欠發(fā)達地區(qū)新農(nóng)保制度改革的政策效應(yīng)與可持續(xù)發(fā)展研究

　　[摘 要]當前新農(nóng)保問題的復(fù)雜性和艱巨性日益凸顯，作為試點省之一的浙江，如何結(jié)合本省實際，創(chuàng)新制度運作模式，真正做到使農(nóng)民老有所養(yǎng)？這是一個需不斷探索的重大民生問題。為此，本調(diào)研組來到浙江龍游，在該縣社會保障事業(yè)局的大力支持下，對龍游的“新農(nóng)保”建設(shè)狀況進行了深入調(diào)研。旨在考察當前城鄉(xiāng)居保制度運行狀況、農(nóng)民參保意愿及水平，探究運行中存在的主要問題、影響參保的主要因素等，為浙江乃至全國欠發(fā)達地區(qū)新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展提供有用啟示與創(chuàng)新政策參考。
　　[關(guān)鍵詞]新型農(nóng)村養(yǎng)老保險；政策效應(yīng)；發(fā)展瓶頸；創(chuàng)新措施
　　[中圖分類號]F842.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2012）44-0061-02
　　1 龍游縣“城鄉(xiāng)居保”制度運行中的改革創(chuàng)新
　　龍游縣地處浙江省中西部，人口40.31萬人，其中農(nóng)業(yè)人口33.85萬人，占總?cè)丝跀?shù)的84%，人均GDP在浙江58個縣市中排名第37位，屬于省定欠發(fā)達地區(qū)。龍游縣“新農(nóng)保”工作截至2011年6月，全縣參保人數(shù)為16.8萬人，45周歲以上參保率達到96%，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)為5.9萬人，共發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金6295萬元。龍游縣在城鄉(xiāng)居保制度建設(shè)中的主要改革創(chuàng)新點是：
　　1.1 創(chuàng)新新舊農(nóng)保制度銜接模式
　　龍游縣在新舊農(nóng)保制度過渡方面，即通過“轉(zhuǎn)、留、退”，實施分批穩(wěn)步推進模式，著力解決1950年出生參保人員的“老農(nóng)保”問題。“轉(zhuǎn)”，即將老農(nóng)保直接轉(zhuǎn)為新農(nóng)保；“留”，即繼續(xù)保留老農(nóng)保，按規(guī)定享受老農(nóng)保待遇，待遇可與新農(nóng)保疊加享受；“退”即老農(nóng)保本息退還參保人，實行分村登記統(tǒng)計，統(tǒng)一上報辦理，以此實現(xiàn)對老農(nóng)保參保人員待遇領(lǐng)取的平穩(wěn)過渡。
　　1.2 創(chuàng)新新農(nóng)保制度宣傳方式，提高居民參保積極性
　　基層干部群眾對于城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險這一新制度需要一個認識過程，為了讓居民逐步接受，龍游縣積極創(chuàng)新宣傳方式和內(nèi)容，加強政策引導(dǎo)，提高居民知情度和參保熱情。
　　（1）走訪“全”。為了把居保政策和群眾講清講透，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級干部按照網(wǎng)格化分工和入戶宣傳率100%的工作要求，走訪轄內(nèi)全部住戶，從而實現(xiàn)宣傳上的廣覆蓋。
　　（2）講解“實”。老百姓都很實在，很希望從這項惠民政策中得到真正實惠，所以龍游縣政策宣傳工作從摸準老百姓的心思出發(fā)，精心測算繪制《龍游縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險按年正常繳費待遇測算表》和《龍游縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險補繳待遇測算表》兩張表，直觀、實在地與老百姓算細賬，說實話。
　　（3）途徑“廣”。一是充分利用報刊、廣播、電視、櫥窗、橫幅、短信等媒體信息平臺不間斷、高頻率的開展政策宣傳，以確保民眾能從盡可能多的渠道獲取城鄉(xiāng)居保的政策信息。
　　二是充分利用帶有濃厚鄉(xiāng)土文化氣息的民間道情藝術(shù)開展宣傳。道情擅長敘事，唱詞較為樸實、通俗，口語化較為突出，利用這一方式走村入戶宣講居保惠民政策，百姓喜聞樂見，易于接受。
