新公共服務理論視域下公益性社會體育指導員管理模式研究

趙 猛，趙德龍，王海龍，孫 波

(佳木斯大學體育學院，黑龍江佳木斯154007)

2011年10月9日國家體育總局第16號令公布的《社會體育指導員管理辦法》(以下簡稱“辦法”)，是對1993年《社會體育指導員技術等級制》的完善與發展，在宏觀和整體上對社會體育指導工作組織管理、培訓審批、權益保障等方面作出了方向性規定。這個文件的出臺，標志著我國社會體育指導工作進入了新的歷史發展階段。社會體育指導員管理理論研究滯后于管理實踐，缺乏科學的理論引導。社會體育指導員的管理本質上是公共管理的范疇，新公共服務理論把公正、民主、社區、服務精神等價值觀置于工作效率、生產力等價值觀之上，崇尚公民權利，強調政府責任，為公益性社會體育指導員管理模式的創新提供了直接的理論依據和全新的視角。社會體育指導員的工作具有松散性、多樣性、靈活性、非本職性和公益性特點，到2015年社會體育指導員將從現在的65萬人發展到100萬人。如何實現對這樣一支龐大的社會體育指導員隊伍規范化、制度化、科學化管理，使之更好地服務公民體育公共服務需求，是急需解決的現實問題。

1 公益性社會體育指導員管理模式創新的依據

1.1 公益性社會體育指導員管理的困境

《社會體育指導員技術等級制度》實施以來，我國社會體育指導員隊伍空前壯大，人員素質和工作能力顯著提高，社會認知與職業認同程度明顯改善，為廣大公民提供科學的健身指導，為我國群眾體育事業的發展作出了巨大貢獻。隨著社會的發展，社會關系復雜程度的加深，治理模式也將隨之變革，在我國表現為服務型政府的構建。在社會體育領域表現為公民的體育健身需求日益強烈，并在此基礎之上產生了強烈的公共性體育活動訴求，致使社會體育指導工作的困境呈現出來。

公益性社會體育指導員管理結構體系尚不完備。目前我國社會體育指導員的管理，是在國家體育總局的領導下，由各級體育行政部門負責，各市、各區縣體育局、街道辦事處、各行業協會、體育社團共同參與管理實施的，其中還有各級勞動、工商、公安等行政管理部門與體育行政部門協同配合，在各自的職權范圍內對社會體育指導員工作進行相關管理［1］。這種“科層制”發展起來的線性管理模式不適合具有松散性、多樣性、靈活性、非本職性和公益性特點的社會體育指導員的管理，缺乏監督與激勵機制，導致管理僵化，社會體育指導員的培訓工作與指導實踐活動缺乏自主性，職業認同度較低。社會體育指導員的社會角色對其行為意向難以產生決定性影響，社會體育指導員雖人數眾多但崗位不足，指導率較低，流失現象普遍存在。源于附帶責任參與管理的其他社會力量由于其自身的核心價值所在，并缺乏有效的溝通協作機制，難以形成利益的相容性，導致職責不清，參與意愿不足。體育總局新發布的《社會體育指導員發展規劃(2011年—2015年)》及《辦法》對國家機關、企業事業單位和其他組織應當支持社會體育指導員開展志愿服務做出了相關規定。這是一個責任義務主體泛化的過程。這種條例上的界定只是理論上的依據，由于社會體育指導工作的公共屬性，對于連帶參與主體的科學分析和價值考量并促使其在管理實踐中自覺承當責任，是本研究必須解決的問題。

社會體育指導工作物化資源不足，資金短缺。由于政府及體育行政部門大都集體育物化資源的生產者及經營者于一身，因此經常出現利用率不高的現象，政府以外的社會資源利用率也不高。大多數學校的體育資源源于對自身教學秩序及設施修繕等因素的影響還沒有對公民開放。由于地域經濟差別，我國社會體育指導工作開展不平衡，表現為經濟欠發達地區和廣大農村物化資源不足，資金短缺。經濟發達地區已經探索勞務補償制度與機制，如上海閔行區設想按照社會體育指導員簽約的健身團隊的多少，給以獎勵性報酬。常州、蘇州、天津等也提出了以獎代補等設想［2］。公共利益是政府的核心價值所在，這種發展的不平衡不但影響社會體育指導工作，同時也表現為政府提供體育公共服務這一公共物品時的不公平。《社會體育指導員發展規劃(2011年—2015年)》及《辦法》也出臺了各級體育主管部門應當在本級事業經費預算中列支社會體育指導員工作經費，在體育彩票公益金中安排一定比例的資金作為社會體育指導員工作經費的規定，但缺乏有效的監督機制。很多地方挪為他用，導致社會體育指導工作經費匱乏的窘境無法緩解。社會體育指導工作資源開發利用和經費保障需要一種強大的社會整合力量，需要政府發揮協調機制、監督機制、服務機制，促使各相關主體在群眾體育活動層面的法律責任義務向道德責任義務轉化。

