關于農民工子女學校教育問題的思考

陳 慧，田東林，金 成

(云南農業大學經濟管理學院，云南昆明650201)

20世紀90年代以來，隨著城市化進程的不斷推進，農民工舉家遷徙外出打工的步伐不斷加快，進城農民工子女的數量與日俱增，其對城市義務教育的需求呈現出不斷增長的趨勢。為了確保農民工子女平等接受義務教育，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020)》指出，要努力辦好每一所學校，教好每一個學生，不讓一個學生因家庭經濟困難而失學，切實解決進城務工人員子女平等接受義務教育問題。國家連續出臺了一系列旨在解決和保障農民工子女受教育的合法權益的政策，使得農民工子女受教育的問題得到了一定程度上的解決。然而，由于受現行城鄉義務教育財政管理體制的制約，許多地方的進城農民工子女仍然被排斥在城市義務教育體系之外，義務教育資源機會不均等，失學率、輟學率高，學業失敗突出，社會歧視，心理壓力大等現象仍然是進城農民工子女教育面臨的突出問題。這在一定意義上反映出進城農民工子女受教育的問題依然嚴峻。研究探討農民工子女學校教育問題，對義務教育的均衡發展和城鄉公平義務教育制度的實現具有重要的社會和現實意義。

一、農民工子女受教育的基本現狀

農民工子女，也稱“進城務工人員子女”，指6～14歲，隨父母或其他監護人在流入地暫時居住半年以上有學習能力的兒童少年。隨著城市建設的發展，大量農民工進城務工，其子女的受教育問題變得十分復雜。

(一)基數大，增長迅速

截至2010年底，全國義務教育階段在校生中農民工子女共1 167.17萬人，比上年增加170.07萬人。其中，在小學就讀的農民工子女864.30萬人，比上年增加113.53萬人，增長15.12%。在初中就讀的農民工子女302.88萬人，比上年增加56.54萬人，增長22.95%。［1］2011年，農民工子女在公辦學校就讀約79.2%，比2010年增長 12.7% 。［2］

(二)區域分布差異大，多集中于東部發達地區

從地區分布來看，義務教育階段的農民工子女主要集中在東部經濟發達地區，2008年比例達58.65%，其中，北京的比例為25.31%，廣東為19.42%，浙江為8.34%，其余地區的農民工子女的比例相差不大。中部和西部地區的農民工子女比例分別為20.44%、20.91%。［3］到 2011年，北京義務教育階段農民工子女達47.8萬人，比2000年同期增長39.3萬人;其中33.9萬人在公辦學校就讀，占總數的71%。［4］從來源看，2010年，在全國義務教育階段就讀的農民工子女中，外省遷入的占46%，省內流動的占54%。小學就讀的農民工子女中，外省遷入所占比例為49.1%，初中階段為37.4%。東部地區農民工子女以外省遷入為主。東部地區小學、初中農民工子女外省遷入所占比例分別達65.3%和51.7%，均比上年有所下降。［5］

(三)不同階段農民工子女受教育狀況差異明顯

根據國家統計局人口和就業統計司，2008年的統計資料分析，15～17歲農民工子女的在校率男性為78.72%，女性為73.69%，低于該年齡段所有兒童在校率79.25%;在6～11歲農民工子女中，4.66%的人未接受義務教育，其中沒有讀完小學或者只讀完小學就終止學業者占0.91%;在12～14歲農民工子女中，2.05%的人未接受義務教育，其中沒有讀完小學或者只讀完小學就終止學業者或初中輟學者占1.45%(見表1)。

表1 分年齡、性別的流動兒童受教育狀況和學業完成情況 單位:%

表2 分年齡流動兒童中未接受義務教育者所占比重 單位:%

同時，15～17歲組農民工子女受教育情況明顯低于12～14歲組農民工子女，這一年齡組中未接受義務教育的比重為5.81%，其中沒有讀完小學或者只讀完小學就終止學業者或初中輟學者占5.33%;這一階段的農民工子女中，在校接受教育者所占的比例下降到76.51%，其中男性農民工子女在校率78.72%，高于女性農民工子女在校率73.69%;城鎮農民工子女在校率78.04%，高于鄉村農民工子女在校率67.47%(見表2)。

另外，15～17歲組中只有33.88%的農民工子女正在接受高中教育，低于所有兒童中該年齡段正在接受高中教育比例36.83%。城鎮農民工子女接受高中教育的比例高于鄉村農民工子女，男性農民工子女接受高中教育的比例高于女性農民工子女。還有39.19%的農民工子女正在接受初中教育，其中鄉村農民工子女比例高于城鎮(見表3)。

