行政立法電子化的革新

曾 娜

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500)

2012-05-30

2012-07-11 網絡出版時間：2012-9-29 15:43

曾娜(1977-)，女，云南景洪人，博士，副教授，主要從事憲法學、行政法學研究。

http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20120929.1543.201205.25_033.html

云南農業大學學報 Journal of Yunnan Agricultural University，2012, 6(5):25-30

10.3969/j.issn.1004-390X(s).2012.05.006

行政立法電子化的革新

曾 娜

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500)

電子信息技術對行政立法過程產生重要影響，不僅使公眾參與更具有實踐性，也帶來一系列制度上的挑戰。目前行政立法的電子化實踐僅觸及電子信息技術的表層，未來如若進一步發揮技術的互動性能力，將深刻改變行政立法中的權力分配格局，出現立法上的“革新”。為此，有必要推動行政立法中的電子卷宗和在線對話機制建設，并建立評估其電子化成效的具體標準。行政立法電子化目標的實現有賴于在電子信息技術與行政管理體制之間形成良好的整合，這就需要努力克服其面臨的不平等接近、隱私和個人尊嚴、技術因素及過度參與等種種限制。

行政立法；電子化；革新

行政立法是當代無可避免的現實。截至2011年8月底，我國已制定行政法規706部，[1]再加上現行有效的12 000多部行政規章，[2]已數十倍于全國人大及其常委會制定的法律，法治(法律的統治)日益成為規章乃至規范性文件的統治。如果說行政立法程序是“現代政府最偉大的一項發明”，[3]電子信息技術的發展則為這一發明的改進提供了無限潛力，使行政立法過程從傳統的紙面方式轉變為電子方式。行政立法的電子化并未突破現存的法律框架，但如果電子信息技術能適當地整合入行政立法的程序設計中，公眾參與將從目前“紙面上”的權利，轉變為真正的民主實踐。亦即，公眾將在行政立法中發出更大的聲音，實質性地分享行政機關的立法權力，出現立法上的“革新”。

一、行政立法與電子信息技術

針對行政立法的正當性基礎，古典的“傳送帶”理論(transmission belt)認為，公民通過選舉控制立法機關，經立法機關授權，行政立法間接取得源自選舉的民主正當性。該理論在行政國家的現實下已難以立足，為確保行政立法的正當性，首選的替代方案是模仿議會立法程序，使利益相關人能夠參與到行政立法的制定過程中，借此補充日漸乏力的議會控制。從行政立法過程看，最突出的一個特征是信息管理的復雜性。這是因為行政立法通常針對的是當前社會中最具緊迫性的一些爭議，往往涉及跨機關、跨地區的協調活動，收集、加工、分析和交流信息所耗費的資源占據了行政立法成本的大頭；若再引入公眾參與，勢必進一步增加信息處理上的困難，延誤法案的公布。當然，如果公眾參與能夠顯著提高行政立法質量，所付出的這些代價也可忽略不計。問題是，受制于種種因素，公眾難以接近行政機關的立法資料，也無適當途徑了解彼此所提的意見，無法開展有效的交流，因此，實踐中公眾雖對立法草案提出種種批評，卻無法提供有價值的替代方案，除增加行政機關的工作負擔外，并未產生明顯的利益。甚者，公眾參與所帶來的行政立法程序的復雜化，可能導致行政機關放棄行政立法，通過“紅頭文件”等方式進行規制，反而造成更大的不利。

在行政立法實務中，使公眾參與具有可行性的工具的欠缺，顯著削弱了參與的價值，不過，電子信息技術的快速發展為解決上述難題帶來了希望。關于電子信息技術的定義，存在不同的表述，一般是指利用計算機、網絡等管理和處理信息所采用的各種技術的總稱。以該技術在行政立法中的應用為例，相比傳統的信息溝通方式，如公開紙面信息、召開座談會、論證會、聽證會等，行政機關借助互聯網可以更低的成本和更有效的方式向公眾提供信息，減輕信息收集、處理上的負擔，因公眾所提意見過多而壓垮行政機關的擔憂得以有效緩解，從而促進參與機制更廣泛的使用。更重要的是，電子信息技術所具備的互動性，能夠幫助公民了解其他人提交的意見，開展相互間的交流和深入細致的討論；而且，通過在線對話，過去不能出席座談會、論證會或聽證會的公民，現在有了更多的參與機會；在某些情形，公眾甚至可以就立法中的某一事項達成共識，使之成為正式公布的法案內容的一部分。鑒于電子信息技術在擴大公眾參與上有著突出的效果，而參與的擴大又有助于提高行政立法質量，行政機關日漸重視電子信息技術的應用，使行政立法呈現出電子化發展趨勢。

