轉型視野下群眾工作方法的政治價值與邏輯困境
——上海市虹口區“三全”工作法的實踐與思考

●潘秦保

轉型視野下群眾工作方法的政治價值與邏輯困境
——上海市虹口區“三全”工作法的實踐與思考

●潘秦保

社區是社會的基本單元，更是群眾生活的重要空間。加強社區黨建，提升社區黨建的科學化水平，已經成為黨的基層組織建設的重要內容。近年來，上海市虹口區以“三全”工作法為抓手，不斷探索和創新群眾工作方法，以此作為加強社區黨建的立足點?！叭惫ぷ鞣ǖ膶嵺`探索，一方面，有效解決了群眾的利益訴求，實現了社區自治與行政管理的有效銜接；另一方面，也突顯出一系列困境。

社區黨建；“三全”工作法；政治價值；邏輯困境

2008年以來，上海市虹口區推行“全天候接待、全方位受理、全過程負責”（“小三全”）和“全方位對接、全過程負責、全社會參與”（“大三全”）的“三全”工作法，做到了上下對接、條塊對接、條塊結合，實現了民主自治與行政管理的有效銜接和良性循環。

一、“三全”工作法產生的社會背景

（一）多元化和競爭型的經濟模式

經濟轉型的主要特征是多元和競爭。一是改革單一公有制，引進多種經濟成分；二是告別計劃經濟，引進市場機制。一方面，多元的經濟成分必然會激發經濟的活力，推動市場競爭，提高社會生產力和經濟效率。另一方面，多元化和競爭型的經濟模式必然要求構建一系列符合市場經濟運行規則的政治系統和社會環境。

（二）有限型和服務型的政治權力結構

政治轉型的特征主要包括三點：一是開放社會下的權力開放和制約，使每一個德才兼備的人都擁有獲得權力的機會，并使得原本過于集中和強大的權力得到有效制約和限制，實現全能政府向有限政府的轉變；二是市場經濟倒逼公共權力部門重新進行權力分配，使得涉及經濟發展的部門獲得了更大的權力；三是權利意識增強的公民強烈要求有一個負責任的執政黨和政府。

（三）多元與矛盾并存的社會變遷

根據馬克思主義唯物史觀，經濟政治的結構化變遷必然導致整個社會結構的變遷。社會變遷的主要特征有三點：一是利益主體多元化。多元化的經濟成分必然導致多元化的利益主體。利益主體逐漸由面狀分布向塊狀、點狀分布轉變。在這一過程中，相同利益訴求的群體，各自逐漸成長為相對穩定的利益團體；而不同的利益團體，又會產生不同甚至是相互沖突的利益訴求。二是社會管理的多極化。隨著市場經濟和現代民主政治的發展，社會管理的主體多極化、社會管理的內容復雜化、社會管理的方式多樣化。社會管理不再是個別部門的職責，而成為整個社會的使命；社會管理也不再是“你予我取”的簡單方式，更多的是“我要你予”，“你予我不一定取”。三是社會矛盾顯性化。美國著名政治學家亨廷頓認為，一個處在社會急劇變動、社會體制轉軌的現代化之中的社會，往往充滿著各種社會沖突和動蕩。“政治穩定=政治制度化”，一個國家的社會穩定狀況與政治制度化狀況息息相關，如果缺少制度化的政治參與渠道和利益表達機制，民眾的利益就很難通過合法的渠道得到有效表達，非制度化政治參與的劇增必然造成社會矛盾的加劇甚至是政治動亂。

二、“三全”工作法的政治價值

“三全”工作法作為一種工作機制，起到了承接社區黨建轉型、建設和諧社區生活共同體的作用。起初在曲陽社區林云居委會大力倡導的“三全”工作法，要求居委干部淡化原先條線分工、全天候即時接待居民的各方面求助，并對接手事務全程跟蹤，形成一套“全天候接待、全方位受理、全過程負責”的“三全”工作法。三年多來，這一模式覆蓋了社區各居委會，并推廣至其他社區。

（一）“三全”工作機制促進社區黨建制度化

“三全”工作機制促進了社區黨建制度化。制度化是現代政治文明的基本特征。社區黨建制度化是將基層黨組織建設納入到規范化、程序化、民主化和科學化的范疇?！叭惫ぷ鞣ㄗ鳛樯鐓^黨建的重要抓手，它不僅是一種群眾工作方法，更是一種嶄新的群眾工作理念。其中，“全天候接待”由“公開制、值班制、錯時制、接待制”來規范和落實；“全方位受理”由“培訓制、走訪制、評議制、代理制”來貫徹和執行；“全過程負責”由“聯絡制、承諾制、督查制、聯席制”來保障和鞏固。