表3 15～17歲流動兒童接受教育情況單位:%

以上結果說明農民工子女的初中教育以上教育情況不容樂觀，很大一部分兒童在完成義務教育后未能繼續接受高中及以上教育，失學輟學比例較高。

二、農民工子女學校教育中存在的主要問題和原因

(一)存在的主要問題

1.農民工子女與城市孩子分享教育資源不均等

按照國家政策規定，各地教育行政部門對農民工子女進入城市公辦學校接受教育都給予積極支持，但因各種原因沒有得到有效的執行。一些城市公辦學校仍將農民工子女拒之校外。農民工子女要進入城市公辦學校就讀，門檻較高，往往需要交納高額的借讀費或者擇校費，這對于大多數生活在社會低收入階層的農民工來說，往往無力承擔。為了讓孩子能夠上學，他們只有選擇門檻較低的城市民辦農民工子弟學校，而民辦農民工子弟學校與城市公辦學校相比，無論是硬件還是軟件的配置都相差甚遠，辦學環境差，師資力量薄弱，教學質量難以保障。這種享受教育資源的不均等，既嚴重影響進城農民工子女受教育的水平，也不利于教育公平的實現。

2.農民工子女失學率、輟學率高

根據全國第五次人口普查結果分析，我國農民工數量超過1.2億人，其中外出務工的農民占90%。全國14歲以下的兒童超過2億人，其中隨父母進城的農民工子女約有2 000萬人。全國適齡流動兒童中，未上過學者所占比例為4.0%，上過學后又輟學的比例為0.8%。二者相加，全國適齡流動兒童中未按要求入學接受義務教育的比例為4.8%，高于全國兒童3.3%的比例。此外，流動兒童在學比例96.1%和識字率95.98%也低于全國兒童的平均水平分別為96.6%和97.2%。［6］根據全國第六次人口普查結果顯示，2010年我國流動人口超過2.6億人，比2000年增加1.17億人，十年間增長81.03%。［7］另外根據國務院婦女兒童工作委員會和中國兒童中心對北京、深圳、武漢、成都等九個城市流動兒童教育情況的調查，流動兒童失學率仍然高達9.3%，有近200萬人游蕩在城市街頭的失學農民工子女，還有近50%的適齡兒童不能及時入學，已經入學的兒童還有20%因家庭經濟困難，難以維持學業。［8］

3.農民工子女心理邊緣化嚴重

一是來自農民工對其子女的壓力大。農民工生活在社會的低收入階層，他們迫切希望自己的子女通過學習改變自身的命運，對子女寄予很大的希望，這也無形中給子女們帶來了一種潛在壓力。農民工自身工作繁忙，素質水平普遍偏低，缺少跟子女們的溝通，對子女的教育更多的是注重成績，往往以訓斥、強加的方式教育子女，他們的子女往往要承受更大的心理壓力。二是農民工子女受到的不公平待遇。在中國現行的城鄉二元社會結構中，有幸隨父母進入城市公立學校學習的孩子，由于城鄉差異，家庭背景，家庭經濟水平，以及部分同學基礎較差，學習成績不夠好，給班級拖后腿，在學校往往會受到部分師生歧視，遭到同學們的嘲笑，容易產生自卑感，自尊心受到傷害，對他們的成長產生著不利的影響。

(二)原因分析

1.傳統戶籍制度是導致農民工子女受教育難的根本原因

我國現行的戶籍制度與人口流動需求不相適應、不夠協調。“按戶口就近入學”的義務教育入學政策妨礙了農民工子女進入城市公辦學校上學。2006年修訂后的新《義務教育法》中規定:“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”這說明適齡兒童、少年的義務教育責任主要由他們戶籍所在地的政府承擔，當農民工子女隨父母流動到一個城市時，由于沒有流入地的戶口，想要在流入地的公立學校就讀實現其平等受教育權，是很困難的。新《義務教育法》同時也規定:“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”這在一定程度上打破了“按戶口就近入學”的原則，為流動人口，特別是為農民工子女打破戶籍制度，進入城市公立學校就讀以實現其平等受教育權提供了法律保障。但是，在現實中農民工子女要真正享受平等受教育權，仍然還要面對戶籍的障礙。雖然現在戶籍制度有所淡化，但涉及到農民工子女能否享受到與城市學生同等待遇時，戶籍制度的作用又顯現出來。就目前來說，城市義務教育的經費是按戶籍學生數量下撥的，對于非戶籍學生的農民工子女來說，他們的教育經費在制度上是沒有保障的，其平等受教育權必然受到影響。

