城中村改造法律對策研究
——以昆明市城中村改造為例

趙海波，蘇海龍，馮彥敏

(1.云南農業大學 校長辦公室，云南 昆明 650201；2.昆明市政府辦公廳，云南 昆明 650500)

2012-05-18

2012-06-27 網絡出版時間：2012-9-29 15:43

趙海波(1980-)，女，云南晉寧人，講師，主要從事農村區域發展等方面的研究。

*通訊作者：蘇海龍(1978-)，男，云南昆明人，主要從事工業經濟研究。

http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20120929.1543.201205.31_034.html

云南農業大學學報 Journal of Yunnan Agricultural University，2012, 6(5): 31-34

10.3969/j.issn.1004-390X(s).2012.05.007

城中村改造法律對策研究
——以昆明市城中村改造為例

趙海波1，蘇海龍2*，馮彥敏1

(1.云南農業大學 校長辦公室，云南 昆明 650201；2.昆明市政府辦公廳，云南 昆明 650500)

隨著城市化進程的加快，昆明市城中村改造面臨缺乏統一的法律指導，地方法律法規存在許多立法缺陷，村民法律意識淡薄等困難。城中村的改造涉及眾多利益主體，法律關系復雜，而行政立法是順利改造的切入點。筆者從城中村改造涉及的法律關系入手，在完善現行法律、促進地方立法和培養失地農民法律意識等方面提出建議，試圖探索建立有效的城中村改造法律制度模式。

城中村改造；法律關系；對策研究

城中村是中國城市化快速發展中的一種特有現象，指的是城市的快速發展，使得周邊農村被城市包圍，村民持有部分集體土地，兼具城市的某些特征與功能，但是仍然保持農村的外觀形態、人際網絡、管理模式和生活方式的特殊社區。它形成的原因主要是，在城鄉二元結構下農村被動城市化，城中村周邊的土地先后被國家征用成為國有土地，而沒有被征用的農村集體土地上繼續生活著農民，他們被包圍在城市之中，仍然保留著農民的身份[1]。

一、昆明市城中村改造概況和法律缺陷

近30多年來昆明市發展迅速，城區急劇外擴，被城市包圍的農村在區域上屬于城市，但是土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式。城中村的數量隨著昆明城市化的進程迅速增長。

昆明市城中村具有如下特點：一是建筑密度大，基礎設施薄弱，環境質量差，改造難度大。雨污混接的城中村是滇池污染的主要源頭之一。二是村民違章加蓋房屋，建筑質量低劣。三是城中村已形成物業出租為主的經濟模式。四是城中村流動人口復雜，成了暴力犯罪、地下制假、賣淫嫖娼等不良社會現象的多發地，是昆明主城四區同類案件總數的24%。城中村存在的治安、衛生、污染和經濟落后等問題，已經阻礙了城市發展、城市美化的步伐，城中村的改造迫在眉睫。

昆明市自2008年啟動城中村改造，歷時已4年。截止2010年12月31日，昆明地區主城建成區287平方千米范圍內共有城中村382個，居住人口達106.5萬人，城中村居住用地22.1平方千米，總建筑面積4 447萬平方米。其中在二環路主城核心區以內的城中村共有72個，占地面積1.94平方千米，占二環路內城市面積的4.3%，總人口約為21萬人，人口密度達到每平方公里10.8萬人。目前已經拆除1 750.28萬平方米，23個村完成土地交易，78個村啟動工程建設，開工面積981.57萬平方米[2]。

在改造過程中，昆明采取了一系列重大舉措，大力推進以“城中村”改造、拆臨拆違拆遷等工作為主要內容的城市環境綜合整治，目前已經取得了一定的成績。但是因為城中村改造牽涉面太廣，涉及到的法律問題比比皆是。主要表現在以下幾個方面：

(一)集體土地上房屋拆遷的法律缺失或是難以適應[3]

城中村是新出現的城市化問題，既是行政管理的交錯區，又是法律法規的空白區，存在著諸多難點。改造中最復雜、最關鍵的是集體土地上的房屋拆遷及其相應的補償安置問題。目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷和安置補償的國家級法律。現有的《土地管理法》、《國有土地房屋征收補償條例》以及《城鎮房地產管理法》等法律對此項工作僅具有原則上的指導意義，無法為集體土地上的房屋拆遷提供全面、系統的法律支撐和法治環境，于是野蠻拆遷行為，或是村民集體上訪事件層出不窮。

