應急處置人力資源調度系統構建與對策研究——基于復雜系統理論視角

● 竇良坦 賈傳亮

■責編 李志軍 Tel:010-88383907 E-mail：lilearning@163.com

一、突發公共事件的應急處置管理

突發公共事件應急處置管理具有高度的綜合性和復雜性，對人力資源的靈活應變能力、專業技術能力、綜合協調能力等多方面都具有較高要求。人力資源是突發公共事件應急管理的第一資源，是事關成敗的關鍵因素。近年來突發公共事件頻繁發生，呈現出大面積輻射性、迅速衍生性，導致處置難度明顯提高，這使得應急處置對人才的要求更加嚴格。任何一個應急相關部門，在災害處置管理中都要快速集中有用人才、合理使用人才、科學管理人才、靈活有效開發人才，才能促進整體目標的達成，這有賴于人力資源調度系統的構建和完善。因此，建立科學高效的現代化應急人力資源調度系統成為我國突發公共事件應急管理的當務之急。

近年來國內外學者在突發公共事件應急處置和人力資源管理方面的研究，主要集中在醫療急救及某一類具體災害中資源調度方案的優化方面（G Barbarosoglu,Y Arda,2004；Kaan Ozbay,Weihua Xiao,Cem Iyigun；2004），而對于應急人力資源管理方面的研究則較少。梁賢艷(2008)從地方政府角度分析應急人才的數量、觀念、能力、結構幾個方面現存的問題，并提出了觀念引導、隊伍規劃、培訓組織、體制完善等方面的對策建議。彭毅和徐江洪(2010)論述了應急人力資源管理的重要性，從思想意識、人力資源制度、人員技能、專家庫建設等方面提出當前我國應急人力資源管理中存在的問題。閨淑敏（2008）分析應急人力資源能力提升的路徑。王慧彥(2009)則立足應急產業發展，提出了培養應急復合人才的建議。這些學者均從某一方面出發研究應急人力資源管理問題，沒有站在系統的角度研究適合我國國情的現代應急處置人力資源管理系統，尚不能有效提高應急管理水平和災害處置能力。

在突發公共事件應急處置實踐方面，美國在本世紀初就成立了聯邦應急管理局，建立了一個綜合軍、警、消防、醫療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調度體系，一遇重大災害即可迅速動員一切資源，在第一時間內進行支援工作，將災情損失降到最低。聯邦應急管理局的運營主要依賴災難援助員工，在災難援助員工日常管理方面建立了詳細的監管政策和程序、人力資本控制和內部控制標準、定期培訓和發展項目，已經形成了較為完善的應急人力資源調度和管理系統 （United States Government Accountability Office，2012）。

應急處置人力資源調度系統涵蓋了應急處置人員招聘與動員、培訓、考核評價以及人力資源調度、綜合管理等方面的多個主體，互相交流協作，根據預先制定的功能職責，完成個別主體不能單獨完成的工作，以提高應急處置人力資源的總體能力，使其更有效的服務于應急處置的目標。本文從復雜系統理論的角度對應急處置人力資源調度管理問題的特征進行分析，構建應急處置人力資源調度系統的多層次結構模型。

二、應急處置人力資源調度系統的特征

1.多層次性。層次性在一定程度上反映了系統的復雜程度，是由低層次經過中間層次再到高層次并逐級整合，最終形成系統整體層次的客觀過程。應急處置人力資源調度系統可以分解為若干“子系統”，包括管理決策子系統、調度指揮子系統、信息處理子系統、行動執行子系統等。而子系統又可以再細分為若干“子子系統”，如行動執行子系統又包括消防部門、衛生部門、治安部門等。不同的子系統或者子子系統，整合在同一個等級面上，就構成了系統的一個層次，它們在系統中的結構或性質是相同或相似的。從系統理論的角度研究應急處置人力資源調度系統，需要對其劃分層次，由低級到高級逐級組織整合成為一個有機整體。

采用分層模型化方法研究應急處置人力資源調度系統，針對宏觀、中觀、微觀層次，建立相應的模型，它們的量化單位可稱為粗粒度、中粒度、細粒度，應急處置人力資源調度系統可以根據主體單元的大小，主體功能分工的粗細等測度進行劃分。再考慮層與層之間的關聯變量，將它們組織起來，構成復雜系統的分層模型，其結構如圖1所示。