　　2 城鄉(xiāng)居保發(fā)展的瓶頸問題
　　2.1 農(nóng)民對城鄉(xiāng)居保政策的認知水平較低
　　調(diào)查問卷的統(tǒng)計結(jié)果顯示：目前對城鄉(xiāng)居保非常了解的僅占8.6%，基本了解的也只有28.3%，而不太了解的占34.3%，不了解的為28.8%，不太了解和不了解的達六成以上，說明居民對城鄉(xiāng)居保政策的了解度不高。大部分人的認知僅僅停留在自己需繳納多少費用以及60歲以后自己能領(lǐng)取多少養(yǎng)老金。對于其他許多政策規(guī)定，例如“長繳多得”政策、參保條件、異地參保章程、與其他養(yǎng)老保險制度的銜接等都不甚明了，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)居保政策的落實。
　　2.2 不同年齡階層的居民參保積極性差異大
　　浙江省2011年新下達的文件要求城鄉(xiāng)居保的覆蓋率不低于90%。從目前參保情況來看，45歲以上的應(yīng)保人員參保率達96%，而45周歲以下人員參保率卻遠低于90%這個標準。其主要原因，一是45歲以上農(nóng)民外出打工較少，隨著年齡增大，養(yǎng)老需求比較迫切；二是農(nóng)村青壯年勞動力入城打工且擇業(yè)不穩(wěn)，流動性大，很多人希望在打工企業(yè)參加其他種類的保險，而對參加新農(nóng)保持觀望態(tài)度；三是相較于基本養(yǎng)老保險，“新農(nóng)保”待遇相對偏低，對年輕人缺乏吸引力。
　　2.3 社會保障水平較低與財政壓力大矛盾突出
　　龍游縣“新農(nóng)保”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為省文件規(guī)定的最低標準（60元），我們在對群眾訪談時，當問及“目前發(fā)放的養(yǎng)老金對您的生活幫助大嗎？”不少群眾回答，“不是很大，一個月一百多點，買一罐煤氣也就沒有了，大也不是很大，只能當零花錢用用。”調(diào)查問卷顯示，84.34%的居民認為養(yǎng)老金太少，僅能在一定程度上緩解養(yǎng)老壓力，不能真正解決養(yǎng)老問題。
　　2010年龍游縣地方財政收入為5.8億元，而在2010年發(fā)放各項待遇4407萬元，其中縣財政配套資金2780萬，省財政補助2760萬元。從效果來看，雖有省財政補貼支持，但地方財政收入增長的速度對于支付養(yǎng)老金顯然存在較大負擔(dān)。
　　2.4 積累基金難以保值增值
　　實踐來看，目前新農(nóng)保積累基金運營渠道單一，僅通過銀行一年期存款獲取少量利息，由于通脹影響，實際上基金難以保值，更談不上增值。這既是36.87%參保居民所擔(dān)心的問題，也是影響該制度可持續(xù)性的關(guān)鍵性因素。
　　2.5 信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，管理效率較低
　　龍游縣當前新啟用的信息系統(tǒng)功能不全，難以滿足經(jīng)辦工作需要。具體問題為：一是系統(tǒng)篩選功能有限，不能批量處理統(tǒng)計報表，新農(nóng)保業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)資料多為手工輸入電腦終端，行政效率低下；二是系統(tǒng)不能與信用聯(lián)社聯(lián)網(wǎng)對接，保費不能實時代扣，影響了基金籌集的效率；三是新舊農(nóng)保系統(tǒng)自成體系，二者之間數(shù)據(jù)難以在短時間內(nèi)有效銜接和整合。
　　3 從龍游看加快欠發(fā)達地區(qū)“城鄉(xiāng)居保”建設(shè)的政策措施
　　3.1 拓寬資金籌集渠道，提高社會保障水平
　　（1）財政社保資金投入適度向農(nóng)村傾斜。就浙江省來說，城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老體系已基本建立，而農(nóng)村養(yǎng)老保障才剛剛起步。根據(jù)城市反哺農(nóng)村的原則，各地在促進經(jīng)濟發(fā)展、提高財政收入的基礎(chǔ)上，應(yīng)大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將政府社會保障資金向農(nóng)村養(yǎng)老保障適當傾斜，并深化社保行政管理體制改革，節(jié)約管理成本。