(二)失地農民房屋補償標準缺乏法律依據

盡管《土地管理法》、《國有土地房屋征收補償條例》等國家法律法規對拆遷國有土地上的房屋和補償安置作了比較明確的規定，但是尚未制定農村集體土地上拆遷房屋和補償安置的專門法律，法律出現了缺失或是難以適應，所以通常用行政命令來代替。《五華區城中村改造實施辦法》是昆明第一個比較成型的改造辦法，在一定程度上明確：村民可以“拆一補一，原地回遷，先安置再拆遷，拆遷四層，補償300平方米”的拆遷條件，但是并沒有對失地農民不同地理位置的拆遷房屋做出相應的補償，甚至在出現矛盾糾紛時如何處理也沒有涉及。需要指出的是，政府可以以低價征收再以高價賣出，而村民卻不能在宅基地上再多加蓋幾層樓。這是造成城中村改造過程中拆遷補償和安置標準難以協調的矛盾之一[4]。

(三)失地農民法律意識淡薄

土地征收前，村民們日出而作，日落而息，形成了“保守、自由、閑散”的思想特點和行為習慣，征地后被迫置身于節奏繁忙的都市生活。同時，村民們普遍文化程度和勞動技能較低，51.9%的村民為初中文化，僅有2.8%的村民擁有大學本科以上學歷。城中村改造涉及地方發展、開發商利益和村民的可持續生計等問題，利益主體多，關系錯綜復雜。當他們面臨這樣一個情況時，必然會感到茫然、手足無措。他們法律意識淡薄，不會有效地利用法律武器來為自己爭取合法權益。一旦拆遷補償與期望值出現較大偏差，或是補償不及時、不到位，大多采用比較極端的方式來表達不滿情緒，甚至出現靜坐示威、集體上訪、暴力攻擊開發企業等行為。2010年12個月中，四區法院僅處理了20余起涉及城中村改造的法律糾紛。

如何防范和化解城市建設、開發企業、失地農民之間的問題與矛盾？作者通過分析改造過程中涉及的基本法律關系，參考西安、石家莊市等城市所獲得的一些經驗和辦法，進而為當前昆明市城中村改造中遇到的法律缺失或難以適應問題提供可行性的解決辦法。

二、昆明市城中村改造的基本法律關系

改造中，一般涉及到民事和行政兩方面的法律關系。前者是拆遷人和拆遷單位之間作為平等主體形成的法律關系，后者是拆遷管理部門與拆遷人之間產生的管理與被管理的法律關系[5]。

民事法律關系。主要有：(1)拆遷人與被拆遷人的法律關系。拆遷一旦啟動，做出拆遷決定的市、區級人民政府和被拆遷人之間就形成了拆遷人與被拆遷人的法律關系，拆遷人應當對被拆遷人進行公正、合法的補償和安置，其形式主要有房屋產權調換和貨幣補償兩種方式。被拆遷人則對上述兩種方式具有自主選擇權。拆遷雙方可以就此簽訂協議以確定其權利和義務。協議一經簽訂，不得擅自變更和解除。(2)拆遷人與拆遷實施單位之間的法律關系。兩者間實質上是一種委托關系。(3)五種特殊情形下的法律關系。第一，拆遷人與自建房屋所有人之間的法律關系。拆遷中存在部分建于20世紀70、80年代的房屋，既沒有房屋建筑許可證或是土地使用證，也沒有其他相應的證明材料，僅僅是村民根據生活的實際需要自行建設的房屋，且居住年代較長。在拆遷此類房屋時，可考慮家庭人數、居住年代等因素綜合考慮，給予適當而非全額的補償。第二，拆遷人和產權不明房屋所有人之間的法律關系。房屋產權不明指的是房屋的所有權未進行登記且難以明確，或是房屋產權處于司法訴訟狀態。拆遷人可以就此類房屋制定補償方案，報政府備案后在征地范圍內予以公告，并做證據保全。第三，拆遷人和違法違章建筑所有人之間的法律關系[6]。對于無建筑許可證和土地使用證的房屋，在拆遷中有三種情況：其一，嚴重影響城市規劃的，限期拆除；其二，一般影響城市規劃的，對其進行限期整改并處以罰款后，此類房屋可視為合法建筑給予補償；其三，既無建筑許可證也無土地使用證，且在發布拆遷通知后繼續在建的房屋，城市規劃管理部門可以責令其停止建筑，并處以工程款5%～10%的罰款。第四，拆遷人、房屋所有權人和承租人之間的法律關系。目前昆明市城中村存在有大量的出租房屋，是失地農民當前最主要的收入來源，但是拆遷人和承租人之間并無直接的聯系，僅僅是房屋所有人和承租者之間存在必然的租賃關系。所以在拆遷此類房屋時，房屋所有人必須處理好拆遷和租賃之間的銜接關系，及時告知承租人，使承租人能夠及時騰空需要拆遷的房屋，保護承租人的合法權益。第五，拆遷人和抵押權人之間的法律關系。要拆遷已經設立了抵押權的房屋，必須處理好補償和抵押之間的關系。如果房屋所有權人選擇的是貨幣補償方式，則抵押權人則對補償貨幣具有優先受讓權。若選擇房屋產權調換的補償方式，則房屋所有人和抵押權人可以就調換產權后的房屋重新簽訂抵押協議。