以上將應急處置人力資源調度系統分為三個層次：第一層為戰略層，其功能是制定應急處置人力資源調度與管理的指導思想，以及人力資源綜合政策、調度指導總則、激勵機制改革等。該層次的主要參與人員為高層管理決策者。第二層為戰術層，其功能是按不同突發事件的具體情況制定應急處置人力資源調度的措施、臨時性部門的人員分配方案、人員救助過程考核評估等，具有很強的戰時特性。該層次的主要參與人員為部門主管或負責人、相關領域專家。第三層為行動層，其功能為救援行動的實施，涉及現場救助者、檢測監督者、信息輸送或宣傳者等幾個方面的人員，一般包括消防人員、醫護人員、治安人員、運輸人員、記者等。

不同的突發公共事件應急處置活動可以在應急處置人力資源調度系統內部、系統內外部之間、系統與系統之間等多個層次進行交互作用，也可以進行不同層次的組合，使應急處置人力資源調度系統產生復雜的應急處置調度行動，提高調度處置的效率。從層次性角度講，不同層次具有不同的運動形式和特性，高層次具有比低層次更復雜的運動形式和特性。因此，戰略層的決策者要高瞻遠矚，把握好方向，集合能夠勝任行動的人員，并對其進行合理有效使用和管理；戰術層要合理配置不同人才，做科學規劃和不斷優化調度方案，這樣才能使應急處置活動事半功倍；行動層要有靈活的頭腦，掌握精湛的專業技術，隨時準備應對突發事件。

2.開放性。系統內的部門與部門之間、部門與系統外部環境之間都存在著知識、信息與技術的相互交流，并因此相互影響。系統的復雜性源于系統的開放性，應急處置人力資源的調度過程中系統持續地從外界環境中吸收能量、物質、信息等資源，例如動員志愿者，與相關領域的人員溝通信息，共享知識和技術，增加調度過程涉及的工具和物資等，以促進系統自身的處置能力的提高。因此，應急處置人力資源調度系統與外界環境之間是互相促進，相輔相成，共同發展的。

3.非線性與涌現性。非線性是產生復雜性的必要條件，復雜系統都是非線性系統。每個子系統具有相對獨立的結構、功能與行為，各組份之間、不同層次的組份之間相互關聯、相互制約，并有復雜的非線性相互作用。應急處置人力資源調度系統內的主體較多，其人力資源行為受到多方面因素的影響，會發生復雜的關系。這些因素包括國家應急處置人力資源相關政策環境的宏觀影響、社會文化和人員意識的影響，突發事件爆發趨勢變化和調度方案的動態變化、相鄰區域衍生災害的壓力、相關利益者的情況等等，促成或阻礙著應急處置人力資源調度過程的發展，使應急處置現象在很大程度上帶來系統作用的非線性特征。

涌現理論認為，涌現是一種前后關聯的相互作用，由于系統的非線性特征、復雜的相互作用，造成系統中的協同效果不再是簡單的加法，而會產生突發的涌現效果，即“1+1>2”。在應急處置人力資源調度系統中，各個子系統、各個相關部門在同一時刻具有同等地位和不可替代的作用，各個部門之間形成攜手共進、同心協力的關系，使應急處置工作有條不紊地展開，達到高效救援處置的目標，同時整個系統由于這種合作關系的產生形成一種良性互動的過程。

4.動態性。動態性是指隨著時間而變化，經過系統內部、系統與環境的相互作用，系統通過自組織作用不斷適應、調節，經過不同階段和不同的過程，向更高級的有序化發展，出現獨特的整體行為與特征。應急處置人力資源調度系統的動態性體現較為明顯，因為突發公共事件本身從爆發到消滅就是一個劇烈變化的過程，應急處置人力資源調度系統必須時刻要適應形勢發展，自我調節，吸取外力支撐，不斷演化升級，才能達到預定目標。

三、加強應急處置人力資源調度管理的對策建議

這里基于復雜系統理論，針對我國應急處置中人力資源調度所遇到的問題，提出以下對策建議：

（一）從系統個體內耗角度看，應強化應急處置人力資源本身的業務素質。

首先，做好日常應急處置調度宣傳和動員工作，強調應急處置人力資源調度的重要性，使應急處置相關人員深刻理解突發事件應急處置過程的特性，人力資源調度各環節有效銜接的必要性，提高警惕，隨時準備出戰，深化各層次應急人員提高應急處置工作效率意識。

