制定有效的海外科技人才引進政策

● 祝昊泉 唐裕華

隨著經濟全球化的發展，人才國際化已成為普遍的現象，人才從全球培養、人才在全球配置、人才被全球爭奪、人才有全球定價。全球性人才爭奪戰已從企業層面的競爭，上升到國家層面的競爭。無論是發達國家、發展中國家，還是經濟轉型國家，都在培養、吸引、留住、使用人才方面，各出奇招，形成激烈的競爭態勢。

一、對我國現有人才政策執行效果的回顧

新中國成立以來，我國先后出臺了377項涉及海外科技人才的政策。從主要政策內容看，使用政策、激勵政策、引進政策、流動政策、安全政策、培養政策、保障政策、評價政策分別占20.2%、13.0%、11.7%、10.6%、9.3%、8.8%、6.9%、2.1%，綜合政策占其余的17.8%。從政策專門性看，針對海外所有高層次科技人才的政策、針對海外所有非華裔科技人才的政策、針對海內外所有科技人才的政策、針對海外所有華裔科技人才的政策、專門針對海外華人高層次科技人才的政策分別占總數的27.9%、19.9%、19.6%、19.1%、13.5%。從政策對象的職業看，針對科研人才、留學生、科技教育人才、專業技術人才、科技管理人才的分別占19.4%、9.0%、4.2%、2.7%、2.4%。這些政策為吸引海外科技人才服務我國發展、推動對外開放和國際交流作出了巨大貢獻，其貫徹執行，對于促進人才引進發揮了顯著的作用。比如，中科院的“百人計劃”、教育部的“長江學者計劃”以及中組部近期實施的“千人計劃”，極大地推動了我國基礎研究的進程，提升了基礎研究的水平，收到了很好的效果。

但是，我們人才引進的工作思路還缺少創新和突破，與國內外環境的深刻變化和我國建設創新型國家要求仍然不相適應。我們的許多引進人才計劃只是同一思路的翻版和擴展，現行的人才政策一般是政府制定標準和各類待遇，然后由單位和個人申報、政府審批。實際上，人才是在社會主義市場經濟實踐中檢驗的，一些偏應用型的科研院所需要各類人才，包括學歷一般但富有經驗的高技能人才，其中大多數無法達到政府設定的人才政策標準。由于工作和生活以及子女的教育問題都無法得到滿足，所以形成率較高的流動。因此，我們應該改變比較狹窄的“人才政策”，形成包容性更大的“大人才”的政策思路，即從更加廣義的視角來理解和認識人才政策和工作。人才的相關政策要有更大的覆蓋面：不僅是高端人才，也包括目前那些現在還沒有“成才”，但是具備成為高端人才潛力的青年人；不僅來源于歐美、日本等發達國家的人才，也包括來自世界各國的人才；不僅關注組織人事部門管轄范圍的政策，還要形成黨委、政府和社會各界的協調機制。

國際經驗，特別是新興國家的經驗表明，引進海外人才是加快科技進步，提高國家創新能力的重要舉措。本文著重討論促進海外人才引進需要哪些關鍵的政策要素？決定海外人才引進政策的成效與哪些背景因素有關？這是各國科技政策制定者關心的重要問題，特別是我國海外人才如何能使這些人才引進政策政策發揮更大的作用等等一些緊迫的問題。

二、海外高層次華人科技人才來華發展意愿與期望調查

1.影響海外高層次華人科技人才來華的因素調查

表1 吸引海外高層次華人科技人才來華的主要因素

調查顯示（見表1），吸引海外高層次華人科技人才來華的前八類主要因素包括事業發展機會、引才政策等，其中四類都與工作有關系，兩類與精神情感因素有關，兩類與文化因素有關系。同時，不利于他們來華的因素涉及面則更多，包括居住國的優勢和中國的不足兩方面。一方面，當前居住國吸引他們的有利因素最主要是有合適的職位，其次是較滿意的生活質量、良好的學術團隊和優越的科技條件；子女可接受良好的教育、被賦予重任、經濟收入豐厚和有適宜的社交圈也是很多高端科技人才所看重的；沒有更好的職位、研究團隊和單位挽留、個人主觀意愿不強等因素也在一定程度上影響他們的遷移決策。另一方面，中國現有的一些不足之處所產生的負面影響亦然較大，其中人際關系難以處理、科研上的急功近利、激勵機制缺乏，科研管理方式滯后、科研條件和經費保障不足、非科研負擔過重和學術不夠民主等方面是最主要的因素，它們基本上集中在科研領域。