行政法律關系。(1)土地征收法律關系。土地征收是國家出于公共利益的考慮，依照法定程序取得集體土地所有權，并依法給予被征收土地的單位和個人一定補償的行為。(2)拆遷行政許可法律關系。昆明市及各區人民政府房屋拆遷管理部門應當在收到申請之日起30個日之內，對申請事項進行審查。對符合條件的頒發房屋拆遷許可證。所以在拆遷單位和拆遷管理部門之間就形成了行政許可法律關系。(3)拆遷行政裁決。如果拆遷人與被拆遷人之間就補償方式、補償金額等事項沒有達成協議的，由拆遷房屋的部門進行裁定。當事人對裁定不服的，可在接到告知書的15個工作日之內向當地人民法院起訴。

三、昆明市城中村改造的法律對策

(一)城中村改造的法律修改和完善

《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。這里明確指出土地征用是為了“公共利益的需要”。應當嚴格限定“公共利益的需要”的適用范圍和類別，并嚴格界定出于“公共利益的需要”征用的土地必須用于公共利益。不僅僅適用于國有土地，也同樣適用于集體土地。

2011年1月19日，國務院頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》，明確了公共利益的范疇，“政府出于能源、交通、水利、教科文衛體、……、環境資源、市政公用…等公共事業的范疇考慮”。“……不得以斷水、斷電等行為強迫搬遷……”[7]。拆遷管理部門應當轉變“農村房屋僅是集體土地附著物”的傳統觀念，明確集體土地上房屋的拆遷可以參照國有土地上房屋的拆遷辦法和標準來進行。這樣失地農民可以獲得比較高的補償金，用于今后生活的持續和發展。

(二)促進城中村改造地方立法，明確集體土地房屋補償標準和安置方式

針對國家級法律缺失或是難以適應問題，我們建議制定專門調整征用集體農地、農民房屋拆遷補償、農民身份轉換待遇及安置等法律法規，將城中村改造納入到法制軌道來實施[8]。《五華區城中村改造實施辦法》已于2008年3月11日正式實施，該辦法對五華區城中村改造的范圍、拆遷人口、補償方式和標準、失地農民醫療保險和養老保險制度等內容作了明確詳細的規定，對五華區的城中村改造具有全面、積極的指導作用。同時需要補充的內容：地理位置不同存在極差地租。建議城中村改造中應充分考慮地理位置的因素，以地理位置為基礎的市場價格來確定補償標準和安置方式，不搞一刀切標準。并在開展貨幣補償和產權置換這兩種方式的同時，開展多元化的安置方式，如股權補償、留地補償等方式。

(三)培養失地農民法律意識，并采取多種措施為其提供司法保護

農民是社會的弱勢群體，他們缺乏法律素養，但更需要社會和政府的保護。失地農民在城中村改造中的權益在立法上缺乏法律上的保障，其權益一旦遭受到侵害，想要維權就比較困難。因此要采取措施，一方面培養他們的法律意識，把維權行為納入到法制途徑來進行；另一方面，采取司法援助和監督等措施，以維護失地農民合法權[8]。