1.2 新公共服務理論和我國體育公共服務管理體制改革

新公共服務理論是在全面反思、批判、繼承新公共管理理論基礎上發展起來的。新公共管理理論的核心價值是成本收益、顧客回應，突出市場機制，大范圍借鑒企業管理模式等。登哈特夫婦的新公共服務理論自提出以來，因為解決了在新公共管理范式中難以解決的公共利益問題、人本問題、公平價值問題、民主問題，逐漸成為取代新公共管理的新的范式［3］。新公共服務理論包括以下幾個方面的基本內容:政府的職能是服務，而不是“掌舵”;公共利益是根本目標;在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性;為公民服務;政府承擔的責任是復合的而非單一的;以人為本的理論;大力弘揚公民權和公共服務精神。治理角色的轉變即由掌舵到服務［4］。新公共服務理論強調政府責任、公共利益與社會公平，尊重公民權利，推崇公共事務管理的多元溝通與協作，為公共管理活動提供了直接的理論依據和全新的視角。

對于一切公共管理模式而言，秩序、公平、效率、服務都是基本價值，這些基本價值在管理體系中的構成方式是不同的。新公共服務理論所倡導的“服務”核心價值論使得新公共管理理論公平與效率退居為第二個層次。構建“服務型政府”的治國方略代表著我國社會治理模式的重大變革，全能管制型政府向服務型政府的轉變成為我國行政管理體制改革的方向。正如張康之教授所言:“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，……必然造就出一種新的社會治理模式，是一種服務型的社會治理模式［5］。”由此可見，以公民本位、社會本位為指導，以民主政治為原則，以公民利益為終極價值目標，已成為我國政府的核心責任。

新公共服務理論和我國建設服務型政府的改革實踐為體育公共服務領域科學確立政府責任、政府職能與服務模式提供了科學的理路。國內學者對于目前我國體育公共服務管理體制改革大致持三種觀點，分別是政府主導二元供給論(政府與非營利組織雙主體)、社會主導論(社會對體育全面占有)和多中心論(政府部門、需求者、企事業單位、社區和社會相關主體合作參與)。政府主導二元供給論忽視了與社會力量的互動過程，不利于資源整合與共享;社會主導論為政府逃避社會責任提供了借口，忽視了體育公共服務的公共屬性，出現了服務對象狹窄、市場失靈、資金窘迫等結果;“多中心理論”模式有效地解決了政府責任缺失、市場失靈等困境，力求發揮其強大的社會整合功能和靈活多樣的供給模式提供體育公共服務。然而，體育公共服務體系多中心理論在我國管理實踐中尚屬起步階段，社會多元主體職能定位與責任劃分，公民體育公共利益表達機制與公眾參與模式，對第三部門的監督與管理等微觀層面的機制尚需完善。由此可見，新公共服務理論所提出的戰略思考、民主決策、政府社區、居民互動機制對于完善體育公共服務理論體系具有方法論意義。

2 公益性社會體育指導員管理模式創新

2.1 建立政府主導的多元主體參與的社會體育指導管理網絡體系

作為體育公共服務之一的社會體育指導工作處于多元的社會結構當中，其管理模式創新首先涉及到各相關參與主體的角色定位與職責劃分的問題。社會體育指導工作公共性的特點決定了其管理模式創新的方向。所謂公共物品就是指消費過程中不具有排他性和競爭性，同時又有很大正、負外部效應的物品稱為公共物品。這些特性如果從更高一層來概括，可統稱為物品的公共性，這種公共物品的定義方式在很大程度上為公共物品供給主體的多元化發展提供了空間［6］。公共物品強大的外部性致使市場機制難以介入，資源統籌難以實現帕累托最優，其外部經濟效果決定了政府向社會提供公共物品的責任，福利經濟學第一、二定理就是這樣界定公共物品供給主體的。參與體育運動，接受社會體育指導，是每個公民的基本權利。因此，公共性是社會體育指導工作的本質屬性，是政府在社會體育指導管理中的核心地位確立的依據。

長期以來，體育行政部門承擔著社會體育指導工作的直接管理，效率不高，對公民回應也不足。社會體育指導工作是公眾廣泛參與的社會活動，企事業單位、國家機關、學校、城建等其他社會組織都掌控著一定的體育資源，既是服務需求者，又是供給主體，使得責任義務主體泛化而不明確。單純體育行政部門職能的脆弱性及政府公共事務的廣泛性無法對各方利益主體加以整合。由此可見，對社會體育指導工作各行為主體整合機制的科學分析和價值考量就變得非常重要了。

