物系統(tǒng)產生影響。”因此，生態(tài)脆弱地區(qū)對氣候變化不具有較強的抗干擾能力以及自我修復能力，具體體現(xiàn)在：
　　①對生態(tài)脆弱地區(qū)的農業(yè)生產造成影響：產量波動可能增大、農業(yè)布局和結構可能發(fā)生改變、成本和投資可能需要增加。②造成生態(tài)脆弱地區(qū)的水資源匱乏。到2030年為止，我國七大流域的天然徑流量將呈現(xiàn)整體上的減少趨勢，使得我國原本就緊張的水資源供需矛盾將進一步加劇。③氣候變化會造成生態(tài)系統(tǒng)變化，將使得生物多樣性減少，許多珍貴的生物資源喪失。
　　2.3 生態(tài)脆弱區(qū)居民的最少受惠者地位
　　應對氣候變化，生態(tài)脆弱區(qū)的居民則承擔了較大的風險，在生態(tài)利益的權利義務的分配上處于“最少受惠者地位”（the least advantaged）。本來，生態(tài)脆弱區(qū)的居民生存、生活方式，受制于落后的地方經濟、生態(tài)環(huán)境稟賦差，已經相較于普遍適宜人類居住地區(qū)的居民而言，處于相對不利的地位。然而在氣候變化背景下，他們遭受的直接生態(tài)導致了間接經濟利益的損失會更加嚴重。例如貧瘠的地區(qū)、積雪山麓、沙漠地區(qū)、臨海地區(qū)的居民，由于氣候變化的影響，狩獵、捕魚、飲水等傳統(tǒng)生活與生產方式都受到了不同程度的影響。傳統(tǒng)的經濟利益獲取遭受不同程度損失，導致生活質量下降，甚至有些地區(qū)居民淪為“生態(tài)難民”，被迫離開故土向適應生存的地區(qū)遷徙。
　　3 生態(tài)脆弱地區(qū)及居民權益的法制保護
　　3.1 在環(huán)境立法中貫徹傾斜保護原則
　　生態(tài)脆弱區(qū)的居民作為處于不利地位的最少受惠者，我國環(huán)境立法應當遵循傾斜保護原則，彰顯對于生態(tài)脆弱區(qū)發(fā)展及居民權益的保護。具體在環(huán)境立法中，對脆弱地區(qū)的立法適用傾斜保護原則，對生態(tài)脆弱地區(qū)及其居民，給予其更多的立法呵護，可以改善最少受惠者的不利地位。在財政支持方面，建立生態(tài)受益地區(qū)與受損區(qū)之間的橫向財政支付制度，對于生態(tài)不公平引發(fā)的狀況給予適當?shù)纳鷳B(tài)補償。盡快制定《生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境恢復治理條例》，編制適宜不同生態(tài)脆弱區(qū)資源開發(fā)生態(tài)恢復的政策、標準和技術規(guī)范，夯實生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復治理、存續(xù)保育與生態(tài)難民的安置工作。
　　3.2 完善我國現(xiàn)有的生態(tài)補償機制
　　要對生態(tài)脆弱地區(qū)及居民進行“補償”，然而我國現(xiàn)階段生態(tài)補償機制存在重大缺陷，表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　①缺乏對居民的生態(tài)補償立法規(guī)定。目前一些關于生態(tài)補償方面的法律，但多數(shù)停留在對生態(tài)環(huán)境的補償和恢復，諸如森林、草原、流域和礦產資源等，缺乏對當?shù)鼐用裼捎谏鷳B(tài)環(huán)境惡化遭致的損失的生態(tài)補償。例如，西部草原防止過度放牧減少牲畜數(shù)量是當務之急，必然犧牲部分牧民的利益。因此，國家應該建立生態(tài)保護補償機制，給牧民一定的補償，提高他們生態(tài)保護的積極性。②我國生態(tài)補償機制缺乏可操作性。目前的許多機制停留在政策層面上，缺乏具體的實施辦法。③需要通過適當?shù)呢斦贫劝才沤⒑屯晟茩M向生態(tài)補償機制，以維護社會公平，激勵貧困地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境的積極性，促進區(qū)域性生態(tài)暇務的有效供給。
　　3.3 加強生態(tài)安全預警與執(zhí)法監(jiān)管體系
　　氣候變化是一個突發(fā)性很強的環(huán)境危機事件，所以在環(huán)境執(zhí)法方面，要做到防患于未然。首先，全面構建全國生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)安全預警體系。對生態(tài)脆弱地區(qū)進行科學監(jiān)測和合理評估，建立生態(tài)脆弱地區(qū)數(shù)據(jù)庫資源共享平臺，并利用政府信息公開平臺，定時發(fā)布災害預警信息，提供生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)安全預警服務，為國家全局環(huán)境決策提供信息支持。其次，強化資源開發(fā)監(jiān)管執(zhí)法力度，防止無序開發(fā)和過度開發(fā)。生態(tài)脆弱地區(qū)往往是自然資源豐富的地區(qū)，因此有必要加強資源開發(fā)監(jiān)管和嚴格執(zhí)法，全面開展脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)查工作，對超采、過牧、亂墾、濫挖等自然資源的破壞性行為進行有效的懲罰。
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　　[基金項目]《環(huán)境正義與中國農村環(huán)境保護問題研究》（10YJC710020）2010年度教育部人文社科研究一般項目階段性成果。
　　[作者簡介]馬存利（1975—），男，山西財經大學法學院副教授，吉林大學法學博