新形勢下農村基層黨組織領導的特點、問題與對策
——基于河南省農村基層黨組織建設的調查

●付建軍

新形勢下農村基層黨組織領導的特點、問題與對策
——基于河南省農村基層黨組織建設的調查

●付建軍

農村基層黨組織是黨的全部基層黨組織的重要組成部分，鞏固黨的農村基層領導是黨在農村工作的重中之重。新形勢下，伴隨著我國社會主義建設事業的不斷推進以及農村社會的變化，農村基層黨組織對農村的領導呈現出權力制約、合作協商、社會服務、民意表達等新趨勢和新特點，同時也面臨黨員管理松散、社會問題缺乏、監督機制缺位等問題。河南省在發展過程中進行了有益的嘗試和創新，這些做法為鞏固新時期農村黨的基層組織提供了啟示和借鑒。

農村基層黨組織；特點；問題；對策

新時期，伴隨著我國社會主義建設事業的不斷推進以及農村社會的變化，農村基層黨組織對農村的領導呈現出新的特點，同時也面臨諸多問題。破解新時期黨的農村基層領導存在的問題是我們黨必須面對和解決的新課題。為此，筆者走訪了我國中部省份河南省的一些農村，對河南省各地針對鞏固農村黨的基層組織所做的嘗試和創新進行了調查和分析，以期提供借鑒。

一、新形勢下農村基層黨組織領導的特點

（一）創建權力監督性組織，突出權力制約

權力制約主要體現在農村基本政治制度的設計上。一般認為，農村政治權力主體主要包括村黨支部委員會和村民委員會，簡稱“兩委”。“兩委”是農村政治的核心，而村黨支部委員會又是核心之中的核心。在農村政治實際運作過程中，往往是村黨支部書記主導了權力，缺乏外部的監督。因此，必須從制度設計上保證權力制約的有效性。這種對權力制約的嘗試主要體現在部分農村政治權力主體從“兩委”變為“三委”，在“兩委”之外增加了一個村民監督委員會，村民監督委員會主要的職責就是對“兩委”權力的運作進行監督。這種從“兩委”到“三委”的變化趨勢表明權力制約作為一種規則已經在部分農村政治的實踐層面展開，權力制約已經從以往的文本規定走向實踐操作。新時期農村政治權力的運作也將越來越多注重權力的相互制約。

（二）吸納個體精英和社會組織，突出合作協商

新時期我國農村社會的變化之一是社會結構的分化。這種社會結構的分化一方面使得村民職業走向多樣，農村中產生了一大批經濟精英和文化精英等個體精英；另一方面也催生了很多具有廣泛群眾基礎的非政府性公共組織。因此，保證黨的農村基層領導的有效性和廣泛性，就必須在領導工作中加強與個體精英和非政府性公共組織兩個群體的合作協商，發揮他們的經濟發展能力和群眾組織能力，使之為新農村建設服務，從而使得黨的基層組織領導得以鞏固。目前，基層黨組織與個體精英和非政府性公共組織進行合作協商的做法已經在很多農村得到實踐，其中具有代表性的是浙江溫嶺開展的“民主懇談”會。

（三）推動組織功能轉型，突出社會服務

從農村的視角看，農村基層黨組織功能的轉型，即從過去的“管治”走向服務。很多農村基層黨組織在社會服務方面進行了豐富和有益的實踐，如建立村民社會服務站，加大農村基礎設施建設，為村民提供免費技術培訓等。為了加強農村干部的社會服務意識和實踐，部分農村也采取了如“兩票制”和“兩推一選”等針對農村干部的群眾信任考評措施，[1]其目的都是為了加強農村基層黨組織的社會服務功能，推動農村基層黨組織的功能轉型，提升農村干部的社會服務意識，縮小與農村群眾的距離。

（四）創新利益表達機制，突出民意表達

市場經濟的發展導致農村社會結構日益碎片化。農村社會結構的碎片化意味著黨的農村領導不能以過去計劃經濟時代那種集體主義的方式進行，而應該在尊重群眾個體意愿的基礎上開展工作。這就要求農村基層黨組織在工作中要保證意見表達途徑的暢通，保證村民意見的順利表達。目前，很多農村都建立了村民理事會和議事會，浙江的“溫嶺懇談模式”更是將協商民主進行了最有效的基層實踐，上文提及的“兩票制”和“兩推一選”也都是屬于民意表達的制度嘗試。

