新形勢下黨的群眾工作的創新和實踐
——上海市奉賢區推進“一二三四”群眾工作法研究

●杜學峰

新形勢下黨的群眾工作的創新和實踐
——上海市奉賢區推進“一二三四”群眾工作法研究

●杜學峰

“一二三四”群眾工作法構建了收集反映訴求——協調解決問題——下移服務資源——協商疏導矛盾的工作回路，逐步形成群眾有所呼、組織有所應，基層資源少、上級組織補的上下聯動、左右聯合的區域內黨組織共同做好群眾工作的網絡體系，在做好群眾工作上形成抓手和合力，使村居基層一級黨組織有愿望、有能力、有資源做群眾工作。本文闡述了奉賢區推行“一二三四”群眾工作法的總體情況,提出了完善工作機制的對策與建議。

“一二三四”群眾工作法；創新和實踐

胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話中明確指出：“要把服務群眾、做群眾工作作為基層黨組織的核心任務和基層干部的基本職責，使基層黨組織成為推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的堅強戰斗堡壘。”近年來，中共上海市奉賢區委在實踐中初步形成了以“一堂、二站、三卡、四會”（以下簡稱“一二三四”）為抓手的群眾工作方法。

一、奉賢區推行“一二三四”群眾工作法的總體情況

改革開放以來，作為上海遠郊的奉賢區在黨的群眾工作方面形成了很多在全市乃至全國都有影響的好經驗好做法，如“群眾工作下鄉員”、“周末走訪黨員群眾”、“黨員承諾制”、“聯系服務群眾三張卡”等做法，曾經在順民意、解民憂、惠民生上取得了一定成效。近年來提出的以“一堂、二站、三卡、四會”（以下簡稱“一二三四”）為抓手的群眾工作的新方法，匯集了基層黨組織在實踐中積累的群眾工作的成功經驗，逐漸成為了奉賢基層黨建的一個品牌，開始被有關部門及眾多媒體所關注。

2010年11月18日，奉賢區委組織部、區社會建設工作領導小組辦公室聯合制定下發了《關于在全區村（居）推行“一堂、二站、三卡、四會”工作機制的實施意見》，要求各鎮黨委、開發區黨工委等相關部門在全區村（居）黨組織中推行“一堂、二站、三卡、四會”工作機制作出全面部署。之后，各鎮（開發區）迅速行動起來，按照《意見》要求，從2010年11月到2011年1月結合各自實際，先行選擇村（居）進行試點，2011年2月起逐步推廣，擴大“一二三四”工作機制的覆蓋面。目前全區178個村、89個居民區黨組織“一二三四”工作機制全覆蓋工作全面推開。

所謂“一堂”是指宅基（鄰里）課堂。作為村民（社區）學校的延伸，在村居民居住的宅基上設置宣講點，組建由機關干部、離退休干部、教師、專業技術人員等組成的師資隊伍，面向村居民包括來奉人員開展政策宣傳、答疑解惑、技能培訓、收集民情等活動。為了加強對來奉人員的服務管理，宅基課堂以村企聯動、宿舍樓教育、民工子弟學校家長聯誼會等形式，把活動延伸到來奉人員工作和生活的區域。

“二站”是指村居民服務指導站和來奉黨員、人員服務指導站。作為為群眾提供公共服務和指導的平臺，“二站”一般設在村居委辦公地，指定專人負責接待，負責社會基礎信息的采集和錄入、接待群眾來訪來電、協助開展勞動就業和社會保障等社會事務、提供咨詢服務、協助開展便民服務等活動。

“三卡”是指聯系服務卡、需求記載卡、結果問效卡。聯系服務卡印有村居“兩委”班子成員姓名、分工、辦公電話、手機號碼和服務內容，分發給村居群眾和來奉人員。需求記載卡采用一事一記的方式記錄群眾訴求、負責接待受理的基層干部姓名、初步處理意見和反饋情況等。結果問效卡一般在每半年一次的問效評議會上使用，由黨員代表、村居民代表和服務對象代表無記名填寫，對村居“兩委”和基層干部處理訴求情況進行測評。

“四會”是指決策聽證會、矛盾協調會、信訪代理會、村居務評議會。決策聽證會一般結合村級重大事項議事會或居民區黨員代表議事會進行，主要聽取群眾對村居委重大事項決策的意見建議。矛盾協調會主要調解處理組織與群眾、群眾之間的利益矛盾。信訪代理會是由村居委信訪代理員受理群眾上訪事項，在第一時間協調相關部門解決群眾訴求。村居務評議會一般在年底結合“三測評”、“雙述雙評”進行，對村居干部全年工作進行評議。