2.海外高層次華人科技人才的期望調查

海外高層次華人科技人才普遍認為中國目前的引才標準在科學性發面仍有欠缺，希望中國對于人才的評價應集中在學術成果、學術和科研領導能力、閱歷和經驗、學術地位和影響力、能力的提升潛力、研究領域前沿性，研究團隊的實力和學歷等方面，而不要過于突出職稱、職務、工作時間、年齡等因素。同時，他們認為今后中國的科技人才政策應進行系統優化，其中重點考慮將待遇、崗位、科研經費、科研獎勵、出入境和社會保障等與國際接軌，并制定更加詳細具有法律效力的實施細則。

三、有效引進海外華人科技人才的政策建議

1.加快國籍和戶籍制度改革，促進海外華人科技人才自由跨國流動

要全面松綁人才的跨國流動限制，在雙重國籍目前不被接受的情況下，對于愿意以各種方式以智報國的海外華人尖子人才、優秀人才、特殊人才一律發放中國綠卡，方便其在國內外的自由流動。對于其中持有中國綠卡5年以上并在國內停留總時間超過1年的，可以給予其與國內居民完全相同的待遇（著眼于解決實際困難而又能回避雙重國籍的問題）。已經回國發展的歸國科技人才，允許保留其在國外已經獲得的綠卡或國籍，并給予其與國內居民完全相同的待遇。對于已經回國而且已經擁有中國戶籍的歸國科技人才，對于其在國內跨區域、跨部門調動給予法律和制度上的保障，努力通過市場手段實現人盡其用，減少人為干擾對人才自由流動的限制。

2.推動全球華人知識共同體構建，為中國的發展全面提供智力支持

對于海外華人科技人才群體而言，民族認同普遍要強于國家認同，強調民族情結是中國吸引海外華人科技人才最有效而其他國家無法復制的可持續性資源。為此，應以構建全球華人知識共同體為載體，以興我中華為旗幟，網羅全球優秀華人科技人才，由國家負責提供資金支持，根據其學術背景而劃分為不同的分支機構，并設立信息服務和綜合協調兩個常設機構。針對中國的具體情況和實際需要，每年擬定不同的科技主題，定期在中國具有不同文化特色的城市召開學術前沿熱點研討會、中國科技發展獻計獻策會、華人科技團體合作論壇、來華創業大會等一攬子融學術活動、民族尋根、創新創業、療養休假、感受中國變化等于一體的重大的華人科技盛會，逐步將其建設成為一個推動國際科技交流與合作的響亮品牌。

3.大力加強科技體制創新，建立更加民主、自由、寬松的科研環境

全面整合各政府科技人才服務機構，建議成立一個由國務院主管領導負責的海外華人科技人才工作委員會，將有關部門的職能進行整合和分工，明確各自的職責。逐步取消委員會具體的人才引進和任用職能，強化其對海外華人科技人才工作的法制建設、制度構建、宏觀政策引導等三大職能。改進黨管人才的政策，全面推行單位自主負責制，將黨對人才的職責放在監督人才制度建設和人才政策制定方面，不再參與具體的管理活動。全面加大對民間科技人才服務機構的扶持力度，將引進國際成熟的獵頭公司和培養國內的獵頭公司并舉，構建市場化的海外科技人才信息溝通渠道、擇業渠道、服務渠道，并開展相關的中介服務。努力加大對科研活動的資助力度，努力創造一個容許冒險、允許失敗的寬松環境，切實減輕科研人員的科研壓力。加快推動國有科研機構和大專院校實行部門集體領導制，消除獨斷決策、行政干擾，人員聘用由部門集體決定，人員解聘由部門、學校和科研機構、上級主管部門共同確定。充分發揮僑社、僑團在團結海外科技人才方面的獨特作用，以其為中介推動國內外科技界的科研合作。