目前，我國學者在體育公共服務研究領域研究中往往把政府和體育行政部門等同起來，或是把兩個概念聯合起來使用表達政府一極的職責或功能。地方政府是地方行政事務的決策、指揮與協調中心，行政職能部門是負責組織及管理某一事物的職能部門，無論在層級定位、責任義務劃分及社會權威等方面差異都是巨大的。因此，在社會體育管理領域必須把政府與體育行政部門作為相對獨立的兩個行為主體來定位。

完善社會體育指導工作管理的關鍵在于解決政府失靈、社會力量參與不足、相關主體參與意愿不足、缺乏公民利益表達機制等相關問題。因此，應當正確認識政府、市場和社會的關系，確立政府主導的體育行政部門、非盈利組織、社區、企事業單位等多元主體參與的社會體育指導管理網絡體系，并建立一種動態的監督、協調、利益相容模式。

2.2 政府主導的各主體職能定位與主體間互動模式

從社會體育指導工作的目標體系出發，必須認識到社會體育指導具有公共物品屬性的本質規定性，這種本質規定性也就必然決定了政府在社會體育領域的供給責任。在社會體育指導領域，服務、協調、監管成為政府的核心職能。

為公民提供健身指導的效率和質量關鍵因素就是社會資源的整合與利用，盡管體育彩票的引入為公共體育設施建設增加了融資渠道，但是中國龐大的人口基數與資源的匱乏性，導致單純依靠政府資源尚無法從根本上解決公共體育設施的供需平衡問題。在我國，社會占有大量體育資源，包括學校體育設施、企事業單位體育設施、營利性民間體育設施、城市建設與規劃部門的無形資源等。然而，這些資源的占有者都有各自的職業理性和其價值體系。一些學校和大型企業為了維護正常的教學秩序和生產活動免受干擾，加之體育場地實施的保護與修繕問題等導致大門對外界緊閉，雖然有來自于《體育法》和《全民健身條例》等方面的制度保障，但由于體育行政部門自身權威局限性難以完成與之協調工作，相形之下，解決此類價值沖突需要政府的權威與協調功能，就社會體育資源對公民開放的時間和體育設施修繕等問題作出具體規定，在達成“重疊共識”的基礎上形成充分的合作。社會體育指導領域各主體所擁有的社會理性、群體理性、職業理性很容易出現價值沖突，政府的服務意識和社會共同體的意識是實現廣泛而充分合作的基礎。

新頒布的《辦法》就社會體育指導工作的組織管理提出了各市、地成立社會體育指導協會，委托社會體育指導協會等群眾性體育組織和基層文化體育組織承擔社會體育指導員管理的具體工作。非盈利組織——社會體育指導學會成為社會體育指導工作的“滑漿者”。非盈利組織即第三部門是在某些公共物品的提供成本高、效率低，政府無力直接提供，營利性組織不愿提供公共產品的“政府失靈”和“市場失靈”雙重背景下產生的第三種資源配置機制。社會體育指導協會是圍繞提供市民健身服務這一價值目標把分散程度較高的社會體育指導員和社區自組織起來，孕育成一個整體。在定義社會體育指導員組織角色和各自任務的基礎上，通過與其他利益主體密集的多邊的動態聯系、互利和相互合作來完成各自追求的目標。社會體育指導協會在化解社區、公民的供求矛盾，提高社會體育指導的質量及效率，回應公民多層次、多樣化的體育文化需求、向體育職能部門和政府回饋信息等方面逐漸成為社會體育管理體系中一支新生的力量。

的確，社會體育指導協會作為社會體育指導工作具體管理者與協調者在學理上有其合理性，實踐中也有其可行性。但是，需要注意的是在加強對指導協會管理技術指導、管理制度規劃的同時，更應加強對其的監管。非營利組織在組織運行過程中容易出現市場化即追求組織自身經濟利益的趨勢，因為政府福利開支的削減造成了非營利組織的財政危機(民間個體捐贈也有所下降)。為了維持組織的生存與運作，非營利組織必須借助于市場機制開辟財源，與企業競爭，從事某些營利性的服務活動［7］。社會體育指導協會或社會體育指導員個體展開經營性活動或收取公民財物等都是“志愿失靈”在社會體育指導領域的體現。關于“志愿失靈”，有學者認為，非營利組織的社會責任在事實上是虛擬存在的，必然導致組織成員對這種責任遠離，因為虛擬的社會責任實際上就是沒有約束機制的責任［8］。

