透析中國轉型期政府信任缺失現象

蔡雪珍 郭世玉

[摘 要]良好的政府信任是政府統治合法性的基石，是政府有效管理社會的基礎。然而，在改革日益深化、開放不斷擴大的轉型期，政府信任也經受著巨大的考驗，在不同層面出現了不同程度的缺失現象。

[關鍵詞]中國轉型期；政府信任；缺失

[中圖分類號]D035.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0021 — 02

“政府信任”是公眾預期并相信政府官員與政府機構會殫精竭慮地實踐其義務與責任， 以提供公眾所必需的服務、福祉與生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治領導者所領導并在健全的政治制度下高效率運行。〔1〕 政府信任涉及的是公眾與政府間的互動關系，是公眾同政府之間相互關系的心理、思想基礎，是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態度，反映著公眾同政府關系的狀況。良好的政府信任是政府統治合法性的基石，是政府有效管理社會的基礎。

從整體上講，中國公眾對政府的信任度是較高的。公眾對政府的信任是在建國后長期的實踐中逐步形成和鞏固起來的。然而，在中國改革日益深化、開放不斷擴大的社會轉型期，公眾對政府的信任也經受著社會大變革的考驗，出現了政府信任缺失的現象。政府信任缺失是指在政府運作過程中由于公眾缺乏對政府的基本信賴而產生的一種不平衡狀態，或者是政府的行為和公眾的價值期望產生了一定差距，造成了公眾對政府的不信任。當前，中國轉型期的政府信任在不同層面出現了不同程度的缺失現象，嚴重干擾了我國的社會穩定，必須引起警惕。

一、政府公信力的下降

社會轉型期中國政府特別是基層地方政府的公信力水準與公眾的期望還有一定差距，離建設公信政府的要求還有一定差距。政府特別是基層政府在行使政府職能中存在的不作為、亂作為、作為不到位等問題，造成群體性事件大量發生、政府資信公信力不斷下降、政府負面報道時有出現，這在一定程度上已經影響到政府的形象和公信度

（一）群體性事件大量發生。

群體性事件大量發生是利益受損群體在找不到解決途徑或得不到解決情況下，表達自己意愿和不滿的一種自我救助方式。〔2〕轉型期的中國，影響社會穩定的不確定因素明顯增多，由人民內部矛盾引發的群體性事件面廣量大，已經成為嚴重影響社會穩定的最為突出的問題。分析群體性事件，可以發現許多參與公眾都抱有一種“找企業單位不如找政府，找政府不如堵公路上鐵路”的心態，由此導致他們在訴諸正常途徑解決不了問題時，往往就通過“封橋堵路，沖擊黨政機關，要挾黨委和政府”〔3〕。如近些來年發生的貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、湖北石首事件和江蘇啟東事件等集中傳遞了公眾對政府特別是基層政府的信任缺失信號。有媒體就指出：“在某種意義上，政府公信力是一堵‘防火墻，公信力越高的政府，群眾性事件發生的概率就越低。”〔4〕群體性事件的頻繁發生會嚴重損害政府在公眾心目中的形象，動搖公眾對人民政府的信任。近年來不斷增加和擴大的群體性事件成為影響社會和諧穩定的重要因素，集中反映出了公眾對政府的不信任，為一定程度上失信于民的政府敲響了警鐘。

（二）政府資信公信力不斷下降。

政府資信公信力是指公眾對政府渠道傳遞資信的信任程度。《小康》雜志于2009 年進行 “您相信政府公布的各種社會經濟調查數據嗎” 的調查中，認為“僅作參考，摻假的成分很多”或“絕對是假的，從來都不信”的比例高達91.1%，而在2007 年的調查中，這個比例是79.3%。這說明政府的資信公信力在近年來呈下降趨勢。由于一些地方政府根據自身政績需要虛報浮夸社會經濟發展數字，故意虛報、瞞報、漏報重大公共安全事件信息，導致政府資信不真實、不準確的現象，使得公眾對政府資信持懷疑態度，進一步造成政府工作被動。“在抗擊“非典”的斗爭中，這樣的教訓是深刻的。”近年來，這類公共事件更是頻繁發生，政府資信公信力一次次受到強烈質疑和嚴峻挑戰。如“周老虎事件”、“鄧玉嬌案”、“躲貓貓事件”、“釣魚執法事件”、“山西疫苗事件”、“局長日記門”、“李剛之子案”、“跨省抓捕案”，等等，凸顯的是公眾對政府資信的懷疑，有的公眾甚至寧肯相信小道消息，也不肯相信政府的公開渠道的報道。這種本可信任而不敢或不愿去信任的觀念和現象，正是政府資信缺失的表現。