二、行政立法的電子化發展

行政立法的電子化涵蓋了一個寬泛的領域，主要指行政機關將電子信息技術應用于行政立法程序的每一個步驟，如起草立法草案、公布草案、就草案征求意見、表決和公布最終法案等，以更好的實現行政立法程序目標的一系列活動。電子信息技術的應用將導致行政立法過程從傳統的紙面方式轉向電子方式，因此，在美國，一般將其表述為“電子行政立法”或“在線行政立法”。

(一)當前的實踐

電子行政立法是電子政務的重要一環，以在該領域居領先地位的美國為例，1990年代早期開始在行政立法中應用電子信息技術。在這一時期，美國行政會議(現已不存在)發表了在規章制定過程中利用電子信息技術的幾份報告，聯邦公報和聯邦規制法典也開始上網。1998年交通部成為第一個利用在線、覆蓋全部門的規制卷宗，提供包含在規章制定記錄中的所有研究、評論及其他文件的規制機關。大體上看，美國聯邦政府的電子行政立法計劃由三個階段組成：第一階段創建統一門戶網站(http://www.regulations.gov) 的工作于2003年1月完成；第二階段是聯邦卷宗管理系統(Federal Docket Management System)的建立；最后一個階段的任務涉及電子桌面(electronic desktop)的發展。該計劃的長期目標是研制一套知識管理工具，幫助行政機關作出規制分析和決定。[4]

我國電子政務建設主要從20世紀90年代的“三金工程”開始起步，截至2008年，中央、省和地市級政府網站的普及率分別達到96.1%、100%和99.1%。[5]隨著電子政務的日益推進，許多行政機關開始利用互聯網公布立法草案，接受公眾通過電子郵件提交的意見。例如，國務院法制辦在其門戶網站(中國政府法制信息網)設置“法規規章草案意見征集系統”，公眾可進入該系統對行政法規和部門規章草案發表意見。在我國，通過互聯網公開行政立法草案已成為通行方式，但總體上看，當前的實踐僅觸及電子信息技術的表層，尚未充分利用其互動性能力。具體表現在：首先，地方層面尚未建立電子行政立法的統一平臺；其次，在線參與更多意味著用電子郵件取代信函或傳真作為傳遞意見的工具；最后，電子信息技術基本上未用于促進公眾參與，更多的是方便行政機關的管理。可以說，我國行政立法的電子化實踐僅僅是將傳統的紙面方式簡單地搬到互聯網上，既未提供給公眾更多的信息，也未開展任何形式的互動討論，根本談不上是一種“革新”。

(二)改進方向

在美國，環境保護署、交通部、勞工部、核能規制委員會等機構對電子行政立法的發展起到領導性作用。目前聯邦政府改進電子行政立法的努力主要表現在兩個方面：電子卷宗和在線對話。與傳統上保存在行政機關內的紙面卷宗一樣，電子卷宗貯存了行政機關立法活動的所有信息，至少應包括行政機關依法須公開的所有信息。為發揮電子卷宗在促進互動式討論上的作用，環境保護署的電子卷宗系統在設計上突出了公眾友好界面，向公眾提供用戶手冊和網站指導以幫助其提交意見。環境保護署還開展了公眾教育方面的努力，向公眾提供與擬議草案相關的解釋性材料，將公眾意見整理成摘要和主題事項索引，方便公眾瀏覽先前發表的意見，并為后續的交流提供更多信息；同時，在法律要求的情況下，將成本效益分析報告和規制影響報告公開在互聯網上。[6]聯邦政府希望通過落實這些“最好的實踐”(best practice)，促進公眾參與，增加行政立法的可接近性和透明性。

