黨代會常任制與公推直選的比較

●曹建坤

黨代會常任制與公推直選的比較

●曹建坤

黨代會常任制和公推直選相同或相通的一面，主要在于二者都體現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力的下移；體現(xiàn)了競爭性和開放性的現(xiàn)代政黨特征；都是黨組織主導(dǎo)型的改革創(chuàng)新；都涉及黨代表的作用發(fā)揮問題；在深入推進方面都面臨巨大困難。差異性主要體現(xiàn)在二者無法并行；邊界不同；在發(fā)展黨內(nèi)民主中的地位和作用不同。

黨代會常任制；公推直選；相同；差異

黨代會常任制和公推直選，作為近年來推出的發(fā)展黨內(nèi)民主的兩項重要試點工作，具有很多相同或相通的方面，也存在著明顯的差異。

一、相同或相通的一面

（一）二者都涉及到黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的再調(diào)整

發(fā)展黨內(nèi)民主，就是一個把黨內(nèi)權(quán)力按照書記——常委會——全委會——黨代會——全體黨員的順序逐步分解、向下轉(zhuǎn)移的過程。至于應(yīng)該把黨內(nèi)權(quán)力集中在哪一個層次，則需要視具體情況而定。黨代會常任制和公推直選兩項試點都體現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力的下移。黨代會常任制試點就是探索把黨內(nèi)最高權(quán)力集中到黨代會一級，使黨代會成為一級黨組織的最高權(quán)力機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)。而公推直選則是把黨內(nèi)最重要的干部任命權(quán)直接交給廣大黨員，把廣大黨員的選舉權(quán)做真做實，它改變了原來的干部由上級直接任命的做法，體現(xiàn)的也是一種黨內(nèi)權(quán)力自上而下的讓渡。

（二）二者不同程度地體現(xiàn)了競爭性和開放性的現(xiàn)代政黨特征

現(xiàn)代政黨一個非常重要的特征就是對外開放，對內(nèi)競爭。公推直選試點中的“公推”階段，讓黨外群眾直接參與黨內(nèi)人選的推薦，體現(xiàn)的就是一種政黨與社會的互動和開放。從初步候選人到正式候選人的差額選舉體現(xiàn)的則是一種優(yōu)勝劣汰的黨內(nèi)競爭機制。而黨代會常任制試點尤其是黨代表任期制的實行，再加上對聯(lián)系服務(wù)群眾工作的日益重視，使得黨代表的履職活動明顯擴大了與社會層面的交流和互動，一些黨代表直選的試點也讓黨代表的產(chǎn)生帶有了明顯的競爭性。

（三）兩種探索都是黨組織主導(dǎo)型的改革創(chuàng)新

兩種探索推行和堅持下來的主要動力基本都來自于主要領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意愿。黨代會常任制和公推直選試點都要求地方黨組織能夠有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)者的開拓精神和支持態(tài)度。由于這些探索和現(xiàn)有的黨內(nèi)政策法規(guī)無法有效地兼容對接，如果沒有主要領(lǐng)導(dǎo)者的明確支持，它們都將難以繼續(xù)存在下去。

（四）二者都涉及到黨代表的作用發(fā)揮問題

黨代表在黨代會常任制工作中的重要性自不待言。公推直選如果深入推行的話，也必將遇到黨代表的問題，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層次。公推直選要求，當(dāng)選人既然接受了黨員群眾的授權(quán)，就應(yīng)當(dāng)對黨員群眾負責(zé)，向他們匯報工作。但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上較大范圍，要想把全體黨員和部分群眾定期召集起來事實上存在巨大困難。工作的可行性要求只能充分發(fā)揮黨員代表的作用，讓黨員代表聽取匯報，提出質(zhì)詢甚至不信任提案等，并進行民主測評，再由黨員代表向黨員群眾匯報。對于公推直選出來的干部，不管是日常管理還是撤換罷免都要求發(fā)揮好黨員代表的作用。因此，選好黨代表，讓黨代表真正代表廣大黨員發(fā)揮作用是黨代會常任制和公推直選兩項工作的一致要求。

（五）二者在深入推進方面都面臨巨大困難

黨代會常任制雖已經(jīng)過半個多世紀的往復(fù)檢驗，至今仍無法決斷。根本原因就在于工作實踐與試點初衷存在巨大差距，黨內(nèi)缺乏法理依據(jù)和理論支撐，與現(xiàn)行政治體制難以對接。而公推直選面臨的最大問題是配套制度欠缺，重選舉輕監(jiān)管，與現(xiàn)行黨內(nèi)干部制度難以融合。這些問題使得兩項試點工作難以深入開展，處于進退失據(jù)的兩難境地。