（三）“抨擊政府、抨擊官僚”成為時尚。

隨手翻開報刊、雜志或是打開廣播、電視、電腦，很容易就能瀏覽到一些事關某某政府、某某官員的負面甚至丑惡的報道，有的媒體甚至開辟專欄來進行討論。譬如現在許多公眾津津樂道于對政府工程的蔑視與嘲笑，認為當前政府工程泛濫，不顧地方的實際情況和財政能力， 大搞“形象工程”，一味地追求“顯”和“快”，貪顯求快的思想催生了大量既不實用又耗資巨大的工程；追求數量和規模，忽略質量和效益，最終給國家和人民造成了巨大的損失；花費了巨額的政績成本，給繼任領導班子工作的開展帶來了巨大財政困難，造成“一屆腐敗干部的政績，幾屆領導班子的饑荒”這種長期的惡性循環。這種報道在當前幾乎成為一種時尚，使得公眾不僅對錯誤的、有問題的政府工程深惡痛絕；甚至對一些論證合理、財政允許、造福于民的政府工程也指指點點、深表懷疑，戴著有色眼鏡看待政府工程。這些報道之所以風靡市場，成為一種時尚，說明它迎合了部分公眾的消費口味，在一定程度上折射出當前中國公眾對政府的信任缺失現象。

二、政府公務員個人的信任度下降

恩格斯曾說，“像任何其他社會成員一樣，官員們經常地——盡管不是唯一地——受其自身利益的驅動……一般來說，官員具有多種目標，包括權力、女人、特權、安全、便利、忠誠（對一種信念、一個制度、或他的民族）、對自己工作的優越感，以及希望服務于公共利益……但不管是追求何種目標，每位官員都主要受其自利的驅動，即使是在純粹的職位上工作時。”〔5〕從公共選擇理論的角度看，政府公務員同樣是理性的經濟人，而非完全為公眾服務、只講奉獻不講索取的公共人，其扮演的經濟人角色決定了政府公務員必然會以自身及其所在團體利益的最大化為目標來開展工作，盡力謀求本地政府的發展，提高本地政府及自身的地位。因此，在政治生活中權力的異化現象時有發生。一些政府公務員隨意運用權力，不斷進行著尋租、創租和抽租，對公眾的呼聲充耳不聞，對公眾的疾苦無動于衷，對公眾的難題置之不理，對公眾的要求漠然視之，“不給錢不辦事，給了錢亂辦事”，形成了惡劣的行政風氣，造成了行政效能低下，破壞了公眾對政府及政府公務員的信任，引起了公眾的強烈不滿、甚至痛恨。

據一項關于中國社會心態調查結果顯示：公眾認為最容易產生矛盾、沖突的是干部和群眾之間。許多公眾都感嘆，到政府部門正常辦事卻都經常遭遇“四難”（門難進、臉難看、話難聽、事難辦），一直以人民公仆自居的政府公務人員卻成了高高在上的大老爺。這在一定程度、一定范圍內嚴重損害了政府公務員在公眾心目中的形象。由于確有少數政府公務員弄虛作假、欺上瞞下、隨意決策、行為惡劣，導致許多公眾甚至對所有公務員都抱有一種敵視的態度，更不信任當代還有像孔繁森、焦裕祿那樣一心為民的好干部。更有一些地方政府領導為追求所謂的任期效應，經常不顧客觀條件大搞“形象工程”以彰顯政績，結果往往是勞民傷財，民怨難平，大大降低了公眾對政府公務員的信任度。