　　（2）逐步建立集體組織對村民養(yǎng)老保險的補給機制。結(jié)合各村集體的經(jīng)濟條件，鼓勵動員有一定經(jīng)濟實力的村集體對本村農(nóng)民參保給予資金補助，并伴隨著村集體經(jīng)濟的發(fā)展，逐步提高補助水平。
　　（3）鼓勵動員個私老板資助參保繳費。政府應(yīng)采取典型引導(dǎo)的方式，通過召開座談會，對捐助者進行宣傳表彰等形式，鼓勵動員個私老板和有愛心的成功人士資助農(nóng)民參保，以解決部分群眾參保問題。
　　3.2 引導(dǎo)與激勵相結(jié)合的，鼓勵居民積極參保
　　龍游縣“新農(nóng)保”制度建設(shè)實踐證明，不發(fā)達地區(qū)推進新農(nóng)保制度建設(shè)時絕不能以行政手段強制農(nóng)民參保，要以制度的優(yōu)越性吸引農(nóng)民自愿參保。
　　一是制度設(shè)計應(yīng)低水平起步，階梯式推進，在保障基本養(yǎng)老需求的前提下，逐步提高保障水平。
　　二是應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展不同和不同收入群體，設(shè)計出不同的社會養(yǎng)老保障繳費標準，不同的報銷比例和給付標準，允許參保人員自主選擇檔次繳費，鼓勵多繳多得，通過靈活政策和激勵機制，積極引導(dǎo)有入保能力和入保意愿的農(nóng)民加入新農(nóng)保，扶助困難農(nóng)民參保，逐步使新農(nóng)保覆蓋全體農(nóng)民。
　　3.3 拓寬基金運營渠道，確保基金保值增值
　　如何實現(xiàn)保值增值，主要是養(yǎng)老金統(tǒng)籌按部分運營。除存入銀行按一年期存款利息計息外，由于通脹因素，可能出現(xiàn)基金貶值問題。對此，應(yīng)依托我國金融市場融資工具，在保證投資安全和必需支付資金存入銀行的前提下，聚少成多，將各縣積累基金匯攏起來，借鑒國外成功經(jīng)驗，通過購買國債，特種定向債券，企業(yè)債券等投資渠道以獲取較高收益。
　　3.4 加快信息系統(tǒng)建設(shè)，提高“新居保”管理效能
　　（1）統(tǒng)一軟件系統(tǒng)，加快本地化改建。信息系統(tǒng)的開發(fā)和利用是一個上下能動的龐大工程，首先應(yīng)在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一軟件系統(tǒng)，保證上傳下達。同時，應(yīng)夯實系統(tǒng)運行平臺，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動保障所的投入，配備電腦、打印機等硬件設(shè)施，使居保信息系統(tǒng)開發(fā)與經(jīng)辦工作開展實現(xiàn)有效銜接。
　　（2）建立個人賬戶信息查詢系統(tǒng)。參保民眾對于所能領(lǐng)取養(yǎng)老待遇極為關(guān)心。社保部門應(yīng)開發(fā)個人賬戶查詢系統(tǒng)，與信用社聯(lián)網(wǎng)，便于參保居民在全縣鎮(zhèn)級行政服務(wù)中心新農(nóng)保窗口自助查詢，隨時了解個人賬戶信息。
　　（3）實現(xiàn)新農(nóng)保、老農(nóng)保、被征地農(nóng)民待遇一卡通。龍游縣在新農(nóng)保與老農(nóng)保、被征地農(nóng)民基本生活保障之間的制度銜接工作已經(jīng)取得了一定的進展。老農(nóng)保個人賬戶的數(shù)額可以按一定標準折算為城鄉(xiāng)居保的繳費年限，而被征地農(nóng)民可同時享受兩種保險，也可選擇將被征地基本生活保障折算為城鄉(xiāng)居保繳費年限。今后，為了方便管理，簡化參保民眾的領(lǐng)取程序，可以推行新農(nóng)保、老農(nóng)保、被征地農(nóng)民待遇一卡通，提高新農(nóng)保運作便利性和管理效率。
　　參考文獻：
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　　[作者簡介]夏偉杰（1990—），男，浙江平湖人，杭州師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院，研究方向：社會保障制度和社會政策；方夢媛（1991—），女，浙江龍游人，杭州師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院，研究方向：收入分配和政治社會學(xué)；吳芳芳（1991—），女，浙江象山人，杭州師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院，研究方向：新生代農(nóng)民工的權(quán)益保障效