社區黨建制度化保障了“三全”工作機制的有效運行。在“居民為本、群眾主體”理念的指引下，社區居委會在強化基層民主自治的過程中引入“三全”工作機制，不斷完善基層社區的自治運行機制，提升社區的復合性功能，提高社區民眾的認同感和歸屬感?！叭睓C制給社區帶來的不僅僅是科學化和程序化的運作機制，它還通過建立扁平化結構，打破了居委會工作條線工作的壁壘，提升了基層黨組織的綜合工作能力，加強了居委會的社會屬性和自治能力，強化了社區黨建與群眾工作、群眾自治與行政管理的有效銜接和良性互動。社區的服務流程得到優化的同時，還促進了政府部門作風的改進，突破了上下聯動的瓶頸。

（二）“三全”工作法提升基層黨組織的服務能力

居民區作為黨在基層工作的第一線，隨著“三全工作法”的全面推廣，新氣象隨之而來。一是“全天候”接待。全年無休、工作錯時、節假日值班、電話公開等制度，有助于居委會在第一時間應對、處理各類居民需求；二是“全方位”受理。淡化條線分工，培養復合型的社區居委會委員，實行“首問責任制”，接受居民的各類事務，避免推諉和扯皮；三是“全過程”負責。建立“機關干部聯絡制”、“街道職能科室承諾制”、“居民區黨委督察制”，對要求接待的居委干部對所接待的事務必須全過程跟蹤，并及時向居民反饋情況。筆者在調研中發現，實行了“錯時制”和“值班制”的居委會，避免了“居民上班我上班，居民下班我下班”所造成的服務功能弱化的現象；居委干部手機24小時待命，居民可以隨時電話咨詢；居委干部無論條線、業務分工，都對居民反映的問題實行“首問責任、負責到底”……在身體力行“三全”承諾的過程中，干部的工作理念在優化、工作作風在轉變、為群眾服務的水平和能力在提高。

（三）“三全”工作法推進條塊聯動，有效化解基層矛盾

“三全”工作法是虹口區按照上海市委、市政府加強社會管理，推進和諧社區建設的精神和指示推進和推廣的，在實踐過程中發揮了重要作用。但是社會管理的推進、和諧社區建設不僅僅是某一個社區、某一個居委會的職責和任務，應當加強條塊聯動，推進各條戰線上的部門協同配合、將“三全”工作法的理念和精神內涵貫穿到各個公共權力部門中去，從而實現從“小三全”到“大三全”的跨越。2010年底，虹口區建交委、公安局、人保局等十家政府職能部門，一一發布公開承諾書，并公布監督電話。承諾在“小三全”的基礎上，努力做到“大三全”，即“全方位對接、全過程負責、全社會參與”。“大三全”要求各個承諾部門結合各自條線實際，創新機制、改進作風，下沉工作重心，更好地服務基層群眾。

虹口區處于快速發展的關鍵時期，重點工程與項目建設較為集中，由此引發的矛盾也較為突出。2010年底，因受地鐵12號線施工影響，虹口區東長治路573弄、東大名路649弄等居民樓出現開裂，局部構成危房，引起相關居民的不滿。為了保障居民的生命財產安全和居住權，區建交委協調提籃橋街道、物業、申通公司等相關部門，會同區房管局、法制辦、公安分局，研究制定撤離方案。待相關居民全部撤離后，區房管局對房屋采取了排險加固措施；為了排除隱患，區建交委積極協調，將規劃方案從原先的離居民區9米調整為25米，并將東大名路649弄和永定路70弄列入舊改。公開承諾踐行“大三全“工作法的區建交委在面對工程建設與影響群眾生活這一矛盾時，積極將“全方位對接、全過程負責、全社會參與”的工作理念和精神實質融入到中心工作中，妥善化解由于工程施工所造成的涉民矛盾。

三、“小三全”到“大三全”推進過程中的問題

（一）干部對“三全”工作法的認知程度遠遠高于市民

2011年6月，課題組收回174份關于從“小三全”到“大三全”推廣的有效問卷，調查對象中虹口區青年干部32人，處級干部36人，本區市民106人。問卷結果顯示，被調查者對“三全”工作法“十分了解”和“了解一些”的分別為20人和105人，約占總人數的71.8%，而對“三全”工作法“不是很清楚”和“完全不了解”的也占到總人數的28.2%，其中青年干部和處級干部對“三全”工作法認知的程度為100%，明顯高于普通市民的47.2%。

（二）條線壁壘與推廣“三全”工作法之間的矛盾

調查顯示，認為“相關的管理體制不完善”可能阻礙“三全”工作法進一步推進的人數為95人，占總人數的54.6%；認為“街道及各職能部門缺乏動力”和“相關部門之間缺乏協調”的人數分別為75人和95人，分別占總人數的43.1%和54.6%，而認為“缺乏群眾理解和支持”和“職能部門缺乏正確的認知”的分別為43人和52人，分別占總人數的24.7%和29.9%。由此可見，被調查者普遍認為，推進“三全”工作法的主要障礙來自于不完善的管理體制、薄弱的執行力和條線部門之間的壁壘。一方面，“三全”工作法的推進可以打破條塊部門之間的“天然”壁壘；另一方面，“三全”工作法的推進還將面臨著條塊之間固有體制的割裂和阻礙。