電子行政立法的優勢不僅表現在改善公眾對信息的獲取上，更重要的是改變了行政立法的決定方式，后者主要通過在線對話機制的運用得到實現。以環境保護署2001年制定公眾參與政策為例，起初曾考慮在全國不同地點舉辦一系列公眾會議，后因資金所限，決定以在線討論方式代替。環境保護署主動通知相關行政機關和利益組織，鼓勵公眾參與討論，圍繞關鍵事項作出議程安排，成立專家小組形成討論議題，以及編寫公眾教育手冊。在線討論開始后，環境保護署每日編輯討論摘要，專家小組幫助確立討論進程，事后調查顯示絕大多數參與者對在線討論方式表達了極高的滿意。相比聽證會形式，在線對話更具動態性、相互性，通過將過去靜止的紙面立法過程轉變為一系列意見交換的互動過程，行政機關和公眾共同控制討論進程，這是一種完全新的參與方式。[6]

在我國，電子行政立法的推進雖面臨一系列技術上的挑戰，但最大的障礙來自制度因素。電子行政立法離不開跨部門、跨機關的合作協調，而組織惰性易引發行政人員對此種方式的抵制情緒；再者，電子行政立法所帶來的行政決策方式的改變，對現有行政管理體制構成較大沖擊。更重要的是，如果行政機關仍可以像過去一樣通過“紅頭文件”從事規制活動，為何愿意花費額外的時間和金錢制定行政法規、規章？為何愿意推動電子行政立法？尤其是通過互聯網擴大公眾參與呢？電子行政立法是行政民主化發展的產物，行政機關必須意識到當今時代公眾對參與行政決策過程的強烈政治愿望，努力將之實現，以夯實行政權的正當性基礎。通過對《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》的適當解釋，我國行政機關適用電子行政立法并不存在法律上的障礙，然而，在行政機關態度較消極的情形下，仍有必要建立適當的法律框架，從外部推動電子行政立法的深入開展。

(三)評估標準的建立

電子行政立法出現的背景是長期以來對傳統紙面方式的不滿，因此，必須解決的一個前提問題是：該方式是否能產生更好地行政立法？是否能更好地實現公共利益？對此存在著爭議，支持者認為，電子行政立法可以改善公共治理能力，增強決策理性，所付出的代價僅是一些投資和運行成本，且這些成本長期來看均會從受益中抵消；相反的觀點則認為，電子行政立法實際上侵蝕了決策理性，并導致決策延誤。[7]為確保電子行政立法能產生積極的效果，有必要發展具體的評估標準。卡瑞·科格里安內斯(Cary Coglianese)通過將行政立法程序的目標歸納為四項：增加民主正當性、改善政策決定、降低行政成本及增加規制順從，分別建立相應的評估標準，以判斷電子行政立法是否取得實質性的改進。

具體而言，首先，在增加民主正當性方面，評估標準有：公眾對行政立法過程或實體規制爭議具備的知識；公眾提交意見的數量；意見中觀點的分配情形；意見中所涉爭議的數量和類型；挑戰行政立法的訴訟的頻率；國會或其他監督機關干涉的頻率和方式；公眾對政府規制的支持率等。其次，在改善政策決定方面，評估標準有：對社會的利益，如減少風險或其他規制問題；對社會的成本，即與規制利益的實現相聯系的機會成本和順從成本；通過成本效益分析比較成本和利益；與成本利益分配相關的公平考慮。再次，在降低行政成本方面，評估標準有：制定行政立法所花費的時間；所需工作人員的數量；與行政立法相關的預算成本。最后，在增加規制順從方面，評估標準有：公眾對行政立法所涉知識的了解程度；順從行政立法的程度。[8]這些目標相互之間存在矛盾，需要行政機關根據具體情況作出優先性排序，以選擇適合目標實現的技術工具。

三、行政立法電子化面臨的限制

長期來看，行政立法的電子化能夠帶來巨大的好處，公眾和行政機關都將從中受益。然而，電子信息技術的應用也面臨著一系列限制，其能否實現立法上的革新很大程度上取決于行政機關如何應對這些問題。

(一)不平等的接近

電子信息技術在行政立法中的應用衍生出一個問題：是否存在接近途徑上的歧視，如行政機關能否將互聯網作為公眾參與立法的排他途徑？或行政機關能否更偏愛網上提交的意見？如果行政機關在立法中過于依賴互聯網而忽視其他參與方式，沒有上網途徑的公民將無法在政府決策中發出自己的聲音。美國有調查顯示，基于種族、性別、財富和教育程度，存在著接近互聯網上的不平等，其中，種族和性別上的差異逐漸地縮小，收入和教育上的差異則特別地麻煩。[9]電子信息技術所帶來的數字鴻溝(digital divide)問題并不新穎，社會經濟上的差異所導致的對政治資源的不同接近程度，一直影響著少數人的政治權力行使，就好比選舉中一直存在的文化鴻溝(literacy divide)或交通鴻溝(vehicle divide)問題。[10]