三、法律法規權威降低

依法治國，建設社會主義法治國家，是我們的根本治國方略。但在現實中部分地方存在著政府行政權不受法律約束、權大于法的現象，有法不依、違法不究、執法不嚴，有令不行、有行不果，這嚴重降低了法律法規的權威，與中國依法治國，建設社會主義法治國家的根本方略格格不入。政府及政府官員不能依法行政，當然公眾對法律法規也會產生漠視與不信任，更由于看到個別不公正的執法事件和個別貪贓枉法的公安干警和執法者，一些公眾寧肯私了人際中的糾紛和沖突，也不肯訴諸法律。

（一）權大于法的現象依然存在。

現實生活中，公眾信“訪”不信“法”，就反映了當今較為普遍的社情民意，折射出基層公眾對某些地區法治建設的不滿和“人治”狀況的無奈。執法官員的政治覺悟不提高、思想作風不轉變，即便有完備的法律體系和森嚴的法規制度都無濟于國泰民安。當前，有些干部只看領導的眼色行事，而不看老百姓的臉色行事，使許多本來希望依法維護自身合法權益的公眾被迫走向了上訪之路。且研究表明，公眾上訪的政府層次越高，越會削弱他們對政府的信任度。這類問題長期不解決、不扭轉，必將導致公眾對黨和政府及其推行的民主政治和法治國家建設產生信任危機，其潛移默化的后果是不堪設想的。

（二）情大于法的現象依然存在。

法律制度是用以調整社會生活各個領域中不同主體之間關系的，人們對于法律的遵從取決于他們對于法律的信服和敬畏。而在情理和法理的關系上，中國人向來傾向于把情理置于主導地位，法理退而居其次。現實生活中一些執法者將角色規范拋于腦后，辦人情案、關系案與拉關系、走后門、批條子等工具性的人情關系運作方式相呼應，更使人們對于法律的信任感大打折扣。這嚴重損害了公眾對法律法規的信任乃至信仰，導致法律法規權威降低，進而導致他們對法律法規的制定者——黨和政府的不信任，使黨和政府失去民心，其合法性受到威脅。

四、政府的方針政策貫徹難

政府信任缺失最直接的惡果，就是政令不暢，政府的方針政策貫徹難。政府作為方針政策的制定者之一，其方針政策能否成功施行很大程度上取決于公眾對政府的信任程度，取決于政府的威信和號召力。

當前，一些地方政府制定方針政策時違背公眾的意愿，方針政策的價值取向和利益傾向與公眾相背離，公眾開始出現抵觸情緒，順從性的意識不再占主流地位。同時，一些方針政策在執行中存在大量的“上有政策、下有對策，你有政策、我有對策，曲解政策、為我所用，軟拖硬抗、拒不服從”的政策博弈現象和“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的政策不穩定現象，這使得一些地方政府的方針政策低信度運行，進一步加重了公眾對政府方針政策缺乏信任，貫徹方針政策難上加難。在這種心理狀態下，一些切合實際、行之有效、為公眾謀福利的方針政策往往也被耽擱下來，不能順利地貫徹落實，達到它的預期效果。

綜上所述，中國轉型期政府信任缺失現象在社會的很多層面有著不用忽視的呈現，帶來的危害是顯而易見、不容忽視、令人深思的。中國黨和政府應該居安思危，警鐘長鳴，把如何重新喚回公眾的信任和支持，當做一項十分艱巨而重大的長期任務來抓，當做當前政治文明建設的一個急需解決的棘手問題來抓，才能加強和鞏固黨和政府的領導。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 李硯忠.關于政府信任的思考與分析〔J〕.中共南昌市委黨校學報，2007，（01）.

〔2〕 李永寵，等.關于群體性事件的理性思考〔J〕.晉陽學刊，2004，（01）.

〔3〕 張蔚萍.面向新世紀的思想政治工作〔M〕.北京：中共黨史出版社，2003.

〔4〕 黃小偉. 誰來拯救政府公信力〔N〕.經濟觀察報， 2009-10-30.

〔5〕Anthomy.Downs，InsideBureaucracy.P.2.Little，Brown，

andBoston Company.

〔責任編輯：周小東〕