在實踐中，“一堂二站三卡四會”構建了收集反映訴求——協調解決問題——下移服務資源——協商疏導矛盾的工作回路，逐步形成群眾有所呼、組織有所應，基層資源少、上級組織補的上下聯動、左右聯合的區域內黨組織共同做好群眾工作的網絡體系，在做好群眾工作上形成抓手和合力，使村居基層一級黨組織有愿望、有能力、有資源做群眾工作。

二、推行“一二三四”群眾工作法取得明顯效果

由于“一二三四”群眾工作法綜合運用了引導、聯系、服務、協商等方法，充分整合了黨群、行政以及各種社會資源，使過去的各種零星的做法和條塊資源聯結成一個群眾工作的功能性網絡，從而使群眾工作在實踐中切實做實，并且卓有成效。

（一）在面對面宣傳引導群眾中動員群眾、組織群眾

奉賢區委針對村域范圍擴大、群眾居住分散、來奉人員大量導入的實際，發揮“一堂二站三卡四會”宣傳引導群眾作用，面對面做好群眾思想工作，使群眾的思想認識與黨委政府的決策部署同頻共振，營造了全區心齊氣順勁足的良好局面。一是貼近群眾需求，設置宣講內容?！耙惶谩焙汀岸尽备鶕h委政府出臺的政策舉措、推進的重點工作和群眾的實際需求設置宣講內容，使群眾思想政治工作和形勢政策宣傳貼近全區中心工作和群眾實際需求。二是便于群眾參與，創新工作方式?！耙惶谩?、“二站”主要采用授課講座、分發資料、編演節目、聯誼活動等形式開展活動，以群眾喜聞樂見的形式引導群眾。各村居還把溝通、交流、宣講的平臺覆蓋到來奉人員。三是服務大局工作，理順群眾情緒?！耙惶谩?、“二站”把做好群眾思想工作，服務本區重大工作、重大項目推進作為重要職責。在上海市大型居住社區奉賢南橋基地建設動遷中，涉及動遷的金匯鎮、青村鎮通過“一堂”、“二站”發放動遷補償辦法，組織黨員干部上門開展政策解答咨詢，贏得群眾的理解和支持。

（二）在上對下聯系服務群眾中了解訴求、滿足意愿

針對下情上傳通道狹窄、群眾需求多樣化、村居服務群眾資源少的實際情況，發揮“一堂二站三卡四會”聯系服務群眾平臺作用，構建區鎮兩級公共服務、公共產品下移到村居群眾身邊的通道。一是建立民情民意自下而上反饋機制。村居黨組織把聯系服務卡發給村居民包括來奉人員，村居干部把群眾要求一事一記登記在需求記載卡上，“二站”則由專人接待群眾來訪來電并及時匯總報送村居黨組織。通過這個制度化的通道，使群眾呼聲、訴求層層上傳，得到黨組織的呼應和解決。二是打造公共服務由上往下傳送網絡?！耙惶枚救ㄋ臅惫ぷ鞣ù罱ǖ钠脚_使區鎮兩級社會管理和公共服務重心下移，彌補了村居公共服務資源短缺的不足，形成了各級各部門服務群眾的合力。三是構建村居組織發揮作用有效平臺?！耙惶枚救ㄋ臅惫ぷ鞣ㄊ勾寰狱h組織轉變職能、服務群眾有了可操作的平臺和抓手，把基層組織做好群眾工作這個核心任務落到了實處。各村居黨組織積極為民致富、為民送學、為民維權、為民幫困、為民代言、為民協調、為民評優、為民借力，把群眾工作作為經常性工作抓緊抓好。

（三）在心貼心維護群眾利益中推進群眾自治、基層民主

奉賢區委針對群眾參與村居重大事項決策不充分、群眾利益矛盾難協調、部分村居干部服務意識不強的情況，發揮“一堂二站三卡四會”協調群眾利益，保障群眾權益的作用，建立群眾參與公共事務決策的機制，從源頭上化解矛盾、維護穩定，促進了群眾自治和基層民主。一是重大事項群眾參與協商。全區178個村結合“四議兩公開”村級重大事項議事規則全面推行決策聽證會，居民區則結合黨員代表議事會進行決策聽證。村居務管理、經濟社會發展、涉及群眾利益的重大事項，沒有群眾的參與認可，誰都沒有權力決定，避免了搞“一言堂”和決策失誤。二是利益矛盾組織出面協調。面對群眾之間、群眾和組織之間的矛盾和一些上訪苗頭，村居黨組織加強溝通協調，或以信訪代理的形式，積極為民代言和奔走，使群眾不出村居就能反映訴求，降低了信訪人的成本，有效防止了越級上訪、非正常上訪。三是工作成效群眾自主評議。村居基層干部工作成效怎么樣，以往常常是上級部門一考定音。自從推行了結果問效卡和村居務評議會，群眾作為最有發言權的服務對象可以對村居組織和基層干部評頭論足，這也倒逼了基層干部的作風和能力轉型，把聯系服務群眾作為自己的基本職責。村居黨組織一般一個季度或半年召開一次問效評議會，組織黨員代表、村居民代表、老干部代表和來奉黨員代表填寫結果問效卡，對村居委干部服務態度、服務效率、辦結效果等進行無記名測評。村居務評議會則在年底結合“三測評”和“雙述雙評”開展，并把測評結果作為鎮黨委對村居干部考核的重要依據。