平等原則要求所有公民都應在行政上受到同等的對待，在法國，如行政機關將自己與公眾的交流限制為在線方式，這是一種歧視性的權力行使行為，與平等原則相沖突；在德國，對行政機關的排他性的電子接近，因侵犯平等原則和正當程序而構成違憲。[11]我國行政立法實踐中，行政機關通常允許多種參與方式，如信函、傳真或電子郵件等，因此，重要的是行政機關應公平處理不同途徑提交的公眾意見。對公眾來說，不同的接近方式意味著不同的成本支出，僅從互聯網所傳遞信息的數量和質量來看，是紙面方式無可比擬的。這就要求政府應努力提供給公眾多樣化的接近途徑，如在行政機關辦公場所、圖書館、社區服務站等設置公共上網設施，并為“信息弱勢群體”提供必要的培訓，電子行政立法中的不平等接近問題將得到緩和。

(二)隱私和個人尊嚴

電子信息技術的應用增大了侵犯個人隱私的風險，實踐中主要表現在個人身分的處理上。一般而言，行政機關應當容許公民匿名瀏覽、復制公布在互聯網上的立法信息，有爭議的是公民能否匿名提交意見。以我國國務院法制辦設置的“法規規章草案意見征集系統”為例，公民可匿名登錄并發表立法意見，但不能查閱其他人提交的意見，也不能在線交換意見。美國聯邦政府中各機關的做法不同，交通部和環境保護署接受所有提交的匿名意見，農業部則否。披露參與者身分的好處是可以判斷誰參與了行政立法，以及發揮了怎樣的影響，以有效約束利益團體的游說活動。為鼓勵公眾提交署名意見，有學者建議，行政機關應告訴公眾，在評估某一具體意見的價值時，身分是一個重要的判斷因素，這是因為行政機關和其他參與者在了解哪些人提出了意見方面存在著一個合法的利益。[6]

電子信息技術的應用還存在的一個問題是，是否忽視了正當程序所具有的尊嚴價值。為實現信息的自動化處理，電子行政立法在程序設置上需要更加地格式化，公民須依事先確定的格式提交意見，這樣會影響個案的靈活性，在線對話的使用也減少了公民與行政機關面對面交流的機會。出于對流水線式運作或機械正義(mechanical justice)的厭惡，反對者提出，電子方式太冷血，使公民與行政機關之間的互動更加僵硬，公民基本上失去了在一個人而非機器的面前陳述其意見的可能性。上述觀點并不符合行政現實，真實的情形是，無論是否應用電子信息技術，絕大多數的行政立法過程早已是流水線操作，而電子信息技術可以使流水線運行得更好，因其給予公民更多的參與機會。再者，電子行政立法取代的主要是紙面交流，并未減少公民與行政機關之間的面對面交流，而且，從電子信息技術的使用看，通常只要求語言表達上更大的形式性，而不是程序上更大的形式性。[12]據此，電子行政立法雖對尊嚴價值造成一些沖擊，但相比在促進參與及個人自我統治上所發揮的作用，仍是瑕不掩瑜。不過，為增強公眾對電子行政立法的信任，仍需在技術上落實對隱私和個人尊嚴的保護。

(三)技術因素

短期內，技術因素可能會制約行政機關利用互聯網發布信息和擴大公眾參與的能力。網速、搜索引擎、網站設計及電子卷宗建設等方面存在的困難，都會給電子行政立法的推廣帶來一些障礙。而且，即使電子信息技術應用得更深入，政府信息上網的范圍更廣，互聯網也不可能成為公眾獲取所有立法信息的唯一途徑。原因是行政機關保存的許多歷史信息僅記錄于紙面，計算機儲存設施的成本一定程度上也限制了行政機關通過互聯網提供信息的數量。這些問題的存在，并不意味著電子行政立法是一種不適當的立法方式，僅僅說明了其目前尚不能完全取代紙面方式，而是作為一種重要的補充，使公眾在行政立法中發揮更大的作用。