二是提高應急處置人員的自主學習能力，提高技術業務水平。應急處置過程中包含多種技術類工作，個人可根據自身的知識弱點進行不斷的補充和積累，加強實際操作能力，進行不同技術級別的考核與評定，經過級別認證后方可參與救援實戰。

三是多培養一些具有綜合性技能的通才。使應急處置人員既精通專業應急技術，又擅長行政管理與決策指揮。應急救援現場往往會出現一些意想不到的情境，包括大批志愿者涌入，突發性次生事故發生等，專業應急處置人員必須兼具臨時性管理指揮和緊急決策的能力。因此，平時做好全面的人力資源開發，進行深層次技術和知識的準備，以備不時之需。

四是針對不同應急處置層次人員的工作技能需求制作定期培訓計劃。培訓內容除了必要的應急技術與知識的講授、應急信息系統和先進設備設施的使用方法等，還要引導其編制自主學習計劃，傳達先進學習方法，進行啟發式引導。

（二）從自組織協同角度看，應加強系統內多主體之間的協作

建立應急處置人力資源調度系統各層次內的協同工作機制。在戰略層，管理決策者之間要互通信息，加強溝通和交流，建立緊急協商制度，制定科學合理的政策，激勵下級單位積極協作；在戰術層，規范部門技術標準，整合資源，進行知識和資源共享，共建信息平臺；在行動層，建立主體間交叉互助工作組，鼓勵救援執行人員在組內與組間的正式和非正式工作經驗交流，加強平時的救援合作演練。

完善應急處置人力資源調度系統不同層次間的協同機制。戰略層管理決策者對戰術層與行動層進行必要的工作指導，可組織業務專家組深入救援基層，聽取基層執行人員的建議和相關要求；戰術層需要協調應急資源在部門間的配置和使用情況，完善地區間共享和溝通機制；行動層中要建立信息共享和傳達機制，保證戰時信息的暢通及時和真實性。

（三）從系統外部環境供給角度看，應充分利用系統外部資源，建立精湛的救援人力資源隊伍

首先，制定科學的人員招納制度及合理的薪酬與業務考核標準、激勵機制和內部控制管理方法，以廣闊的職業發展空間、公平規范的工作理念和個人綜合能力快速提升等優越條件吸引人才。其次，要引進世界先進的應急處置監測設備、信息傳輸設備、救援專業知識和技術。提高社會公眾對于突發公共事件應急處置的認識，培育應急處置優先于其他領域活動的大環境。另外，要加強與系統外其它領域、國外應急領域的經驗交流，借鑒跨領域、跨學科的工作方式和方法。

本文初步建立了一個基于復雜系統理論層次關系原理、協同學原理及耗散結構理論的應急處置人力資源調度系統分析框架，概述了其復雜性特征，分別從系統單元內部、自組織及系統外部環境幾個方面為加強應急處置人力資源調度管理提出了對策建議。研究表明應急處置人力資源調度管理受到來自系統內外多個方面因素的影響，其自組織協作將發揮非常重要的作用。同時也不能忽視來自外部環境的支撐和系統單元內部的自主學習。另外，應急處置過程中的大量問題有待于進一步研究，如在我國國情下應急處置人力資源調度機制與關鍵因素作用機理，應急處置人力資源社會網絡間聯系以及應急處置人力資源培訓評價體系及救援水平監測機制等。

1.United States Government Accountability Office:《DISASTER ASSISTANCE WORKFORCE:FEMA Could Enhance Human Capital Management and Training》,Report to Congressional Requesters.2012,6.

2.G Barbarosoglu,Y Arda.A Two-stage Stochastic Programming Framework for Transportation Planning in Disaster Response[J].Journal of Operational Research Society,2004,55.

3.Kaan Ozbay,Weihua Xiao,Cem Iyigun,Melike Baykal-Gursoy.Probabilistic programming models for response vehicle dispatching and resource allocation in traffic incident management[R].Rutgers University,I&SE-Working paper,2004.

4.梁賢艷：《地方政府應急人力資源管理研究》，載《三峽大學學報（人文社會科學版）》，2008年第30卷專輯。

5.彭毅、徐江洪：《應急管理中的人力資源管理研究》，載《太原城市職業技術學院學報》，2010年第3期。

6.王慧彥：《立足應急產業發展 培養應急復合人才》，載《中國減災》，2009年第11期。

7.閨淑敏：《災害危機管理中的人力資源能力提升研究》，載《科學管理研究》，2008年第2期。

8.劉興堂：《復雜系統建模理論、方法與技術》，科學出版社，2008年版。