1.培養失地農民法律意識

法律意識是村民對法的情感、理性、意志和信念等各種心理要素的有機綜合體，是村民們對法律制度的認知、了解和運用的程度。在城中村改造過程中，借用電視、網絡、墻體平面廣告等載體，采用通俗易懂、方便群眾的方式方法，宣傳城中村改造的法律常識，了解在改造中他們處于一個怎樣的法律地位，同政府、開發商有著怎樣的法律關系，如出現矛盾糾紛將采用何種措施，以提高村民們的法律意識。當他們意識到法律是自己利益的象征和保護神時，不需要國家機構的強制普及，他們就會自主學習、自覺應用、嚴格遵守[9]。

2.為失地農民提供司法援助[10]

建立社區級司法援助中心，將援助組織辦到基層以更加接近失地農民。在改造的過程中，提供全程法律咨詢與服務。在改造項目啟動之初，開發商會和村民簽訂“改造框架協議”或是“意向性協議書”。 而村民對這些協議的條款大多一知半解，甚至會落入不少良開發商的文字圈套中。這時法律援助中心可以為村民們解讀協議條款，讓其了解簽訂協議后他們做擁有的權利和承擔的義務。一旦他們的合法權益受到侵害，法律援助中心可以及時提供法律幫助，以充分維護失地農民的合法權益。

3.制定可行的司法監督程序

一方面嚴格審批改造項目，由獨立的機關對征用土地、改造項目的目的和用途進行調查和確定，防止行政機關濫用改造權。另一方面，各級紀委對同級行政機關就補償措施的落實和補償費用的發放情況進行監督，要求將補償金在法定期限內足額、及時地發放給失地農民，任何組織和個人不得截留或克扣。再一方面，設立失地農民自治機構，該機構可以就城中村改造項目的合法性、補償費的標準和發放到位情況、過渡期安置等問題進行監督，充分聽取被征地農民的意見，使其有充分表述意見的機會。

[1]張培．城中村改造基本法律問題研究[J]．哈爾濱工業大學學報:社會科學版，2005，7(6)：60-63．

[2] 昆明市城中村改造計劃2011～2013白皮書[M]．昆明：24-25．

[3]那艷華，趙靜嫻，劉清芝．黑龍江省農村土地流轉問題及法律對策研究[J]．東北農業大學學報:社會科學版，2011(5)：134-136．

[4]司馬文妮，霍學喜．論西安城中村改造的立法對策[J]．西北大學學報：哲學社會科學版，2008，38(2)：95-101．

[5]黃常青．城中村改造中的若干法律問題[J].中國黨政干部論壇，2007(1)：20-22．

[6]楊曉玲．房屋與土地征收征用補償實務[M].北京：中國法制出版社，2011：27．

[7]李苑春．石家莊市“城中村”改造的法律問題研究與思考[J].石家莊經濟學院學報，2004(1)：98．

[8]馬淑娟．民族地區農地征用中農民權益保護的法律對策[J].甘肅民族研究，2011(4)：33．

[9]吳亞欽．淺談我國公民法律意識的生成[J].學理論，2012(7)：117-118．

[10]陳瑩．法律視角下西安“城中村”改造實踐中的問題與對策[J].西安建筑科技大學學報，2009(8)：20．

ResearchontheLawCountermeasuresforUrban-villageRenovation:
TakeUrban-villageRenovationinKunmingCityasanExample

ZHAO Hai-bo1,SU Hai-long2,FENG Yan-min1

(1.Head Master Office, Yunnan Agricultural University, Kunming 650201,China;2.Kunming Municipal Government Office, Kunming 650500,China)

With speeding up of kunming city urbanlization，there are many problems existing in urban-village renovation process, such as without the unified legal guideline in the village, many legislation defects exesting in the local administrative regulations, and weak legal awareness among farmers. The reform of urban village involves multiple interested parties, and the legal relations are complicated. Administrative legislation is the breakthrough point to reform smoothly. The author analyses the law relations of current urban village reformation，putting forward proposals for the perfection of existing law, improvement of the local legislation and training legal awareness for land-losing farmer，and tries to build up an effective law system pattern for the reform of urban villages.

urban-village renovation；law relations；policy research.

D 912.3

A

1004-390X(2012)05-0031-04