建立和完善以社會體育指導協會為依托，公民與體育行政部門、政府的利益表達機制。政府作為社會體育指導工作的核心主體，其職能運行的過程也是其價值實現的過程，或者說是自身價值的自我求證的過程。政府求證的依據就是公共服務價值主體即廣大公民對其公共利益實現程度的評價。社會體育指導工作中公民的體育健身需求無論在內容和形式上都是非常廣泛的，由于環境和文化的的差異又帶有明顯的地域特征。因此，政府價值實現必須以體察民意、培育公民理性、建立公民的利益表達機制為重要手段。

社會體育指導領域正是公眾利益需求表達相對缺乏的地方。社會體育指導協會是公民體育權利彰顯和體育需求表達的重要平臺。社會體育指導協會這類公共組織具有組織性、公共性、親民性、志愿性的特征。這種特征使社團組織在民意與政策之間、政府與人民互動之間發揮著越來越重要的橋梁作用，更重要的是它使民意溝通更為順暢。因此，有學者提出，社團組織正在成為社會發育的一種孵化器［9］。政府和體育行政部門要實現公共利益，必須與社會體育指導協會、社會體育指導員、社區、公民有暢通的信息交流渠道。通過社會體育指導員的志愿性服務，與公民的協商、交流、互信互利，既可以有效獲得公眾信息，又減少了與社會交流的“交易成本”。由于社會體育指導工作各行為主體都會從各自的利益出發，并基于此進行價值判斷和行為選擇，因此，政府在提倡公眾參與培育公民體育權利意識的同時必須加以“公共理性”的灌輸，減少非理性、負面的行為。只有政府與公眾、社區、公民的溝通機制建立在理性和平等的基礎上，才能客觀地決策，高效地滿足公民的體育健身需求。

如果說各行為主體協作機制、公民利益表達機制和政府回應機制是社會體育指導工作管理的基礎，那么，主體間問責機制就成為其管理工作的保障機制。伴隨公民體育權利意識的覺醒和社會整體力量的壯大，社會體育指導管理系統內部主體間需要一種維護理性空間存在的張力，問責機制就是系統內部良性互動中必不可少的張力。問責機制必須與社會體育指導管理目標體系相協調，制定全面的問責制度，在橫向和縱向問責之間形成一定的張力。例如上海體育公共服務被分割成各主管部門負責，如城建居民小區配套建設體育場地設施的用地指標，主要由相關部委制定，涉及《城市規劃法》、《房地產管理法》等相關規章。這方面監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來，缺乏對不執行城建居民小區配套設施標準行為實施懲戒的法律措施，使公民的體育權利得不到保障。另一方面，公共服務的規劃制定也是由各部門自己提出方案，沒有從整體上統籌規劃各區的公共服務和整合體育公共服務的資源，影響了上海市體育公共服務的發展［10］。有效的問責機制表現為:第一，對政府的行為有效規制，防止行政權濫用損害公共利益;第二，在公民、社區組織及協會輔導站參與規制政府自由裁量權的同時，也需要公民、社會體育指導員及輔導站對自身行為加以理性判斷。

3 結束語

社會體育指導員管理體系組織構成、職能劃分、制度體系的科學性和合理性僅僅是客觀向度中的顯性。在主觀向度當中，什么樣的運行模式和什么樣的管理機制使各參與主體與社會體育指導管理目標體系融為一體，并使社會體育指導倫理責任內化于心，確定下來才能使社會體育指導管理體系真正成為普遍合作的體系。一旦確定這種模式，那么這種模式和機制不僅具有管理技術的科學性，更重要的是這種模式和機制更具道德和理性。

［1］ 張永龍，儲龍霞.中日社會體育指導員比較研究［J］.體育文化導刊，2008(9):88－91.

［2］ 李相如.我國社會體育指導員的發展歷程與未來走向［J］.體育文化導刊，2009(11):1－4.

［3］ 李彥婭.論新公共服務理論對新公共管理理論的傳承與超越［J］.四川行政學院學報，2006(4):5－8.

［4］ 羅伯特·B·登哈特.公共組織理論［M］.北京:中國人民大學出版社，2003.

［5］ 張康之.公共管理倫理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2003.(7):5－7.

［6］ 鄭 謙.公共性視角下的公共物品供給主體之辨— —多元化的困境分析［J］.中共福建省委黨校學報，2007(3):12－15.

［7］ 虞維華.從“志愿失靈”到危機— —薩拉蒙非營利組織研究疏議［J］.人大復印資料:公共行政，2006(8).

［8］ 孔繁斌.從限制結社自由到監管公共責任— —中國政府社團管制正當性及其制度改革［J］.中國行政管理，2005(2):34－36.

［9］ 喬艷潔，李文星.淺析非政府公共組織在公共政策過程中扮演的角色［J］.濮陽職業技術學院學報，2007(2):85.

［10］ 王會寨.新共服務視野下中國體育行政管理體制改革［D］.北京:北京體育大學，2009.