4.拓展和豐富人才發展平臺，大力發展高新技術產業和現代服務業

為人才拓展國內發展的平臺，充分利用留學人員創業園的功能，大力推動創建適合海外留學人員發展的企業、科研機構等。首先應該采取與國內一般的科技園區迥異的留學人員創業園管理制度，留學人員創業園的管理權可由在園內工作的留學人員選舉出來的一個管理委員會（可以由7?9個人組成）來承擔，賦予創業園類似于出口加工區的優惠政策，努力使其園區的經濟和制度小環境同西方發達國家接軌。在產業推動上，要將高新技術產業和現代服務業作為吸引海外華人科技人才就業和創業的主要產業類型，從稅收優惠、服務保障、風險投資扶持、就業指導、個人待遇、子女教育等方面制定更加詳細而有特色的政策。

為人才建立和開拓在國外以智報國的平臺，鼓勵我國企業走出去創辦科研中心，鼓勵我國科研機構和企業與國外科研機構和企業共辦科研中心，進一步推動我國高校與國外高校合作辦學的深度和廣度，對海外華人科技人才創辦的高科技企業在我國境內發展提供便利，鼓勵民間資本在海外參股和控股國外科研機構、大學、研發中心等，國家相應地提供既符合WTO規則又有較強吸引力的特殊政策優惠。切實加強引導，推動海外華人科技人才利用自身的優勢吸引其他國家的科技人才以各種方式參與到中國的發展中來。

5.加強對華人科技人才跨國、跨地區流動的統計、監測與規律研究

對于目前全球華人科技人才的地域分布、學術專長、流動性、生存和發展狀況等情況缺乏定量的認識和分析，加大了我國相關工作的盲目性和政策風險。為此，需要構建一個比較完整而有效的制度框架，采取分工與協作的方式，并加強與有關國家的合作，就海外華人科技人才的現狀和動態變化進行統計與監測，并委托相關機構進行定期分析研究，為國家做出政策調整提供參考依據。在統計分析的基礎上，要構建完整的海外華人科技人才檔案信息庫，定期更新信息庫的內容。推動與有關國際組織特別是經合組織國家科技指標專家組(NESTI)合作，共同就科技人力資源的統計方法和手段、統計標準、統計資料和資源共享等方面開展工作。

6.采取迂回戰略，加強對海外華人科技人才精神世界因素的關注度

加強留學出國和技術移民科技人才在國內的家屬的關注力度。國家支持他們出國探親、移民、旅游等，并在審批等環節給予切實支持。地方各級政府要加強對其國內親屬在各方面的關注，并通過家屬及時了解海外華人科技人才在國外所遇到的各種問題，通過駐外機構的協調和幫助予以解決。

針對海外華人科技人才的子女，與華人科技人才較集中的國家簽署各類學歷互認協議，分別開辦與不同國家完全接軌又強化中華傳統文化教育的國際學校，吸引海外華人科技人才將子女送到中國來學習，并建立完善的配套措施保障他們在中國的安全、健康、快樂和充實，免去海外華人科技人才的后顧之憂，增強他們對祖國的關注度。

針對已退休的海外華人科技人才或其移居國外的父母，實施“落葉歸根工程”，重點在中國華人華僑集中的城市、比較發達的城市、宜居城市和文化底蘊深厚的城市建立國際老年人居住區，高規格地策劃居住區的建筑、小區環境、生活娛樂設施、醫療衛生設施，并加強安全措施，保證他們在國內能夠幸福地安度晚年，盡量消除其國外親人的后顧之憂。

加強對中國各朝各代科技人才的研究，積極宣傳重要科技人物的歷史貢獻，套用現代學科的領域劃分方法對其研究成果進行學術討論，對其中貢獻突出的還要舉行定期紀念，推動國內外華人科技人才參與其中，既能弘揚中華科技文明悠久的歷史，又可以增強海外華人科技人才的民族自豪感，并進一步加深他們對于國家重視科學技術和科技人才的認識。鼓勵各地開展類似的活動，進一步強化其效果。

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