三、進一步完善“一二三四”群眾工作機制的思考

（一）加強理論研究與工作探索

理順過去做法與“一二三四”工作機制之間的內在關系，不斷完善“一二三四”群眾工作機制的內涵和運作框架，突出可操作性，以保證其在實踐中既簡便易行又運作順暢。

（二）加大宣傳力度，提高思想認識

“一二三四”工作機制是新形勢下創新社會管理、服務基層民生、做好群眾工作的重要功能性平臺。要強化干部對推進“一二三四”工作機制意義的認識，增強其責任意識和工作主動性；要讓群眾了解推進“一二三四”工作法的內容和目的，配合做好工作，享受帶來的好處。

（三）在具體措施上，要有針對性地調整推進策略，切實解決推行過程中存在的困難和問題

“一堂”主要需解決師資資源不足、場所不完善、形式不靈活、參與度不廣、受益面小、效果可持續難等問題。建議在以各鎮（開發區）為主的基礎上，全區層面適當統籌師資，建立結構合理、渠道多樣、數量相對充足、有一定經費保證的大師資庫，供村（居）選擇使用；各鎮（開發區）要從村實際出發，通過適當補貼、挖掘利用各種有用資源等辦法，解決好中心宅基課堂以外課堂場所不足的問題；引導村委在設計宅基課堂活動方案時，了解村民包括來奉人員的思想動態和實際需求，保證宅基課堂內容貼近生活、貼近百姓，采取靈活多樣的活動方式（避免單一的授課方式），適當調整活動時間和活動場地，吸引較多群眾來聽來看；在統籌黨員教育經費、增加群眾教育費用方面對農村予以適當傾斜，保證宅基課堂開展有切實的財力支持，避免虎頭蛇尾，無以為繼。

“二站”主要需解決定位模糊、職能整合不夠、層次多、值班人員不足等問題。建議區委協調相關單位和部門根據條線職能和工作內容、范圍，對各種站點進行整合，理順“二站”與其他已有站點的關系，切實把“二站”做實，建成為村民和來奉人員服務的“一門式”平臺，將其他服務功能相應地歸并在這個平臺上，方便群眾辦事；“二站”建設上要從設置專門的工作場所、配備固定的值班人員、建立規范的工作制度、加強工作人員政策法規培訓、完善信息記錄臺賬等方面著手落實。

“三卡”主要是解決聯系服務卡在來奉人員中發放率還不高，需求記載卡使用效率不高等問題。

“四會”主要需解決規范程序，充分發揮作用等問題。決策聽證會并沒有對哪些是村居委重大事項決策項目、哪些情況必須采取決策聽證的方式、決策聽證的基本程序如何等作出規定，導致實踐中村委在要不要決策聽證和怎樣決策聽證等方面的隨意性很大；矛盾協調會和信訪代理會基本沿用原來村的治安管理的模式，各村基本都設立了信訪代理員，但信訪代理事務極少；村居務評議會如何在年底結合“三測評”、“雙述雙評”進行，還沒有一套具體措施，需要探索并進一步規范。

（四）在保障方面，要從完善組織架構、保證經費支持、加強考核監督、整合資源形成合力等方面采取積極措施，確保推進力度不減，推行效果不差，推廣效應明顯

建議對鎮（開發區）推進“一二三四”工作機制的工作從組織框架、資源配置、宣傳發動、力量整合等多個方面進行必要的抽查，督促各鎮（開發區）切實落實好此項工作。對鎮（開發區）在所屬村（居）推行“一二三四”工作機制給予必要的經費支持上明確項目和基本數額標準，避免鎮（開發區）在推進中只布置工作，不給必要經費，單純增加基層工作量卻難有財力支撐，結果是流于形式的尷尬。

（五）建議對村（居）主要干部進行一次以研修“一二三四”工作為專題的集中培訓

內容可包括新形勢下群眾工作的基本理論、“一二三四”工作機制案例與現場教學等，為村（居）干部相互交流提供機會和平臺。

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1009-928X（2012）02-0035-03

作者系中共上海市奉賢區委黨校副教授

■特約編輯：胡中良