（五）加快農村管理的社區化，突出社區建設

社區是社會發展的必然產物，社區從本質上是公共性和自主性的，而不是行政性的。因此社區的發展有利于培訓自主性基層黨組織的發展，有助于基層黨組織理順與各方的關系。同時在城市化進程中很多農村自然村的衰敗和農村大社區發展的實踐對比也表明社區在農村建設中的適用空間很大。目前，農村建設的社區化趨勢已經在部分農村得到了實踐。在本次筆者調研的河南省農村，很多農村已經開始進行“村改居”工程，部分農村已經實現了由村民轉為居民，由“村治模式”治理向“社區模式”治理的轉變。

二、新時期黨的農村基層領導存在的問題

（一）無職黨員和流動黨員管理松散

就農村基層黨組織而言，保持黨同人民群眾的血肉聯系，就必須發揮全體農村黨員的積極性，加強農村黨員與農民的溝通與聯系。然而，新時期由于農村外出人口增多和農村事務減少，農村無職黨員和流動黨員群體逐步擴大，無職黨員和流動黨員的管理呈現出松散化狀態。無職黨員和流動黨員管理松散給黨的農村基層領導帶來了問題。一是無職黨員和流動黨員的組織生活無法正常進行。在農村，很多無職黨員和流動黨員在管理松散的狀態下很少參與村務工作，流動黨員更是很少親自參與村黨代會。二是無職黨員和流動黨員管理松散造成黨員學習機會減少，影響農村基層學習型黨組織建設。建設馬克思主義學習型政黨，關鍵在基層學習型黨組織的建設。這就需要基層黨組織對無職黨員和流動黨員經常開展學習活動，提高其理論素養。顯然，無職黨員和流動黨員的松散管理是與建設學習型政黨相沖突的。

（二）農村基層黨組織的服務功能不顯著

目前我國農村基層黨組織的功能正處于轉型期，這種轉型主要是從過去的“整合”、“汲取”的“管治型”功能轉變為提供公共服務的服務型職能。目前雖然在理論和文本中對農村基層黨組織的定位是提供公共服務，但在實際工作中，農村基層黨組織的服務功能并沒有得到很好的實踐。很多農村基層黨組織還停留在“管治型”職能階段，不少農村干部的思維和行動還存在很大程度的惰性，不愿意主動進行工作方式的調整。

（三）村務監督機制不健全，群眾參與不夠

權力監督是權力合法性的重要來源，這就需要陽光、透明的權力運行公開。目前在我國農村政治權力的運作過程中，權力監督基本上停留在文字層面。在實踐過程中，村務監督問題一直存在。這種村務不透明的狀態導致很多村委會僅僅是農村干部開會和辦公的地方，村民很少、也不愿意參與到村務工作中。這種遠離村民的工作狀態使得農村政治權力運作在村民眼里逐漸演變成一種農村干部的私人盈利行為，極易導致村民對黨的基層組織領導的不信任，從而促使村民與黨的基層組織領導之間關系的破裂，也就不能形成“黨的領導與社會互動”的工作效果。

（四）村干部年齡高、素質低、工資少

目前農村干部隊伍存在的問題較多，主要集中在年齡、素質和工資三個方面。在年齡方面，農村干部普遍呈現高齡化趨勢，青年儲備干部嚴重不足。從筆者走訪的情況看，在河南很多地方，有些農村黨支部書記任職已經達20-30年，村支部書記年齡最高者為75歲，而與此同時，農村的青年儲備干部嚴重不足。在素質方面，很多村干部只有初中學歷，高中及以上學歷較少。在工資待遇方面，農村干部任職不同其工資也不同。筆者在河南省三門峽市和許昌市的調研顯示，一般村支部書記的工資從400-650元不等，村委會主任的工資從200-400元不等，其他農村干部的工資一般在100-300元不等。這些農村干部認為，他們在工作時工資很低，在離任后也沒有任何生活保障，導致很多農村干部在工作時不能安心工作。

（五）村級財政對比鮮明，總體緊張

在農村稅費改革以后，農村財政來源主要是縣鄉財政。但有些農村集體經濟發達，村級財政基本由村集體經濟負擔，但在更多的農村，集體經濟并不足以支持農村財政的需要，村級財政狀況在不同地區形成鮮明對比。對于集體經濟發達的村來說，村務工作開展比較容易。但對于沒有集體經濟的村來說，村務工作則不易開展，從而也影響黨在農村基層的領導。

三、新時期鞏固黨的農村基層領導的對策：來自河南省的經驗

鞏固黨的農村基層領導，就必須在制度和方法上創新。近十年來，河南省針對新時期黨的農村基層領導存在的諸多問題，進行了大膽嘗試和創新，有效地鞏固了黨在農村基層中的領導。這些新的做法和新的經驗為處于新時期的黨的農村基層領導的鞏固和發展提供了有力的啟示和借鑒。