電子行政立法的長期發展依賴于將現有技術運用于立法過程所付出的努力，以及未來在技術上取得的更大進步。需注意的是，電子信息技術在實現公眾參與潛力的同時，也產生新的問題。某些情形下，技術的適用不僅未促進民主，反而強化了行政機關對公眾參與的控制，而且，對行政機關的管理活動也提出了一系列挑戰，如：電子行政立法是否改變不同專業背景的工作人員在行政機關內部的相對影響力？電子行政立法對行政機關相互間的關系會造成怎樣的影響？什么樣的機關文化更適合電子行政立法？行政機關應如何調整其組織架構以更好地滿足電子行政立法的需要？為確保電子行政立法能帶來實質上的改進，電子信息技術的應用必須與行政立法的政治的、管理的和法律的因素適當地相結合。

(四)過度參與

公眾參與是行政立法程序的重心所在，不過，其負面性也不能忽視。有學者指出，讓更多的人發表意見并不能保證做出更好的決策，更多的意見導致混亂、破裂而不是更高質量的決策等。[13]更重要的是，不斷擴大的公眾參與可能會侵蝕代議制政府的基礎。麥迪遜在《聯邦黨人文集》中闡釋了選擇代議制的理由，即純粹的民主政體并不能制止派別斗爭的危害，而且，沒有任何東西可以阻止犧牲弱小黨派的動機，因此，這種民主政體就成了動亂和爭論的圖景，同個人安全或財產權是不相容的，往往由于暴亡而夭折。[14]行政立法所具有的普遍約束力，使公眾參與成為必要，但這種參與并不能取代代議制，更不能走向直接民主。

相比紙面方式，電子信息技術雖可減少行政立法中信息公開及處理上的成本，但并不能減少決策的復雜性以及公眾為提交有價值的意見而需耗費的時間和資源。電子方式的方便、快捷也帶來一定的負面性，即“不再有協商，不能在一個較長的時間內對爭議進行細致考慮，沒有地區的和種族的利益的平衡，沒有對少數觀點的保護”。[9]紙面方式下緩慢的決策，使公眾和行政機關有機會反思而起到剎車的作用，有時反而更可取。必須明確的是，信息時代公眾參與的擴大化，絕不意味著由公眾做出所有的立法決策，以及行政機關放棄其統治的權力和責任的極端情形。公眾參與的利弊性要求電子行政立法在程序設計上，應當在滿足公眾對有效政府的需求與保護個人抵制不合法的政府行動的權利之間取得適當的平衡。

四、結論

行政立法的數量和影響力不斷地增長，已成為行政機關最重要的工具之一。就此而言，任何改進行政立法的措施，都值得關注，電子信息技術就包括在內。其不僅幫助行政機關更好地完成立法任務，而且增加了公眾在行政立法中的影響力，導致行政立法權力的重新分配。行政立法的電子化絕不是將行政立法程序簡單地復制在互聯網上，為實現有意義的革新，需要充分利用電子信息技術的互動性，現有制度結構也需要重新安排，其潛力的最大化將有賴于在技術與行政管理體制之間形成良好的整合。

[1]中國特色社會主義法律體系白皮書[EB/OL].[2012-01-08]http://news.xinhuanet.com/politics/2011-10/27/c_111127507.htm.

[2]規章清理推進法制統一 [EB/OL].[2012-07-08] http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2010-05/07/content_2134294.htm?node=20734.

[3][美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯.裁量正義[M].畢洪海,譯.北京:商務印書館,2009:70.

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[14][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集[M].程逢如,譯.北京:商務印書館,1980:48-49.

TheElectronicRevolutionofAdministrativeRulemaking

ZENG Na

(Law School， Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500, China)

IT has a deep effect on administrative rulemaking process, not only makes public participation more practicable, but also brings a series of institutional challenges. At present the application of e-rulemaking only touches the surface of IT. If we further take advantage of the interactive ability of IT, the result is to profoundly change the authority distribution of administrative rulemaking and emerge the revolution. In order to achieve the goal, it is essential to improve electronic docket and online dialogue, and develop some metrics for evaluating the success of e-rulemaking. The realization of e-rulemaking will depend on creating a good fit between IT and administrative system, so it is essential to overcome these limits, such as unequal access, privacy and individual dignity protection, technological factors and over-participation.

administrative rulemaking；electronic；revolution

D 912.1

A

1004-390X(2012)05-0025-06