（三）部分特殊部門推廣“大三全”困難重重

在調研中，筆者了解到，有些直接面對群眾訴求和社會矛盾的部門在推廣“大三全”工作法的過程中存在一定困難。以綠化市容部門為例，第一，該部門組織構成復雜，人員身份多樣。綠化市容系統由局機關、下屬事業單位和企業單位組成。龐雜的機構組成、多樣的人員身份，創先爭優的載體和服務群眾的方式和要求都不盡相同，建立統一的標準十分困難。第二，工作直面社會底層的矛盾焦點，多方利益要求整合難度大，群眾滿意度不高。

（四）對推廣“大三全”的宣傳報道力度不夠

“三全”工作法推廣以來，受到人民網、解放日報等主流媒體的關注和報道，在一定程度上引起了人們的重視和討論。盡管如此，筆者在調查中發現，認為對“大三全”“宣傳很到位，多家主流媒體報道”的18人，僅占被調查總人數的10.4%。認為“宣傳一般，僅少量媒體報道”和“宣傳不到位，基本沒有出現在媒體上”的占被調查者總數的絕大多數，為89.6%。由此可見，從“小三全”到“大三全”推廣過程中宣傳報道的力度和效果是遠遠不夠的。

四、“小三全”到“大三全”的邏輯困境

（一）協調好行政機關與基層群眾自治組織的關系

基層群眾自治組織可以借力于行政機關，提升自身服務能力。從“小三全”到“大三全”推進的實質就是將基層自治組織的先進工作方法推廣到政府權力部門當中，從而起到深化行政體制改革、優化行政部門工作作風、提升為人民服務能力的作用。由于基層黨組織和自治組織自身并不掌握公共權力，這在一定程度上限制了其提供公共服務的能力，從而制約其服務成效。因此，上下聯動、條塊結合的協同治理模式成為了社區管理和社區建設的應有之義。

居委會作為居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，推進“三全”工作法取得了很大的成績，但是“全天候、全方位和全過程”的嚴格規范也在一定程度上加重了自身的負擔。在“小三全”到“大三全”的推進過程中，自治組織和行政權力部門的聯動和配合，必然會導致自治組織對行政部門的依附，甚至在一定程度上造成自治組織的行政化和機關化。因此，應當協調好二者之間的關系，在保障上下聯動、條塊結合的過程中又能確保民主自治組織的獨立性和自主性，讓政府從不該管的領域里抽身出來，從而提升整個社會的活力與動力。

（二）在有限權力的條件下提升政府的服務能力

現代民主政治對行政部門的要求主要有兩點：一是實現“全能政府到有限政府的轉變”；二是實現“管理型政府到服務型政府的轉變”。前者要求限制政府過大的權力，后者要求提升政府的服務能力。筆者在調查中發現，很多領導干部在實際工作中曾遇到這樣的問題：如果政府權力有限，其自身的服務能力就要隨之下降。換句話說，政府需要將公共權力作為提升自身服務能力的保障。權力和服務本身就是一種對立統一的關系，二者關系協調的好，政府就能夠在有限權力條件下最大可能地提升服務民眾的能力；二者關系處理的不好，在權力和服務之間一旦失去平衡，最終都將弱化政府的服務能力。從“小三全”到“大三全”從本質上說就是要求政府在確保其權力的前提下避免擠壓基層組織的自治空間。與此同時，政府還要借助于“大三全”理念孵化新的服務思維、提升自身的服務能力、改變自身的工作作風。

（三）發揮基層黨組織利益整合功能，滿足群眾利益訴求

社會整合功能是基層黨組織的一項重要功能，能起到整合群眾利益訴求、化解社會矛盾、維護社會秩序和穩定，保障社區經濟和社會各項事業發展。從群眾工作的角度來看，從“小三全”到“大三全”的有機聯動，根本上就是要形成一個整合群眾利益要求和實現群眾利益要求的統一過程。基層黨組織和居委會作為非公權力的基層組織，其服務能力受到了自身屬性的極大限制。因此，發揮基層黨組織和居委會群眾需求的社會整合功能，將合理的需求整合起來、將暫時可行性不高的需求妥善擱置，待條件成熟時再重新協調。整合后的信息將通過“小三全”對接至“大三全”，從而將民意由基層組織有效傳達至公共權力部門，實現“全方位對接”，最終為滿足群眾利益訴求提供保證。

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1009-928X（2012）02-0047-03

作者單位：中共上海市虹口區委黨校

■特約編輯：魯月棉