（一）無職黨員設崗定責，流動黨員雙向管理

針對無職黨員管理松散的問題，河南省許昌市從2006年開始就對全市農村無職黨員實行“設崗定責”制度，對流動黨員實行“雙向管理”機制。“設崗定責”制度主要包括自我認崗、審核定崗、培訓上崗和履崗評崗等四個步驟。設置的崗位主要有政策宣傳崗、科技致富崗、村務監督崗、治安調解崗、文明新風崗、信息傳遞崗等。在整個過程中，首先保證無職黨員的主體性，即尊重無職黨員的意愿和選擇。由于將無職黨員設崗定責作為農村基層黨組織的考核內容，極大地調動了這類黨員參與村莊工作的積極性。針對流動黨員的管理和教育問題，河南省鄭州市金水區從2003年開始對農村流動黨員實施雙向管理機制。雙向管理機制是指通過構建融組織設置新模式、黨員管理服務平臺和黨員信息化管理于一體的“紅色家園”，從而實現農村流動黨員流出、流入地雙向共管的效果。[2]這種雙向管理解決了流動黨員過組織生活的問題，同時也為農村基層黨組織掌握流動黨員的基本情況提供了平臺。

（二）建立“社會法庭”和“民事村辦”服務站

為有效解決農村社會矛盾，河南省在全省范圍內推廣了“社會法庭”工作方法。“社會法庭”的基本工作方法是，選舉農村中威望和學歷較高者擔任社會法庭的法官，對農村內部發生的民事糾紛，通過社會法庭進行面對面評議的方式，化解糾紛，力求做到“小事不出組，難事不出村，大事不出鎮”。“民事村辦”服務站主要依托鄉鎮社會管理服務中心，與縣鎮實現對接，為村民提供生產指導、文化娛樂、衛生醫療、法律援助和政務代辦等服務項目。農村基層黨組織這種“民事村辦”服務功能的推出，極大方便了村民日常的生活需要，同時也加強了農村基層黨組織和村民之間的聯系。

（三）推行“4+2+1”工程

“4+2+1”工程主要指“四議兩公開”制度和一個村民民主監事會。其中，“四議”主要指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議和村民會議決議。“兩公開”主要指決議公開和實施結果公開。村民民主監事會是在農村原“兩委”之外增加一個群眾性監督組織，監事會主要負責審查村內財務賬簿、憑證等財務收支情況以及村內重大事項的執行情況。其中，村內賬目上報時必須附有監事會主任簽名，否則無效。“4+2+1”工程實施的主要目的是健全農村監督機制，同時保證村民參與到村務工作中。目前這種工作方法已經在河南全省推廣。

（四）推行績效工資和大學生村官計劃

在優化農村干部的待遇和提升其工作效率的過程中，河南省三門峽市從2009年開始在全市范圍內對農村干部的工資和工作實行績效工資和目標管理兩種機制。三門峽市績效工資的具體做法是：在對農村干部工資進行提升的基礎上，對農村干部工資進行績效考評，即先行發放工資的70%，30%的工資通過進行績效考評的結果發放或不發放。同時，對農村已經離任的老干部以工作時間為單位按月進行生活補貼。為了解決縣、鄉鎮和村的后備干部人才，河南省鶴壁市于2002年在全國率先實施了大學生村官計劃。目前，大學生村官計劃已經在全國推廣。就河南而言，河南省在推廣大學生村官計劃過程中，要求一村一名大學生村官。大學生村官在農村工作為農村帶來了新思想和新方法，同時大學生村官本身也得到了有效的鍛煉。

（五）實施“雙百工程”

為加強農村基礎設施建設，全面推進新農村建設，河南省許昌市在全省率先實施了“雙百工程”。“雙百工程”主要包括“百村整頓”和“百村提升”兩個部分。“百村整頓”主要針對經濟落后和矛盾集中的行政村進行集中治理。“百村提升”主要是指對經濟發展良好的村尋找提升空間，推進其進一步發展。同時，在“百村提升”和“百村整頓”之外，對處于中間位置的行政村開展“五爭創”活動，每個行政村實行“2+X”爭創模式，在確保爭創和諧穩定村和民主管理村的基礎上，積極爭創生態文明、雙帶雙強、經濟發展等成果。這種做法從整體上對農村政治、經濟和社會建設進行了規劃，從而實現了農村面貌持續性的改變。

[1]白鋼，趙壽星.選舉與治理：中國村民自治研究[M].北京：中國社會科學出版社，2001.154.

[2]馬建新.近十年來河南省農村基層黨組織建設的改革創新實踐及思考[J].中州學刊，2010（5）：28-31.

D267

B

1009-928X（2012）02-0059-03

2011年中共中央組織部委托課題“黨的基層領導體制暨基層政府社會管理體制研究”。

作者系華中師范大學政治學研究院研究生

■特約編輯：魯月棉