領導干部應急管理能力素質模型研究*

● 方銘勇 王效昭 陸 柏

■責編 韓樹杰 Tel:010-68345891 E-mail：hrdhsj@126.com

一、干部應急管理能力的構成要素

領導干部應急管理能力是領導干部在處置突發事件過程中所表現出來的本領。該能力的表現與領導者個人知識水平和道德修養有關，也與體制、機制、制度及設備、物資等所構成的領導環境有關。領導干部應急管理素質和能力及其外在支持系統，應由外部支持層、思想道德層、知識層、能力層構成。處于最低層的體制、機制是能力發揮的基礎，不屬于領導素質與能力的個體特質范疇；處于第二層的是個人修養和責任感，它是領導者的心理特質，需要長期的修練；處于第三層的是知識體系，是能力發揮的現實基礎，是一個長期積累的過程；處于第四層是應急管理能力，我們通過歸納整理調查數據和組織專家分析，從訪談對象提及的二十余種能力中提練出八種能力作為能力體系的構成要素。

1.邏輯思維及反應、鑒別能力。此項能力是領導者綜合素質的集中體現，主要包括以下幾個方面：一是要有信息獲取的理念、方法和手段。信息是做出反映、鑒別的基礎，信息越充分，對情況了解得越透徹，判斷就會越準確。二是要以科學的理論為指導，在掌握信息的基礎上，利于信息學、運籌學等方法進行論證，做到先謀后斷，多謀善斷。三是在看到事件的苗頭時就提醒下級注意，告之上級了解，以便有效控制事態發展，最大限度地減少損失。

2.決策能力。領導干部在處置突發事件時，要考慮國家、集體的利益，敢于決策，勇于負責；在決策前需要對預案有充分的了解，對國家處置突發事件的相關政策、法律有必要的掌握；在決策時運用多種方法，發揮集體的作用，以集體智慧代替個人經驗決策，能從海量信息中發現焦點問題。

3.指揮能力。應對突發事件，需要整合各種資源，調動多方力量，處理各方可能出現的推委和不滿情緒。為此，領導者必須了解相關部門的職責和分工，了解下屬的特長和不足，在嚴格按照法律法規辦事前提下，下達的相關指令要求清晰明了，并充分考慮接收對象的能力情況和個性特質。

4.執行能力。根據突發事件的大小和事態發展，領導和組織相關人員開展具體工作。對可以掌握的資源充分了解，能夠將有限的資源用在重要環節，對下屬安排任務時充分授權、要求明確、實時跟進。

5.溝通能力。應急管理中的溝通主要有四個方面：對上溝通要言簡意賅，充分反映事實情況，在第一時間及時匯報并在事件進展中不斷報告最新情況；對下溝通要明確處置目標、認真傾聽下屬意見，并努力創造一種輕松和諧的談話氛圍；同級溝通要本著尊重的原則，既把相關要求明確提出，也要尊重和理解對方；與媒體溝通要建立良好關系，積極通過媒體進行正面報道，不能封鎖消息，更不能歪曲事實。

6.協調和指導督察能力。協調的本質和取向是在分工負責的基礎上，強化統一指揮、協同聯動，以減少運行環節，降低成本。良好的協調力能夠在短時間熟悉不同部門工作職責和業務流程，與不同部門組建應急處置工作組。督察能力是跟進的技巧，主要體現在督察的時間、督察的內容和督察的對象上。

7.依法行政能力。這里的依法行政的法特指突發事件應對法和公務員法，包括政府制定的相關處置突發事件的規定和條例。突然性和意外性是突發事件的固有特性，如果領導干部解決問題心切，法律意識不強，難免會做出不合法的決定。依法行政在處置突發事件環境下，有其特定的含義。

8.學習和總結能力。學習和總結能力在處置突發事件中非常重要，個中的能力包括：對處置情況的反思和修正，對預案的修訂，對相關人員的表揚和組織必要的培訓學習。

表1 領導干部應急管理各項能力權重總結和學習能力預防與應急準備 3 2 1 4監測與預警 4 1 2 3應急處置與救援 4 3 2 1事后處置與重建 3 4 2 1合計 7 7 5 5 3 5 3 5所占權重 17.5% 17.5% 12.5% 12.5% 7.5% 12.5% 7.5% 12.5%邏輯思維及反應、鑒別能力決策能力指揮能力執行能力溝通能力組織協調和督察能力依法行政能力

二、干部應急管理能力表現及權重

1.八項能力在應急管理各階段的分布

突發事件應對法將事件處置分為四個階段，即預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后處置與重建。八項能力對于四個階段來說都是必需的，但就某一階段的特定任務來說，其中有些能力就顯得尤其重要。

預防與應急準備階段重心工作是編制預案和實施演練，信息收集、隱患排查隊伍建設、物資儲備和宣傳教育都是完善和實施預案。據此，該階段需要的能力維度依次是總結和學習能力，邏輯思維和反應、鑒別、判斷能力，決策能力和依法行政能力。因為好的預案編制是建立在處置實踐的總結和對相關案例及知識的學習之上，經正確的判斷在法律的框架內做出的最優決策。

監測和預警階段最重要的是對突發事件的監測和研判，最缺的是相對于決策所需的信息，這個階段已經需要做好戰斗動員了。所以對此階段而言，邏輯思維及反應、鑒別、判斷能力排在第一位，其次是溝通能力和指揮能力。

應急處置與救援階段主要是控制事態發展、減少人員與財產損失。面對復雜的局面，需要領導干部有科學的決策能力、良好的指揮能力、快速的執行能力和全面的綜合協調能力。在這一階段，快速反應重點，科學決策是核心，整合資源和合理調度是保障。