二、差異性

（一）二者并行有矛盾

所謂并行，是指黨代會常任制和公推直選兩種試點同時在一個黨組織內(nèi)部實行。從2000年開始，上海在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級試點黨代會常任制已有十余年時間。從2010年開始，上海在基層黨組織中也已逐步擴大公推直選的試點范圍。單個來看，不管是黨代會常任制，還是公推直選，在實際工作中都取得了一定的成效。但是，如果二者在同一個黨組織如同一個鎮(zhèn)黨委內(nèi)部來開展，產(chǎn)生的將不是相互促進、共同發(fā)展，而是互相碰撞，引起混亂。因為，按照黨代會常任制，鎮(zhèn)黨組織負責(zé)人即鎮(zhèn)黨委書記等人將由黨代會選舉產(chǎn)生，他們應(yīng)直接對黨代會負責(zé)。但如果按照公推直選，鎮(zhèn)黨組織負責(zé)人將由鎮(zhèn)全體黨員選舉產(chǎn)生，他們應(yīng)直接對全體黨員負責(zé)。所以，如果二者并行，將出現(xiàn)問題。

（二）二者的邊界不同

二者并行出現(xiàn)矛盾，實際上反映的是民主的階段性和層次性問題。探討黨內(nèi)民主，不但要問應(yīng)該發(fā)展到什么程度，更要問能夠發(fā)展到什么程度。即不但要看理論，更要看實踐。民主是有邊界的。所謂民主的邊界，是指在某具體階段，到底應(yīng)該采取什么樣的形式才能兼顧民主的階段性和普遍性。就目前乃至今后相當(dāng)長一段時間，黨代會常任制比較適宜在黨內(nèi)中高層次推行，如區(qū)縣及以上層次。黨代會常任制所揭示的更多的是一種間接民主，在黨內(nèi)中高層次推行更具可操作性。而公推直選所揭示的更多的是一種直接民主，更適于在黨內(nèi)基層推行，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居一級。這是就二者適用的縱向?qū)蛹壎缘摹Ｔ跈M向上，二者的邊界更不相同。黨代會常任制重點需要解決的是“內(nèi)三會”與“外三會”的關(guān)系問題，即黨代會與黨委會、紀委的關(guān)系，黨代會與人代會、政協(xié)會的關(guān)系。實質(zhì)是國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，重點針對的是執(zhí)政的有效性問題。而公推直選重點需要解決的是干部權(quán)力來源主體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及干部管理工作的完整性、有效性問題。現(xiàn)實工作中，黨的干部的權(quán)力來源有兩個主體，黨作為一個存在實體，為了維護組織的完整統(tǒng)一，上級黨組織有權(quán)力給下級授權(quán)，通俗講即“黨管干部”。另一方面，作為執(zhí)政黨，人民群眾必然又是黨組織和黨的干部的授權(quán)主體。當(dāng)然，從理論上講，兩個主體最終是統(tǒng)一的，即統(tǒng)一于人民群眾的意愿。但實際工作中，如何協(xié)調(diào)“黨管干部”原則與順應(yīng)黨員群眾呼聲還是需要探索的。同樣，黨員群眾能夠?qū)Ω刹窟M行授權(quán)，也應(yīng)該能夠參與對干部的監(jiān)督管理，這也存在一個如何與現(xiàn)有干部管理制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。其實質(zhì)是政黨和社會對公共權(quán)力的再分配，重點針對的是權(quán)力的合法性問題。

（三）二者在發(fā)展黨內(nèi)民主中的地位和作用不同

黨代會常任制試點涉及到黨的根本領(lǐng)導(dǎo)體制的變革。按照黨的十七大黨章第十條第三項的規(guī)定，黨內(nèi)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制為：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責(zé)并報告工作。”這仍然沿襲“文革”時期召開的黨的九大黨章修訂的規(guī)定。同級黨組織兩個權(quán)力中心的規(guī)定，為黨委會成為事實上的最高權(quán)力中心奠定了法理基礎(chǔ)。現(xiàn)實工作中，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是黨委會的領(lǐng)導(dǎo)，黨代會的地位、作用難以體現(xiàn)和發(fā)揮。試點黨代會常任制，目的就是讓黨內(nèi)最高權(quán)力回歸黨代會，讓黨代會成為事實上的黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)。這一工作，核心是厘清黨代會和黨委會的職責(zé)劃分，明確各自的工作方式和工作程序。所以，黨代會常任制試點是對現(xiàn)行黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制的根本性變革，它在某種程度上決定著黨內(nèi)民主發(fā)展的廣度和深度。公推直選則是對黨內(nèi)干部選舉制度的一項探索。改革選舉制度，對于發(fā)展黨內(nèi)民主非常重要，但這一探索并沒有觸及黨內(nèi)根本體制，它只是某一具體工作方式的變化和創(chuàng)新。公推直選的核心內(nèi)容是對黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系的改變，它把干部的任命權(quán)由上級黨組織轉(zhuǎn)為普通黨員。目前，公推直選試點的范圍是在黨內(nèi)基層。所以，公推直選對于黨內(nèi)民主的發(fā)展和深化主要起著基礎(chǔ)性的推動作用。

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1009-928X（2012）02-0030-02

作者系中共上海市金山區(qū)委黨校副教授、博士

■責(zé)任編輯：胡中良