事后處置和重建在時間的迫切性上的要求低于處置階段，這一時期最需要的組織協調和督察能力，要通過有效協調處理要分工與協作的關系，通過持續督察消除工作中的懈怠情緒。其次，在這一時期我們還需要執行能力、依法行政的能力和總結學習的能力。

2.領導干部應急管理各項能力權重

通行的權重評定方法有直接打分法、對比求和評分法、環比評分法、邏輯判斷評分法和功能系統評分法等。論文采用04評分法，即對每一階段比較重要的四項能力打分，最重要的能力得4分，其次得3分，如此類推。各項能力的得分見表1。這樣做建立在兩個假設前提之上，一是認為四個階段對于應急管理同樣重要。二是認為對于每一階段來說，對各項能力的需要存在梯度關系。如此，得出能力權重分三個層次，邏輯思維及反應、鑒別能力和決策能力分別占17.5%，是最重要的能力；指揮、執行、組織協調和督察以及總結學習能力分別占12.5%，是相對重要的能力；最后，溝通能力和依法行政能力分別占7.5%，是重要性一般的能力。

表2 領導干部應急管理能力評價指標邏輯思維及反應、鑒別能力 A4您將本地區或本行業、本部門業務涉及范圍內可能出現的突發事件及時上報領導和提醒下級重視B1您熟悉本部門的突發事件應急預案，并認真研讀B2您對國家處理突發事件政策、精神理解深刻B3您善于從突發事件的海量信息中發現焦點問題B4您在處理突發事件中經常有創新的方法和思路，并且有良好的心理承受能力維度 指 標A1從報紙、網絡等媒體上或其它途徑了解公共信息是您每天必然完成的任務A2您經常參加社會服務、社會考察和業務調研A3您對國家大政方針、地方情況及各方面收集的信息進行綜合分析并對事物發展有一個基本預測決策能力指揮能力B5您熟悉突發事件處置的決策過程C1您充分了解您的下屬的長處和短處C2您充分了解事件有關單位或部門的職責和權限C3您按照法律要求和事件處置程序下達指令C4您在發出指令前都會考慮接受對象的工作風格和性格特質執行能力C5您所下的指令，其對象、內容、時間要求、完成標準都非常清晰D1您在處置突發事件中，對下屬安排任務，會將目的、要求提的非常明確D2您了解處置突發事件所需的組織資源及物資儲備現狀D3您在處置突發事件中，給予您的下級充分的權利D4您緊抓事件解決進程，并注重最后結果溝通能力D5您在眾多的事務中提煉出重點工作、重點環節，并將主要資源用于其上E1您在下達指令前，與下屬溝通其工作目標E2您對下屬部門工作要求或公眾要求給予及時答復E3您善于化解緊張氛圍，創造一種能使事件相關人員、群體，自由、友好對話的氣氛協調督察能力E4您能夠依法有序的公開事件處置進程及本部門的工作進展F1您明確突發事件處置中的組織目標及工作標準，并切實履行F2您能夠在短時間內與不同部門組建應急處置工作組，并適應成員的工作特點和方式F3您能夠在短時間熟悉不同部門工作職責和業務流程F4您能夠在應對任務下達后，適時跟進，把握進展G1您對突發事件應對法和公務員法非常熟悉依法行政能力G2您在處理事件時嚴格按照法律辦事G3您就關鍵決策和處理意見征求法律專家的意見G4您在日常工作中關注和執行行業系統規定及業務規范總結學習能力G5您在日常工作中關注政府應急管理建設進程H1對應急事件處理后，您立刻對相關問題進行總結、評估并提出改進方案H2您認為組織職員進行應急培訓和學習非常重要H3您對應急事件中的優秀成員給予表揚，先進做法予以推廣H4您及時、不斷的修正本部門的應急預案

三、領導干部應急管理能力評價模型

1.模型建立

根據八個能力構成的要素說明，調研組將相關能力分別分成四到五個可以量化的評分指標 （評價指標見表2），每個指標根據不符合、不太符合、基本符合、比較符合、完全符合給 予 2、4、6、8、10 分 的 等級評價，每個指標在同一維度內權重相同。然后，綜合指標的得分，運用以下公式可以得出最終能力評價PF。

PF=（A1+A2+A3+A4）÷4×17.5%+（B1+B2+B3+B4+B5）÷5×17.5%+（C1+C2+C3+C4+C5）÷5×12.5%+（D1+D2+D3+D4+D5）÷5×12.5%+（E1+E2+E3+E4）÷4×7.5%+（F1+F2+F3+F4）÷4×12.5%+（G1+G2+G3+G4+G5）÷5×7.5%+（H1+H2+H3+H4） ÷4 ×12.5%

2.安徽省領導干部應急管理能力現狀評價

調研組以模型為基礎，對安徽省領導干部應急管理能力進行了問卷調查，各個能力的評價得分見圖2。安徽領導干部的應急管理能力總體評價為7.897分，屬于中等偏上水平，在邏輯思維及反應、鑒別能力以及決策能力、依法行政能力得分較低，有待改善和進一步提高。我們也對領導干部在座談中涉及的應急能力構成進行了頻度統計，其中位居前三位的能力分別是邏輯思維及反應、鑒別能力以及決策能力、依法行政能力，二者的契合證明了模型的權重設置具有一定的合理性。

1.劉航： 突發公共事件應急方案評價模型研究，載《人民論壇》，總第 135期。

2.安徽省人事廳：《公務員通用能力教程》，安徽人民出版社，2008年版 。