2.現行義務教育體制是農民工子女難于進入公辦學校的關鍵

早在2001年國務院就出臺了《關于基礎教育改革與發展的決定》，文件明確提出“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，依法保障流動人口子女接受義務教育的權力。”但由于我國長期實行“地方負責，分級管理”的教育體制，中央政府在資金籌集與分配中所占份額較少，而地方政府卻是實施義務教育資金籌集的主體，社會和家庭還要承擔一部分費用。對于流出地政府，雖然對于適齡兒童接受義務教育負有完全責任，但由于跨地區等原因，不利于對本地流出兒童進行管理;而流入地政府不愿承擔本應該由流出地政府承擔的義務。加之公辦學校的非盈利性，其自身沒有額外的經費來承擔流動兒童的就學的成本，不愿意也沒有能力接收農民工子女。但是面對社會輿論的壓力，對于要求進入城市公辦學校的農民工子女，學校就會通過收取高額借讀費的方式把農民工子女拒之門外，在這樣的情況下，農民工子女受教育的平等權力得不到真正的落實。

3.法律法規不完善是農民工子女受教育難的重要條件

受教育權是憲法賦予我國每個公民的基本權利，近年來，我國連續頒布了一系列保護農民工子女享受義務教育權力的法律法規，如《流動兒童少年暫行辦法》、《關于進一步做好進城務工就業農民工子女義務教育工作的意見》、《關于解決農民工問題的若干意見》以及新修訂的《中華人民共和國義務教育法》等，但是由于現行法律法規條文內容規定不夠詳細完整，實踐性不強，缺少農民工子女受教育的某些具體條款，使得已有的法律法規并不能真正得以實施，農民工子女的受教育權力難于得到有效的法律保護，并導致農民工子女受教育的合法權益受到侵害。

4.農民工自身因素是其子女受教育問題形成的基本因素

(1)家庭收入低。農民工家庭的低收入使子女的教育問題更加困難。據數據顯示，農民工的就業行業分布非常集中，53.58%的農民工就業于制造業，其次較集中的行業還有批發和零售行業14.82%、建筑業6.49%、住宿和餐飲業6.42%。這四種主要行業分布了近82%的農民工，［9］這些行業的工資水平往往比較低。微薄的收入不僅要維持整個家庭的日常花費，還要解決子女的教育問題。這決定了他們只能把孩子送到民辦農民工子弟學校就讀。加之農民工進城后，大多居住在城中村等環境惡劣的租賃房中，這樣的環境很不適合子女們的學習，一些孩子在學校上完課回家還要幫助做家務，甚至去兼職做一些力所能及的體力活，缺少自己學習的時間，影響子女們的學習成績。

(2)工作性質流動性大。農民工工作的特殊性，也給子女們的學習帶來了不利的影響。農民工的工作具有很大的流動性和不穩定性，家庭的流動也使子女們跟著父母一起流動，學習環境、學習場所頻繁的變化，既嚴重影響子女們學習的連貫性和完整性，也是學校不愿意接受農民工子女的一個原因，一些學生因此而出現輟學現象。

三、促進農民工子女學校教育公平化的建議

(一)深化戶籍制度的改革，建立符合流動人口需求的戶籍制度

要促進農民工子女受教育的權力公平，關鍵在于改革傳統戶籍制度，促進城鄉一體化進程，消除戶籍制度的身份定位功能，取消農業戶口與非農業戶口的區別，取消戶籍制度與利益之間的聯系，包括社會保障、醫療、就業、住房等，以及教育體制與戶籍制度掛鉤的傳統模式，保證農民工子女與城市學生享有同等的受教育權力。

(二)完善義務教育管理體制，推進教育均衡發展

一要通過積極擴大公辦教育資源，向符合條件的民辦學校購買學位等渠道，增加農民子女的就學機會，落實好“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的“兩為主”政策，確保所有符合輸入地政府規定條件的農民工子女平等接受義務教育。不能因城市拆遷、學校撤并等原因導致農民工子女失學。二要農民工子女義務教育列入流入地教育經費支出，按財政預算內義務教育經費標準，及時足額向接收農民工子女的公辦學校和購買服務的民辦學校撥付辦學經費，確保農民工子女義務教育的經費到位，中央撥付的專項獎勵資金要用于農民工子女較多的地區和學校。三要對符合入學條件的農民工子女，一律免收學雜費，不得加收借讀費或擇校費。要將家庭經濟困難的農民工子女納入資助范圍，確保不因經濟困難而失學。［10］

(三)健全法律法規，保障農民工子女受教育合法權益

各級政府應該以長遠的眼光，顧全大局的思想，深入貫徹落實《義務教育法》中有關農民工子女受教育的法律法規，進一步健全、完善“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的“兩為主”政策，依法保障農民工子女接受義務教育的權力，消除法律上的歧視，維護《義務教育法》的嚴肅性和權威性，為農民工子女提供平等接受義務教育權力的法律保障，使其做到有法可依，執法必嚴，違法必究。

(四)挖掘現有的公辦學校資源，提高吸納農民工子女接受教育的能力

各地政府部門應充分挖掘現有公辦學校資源，擴大招生容量，為農民工子女提供接受義務教育的機會。政府部門應該根據農民工子女流入的數量、分布和變化趨勢，合理安排教育資源，把部分農民工子女轉移到接納能力相對充足的地區，對于接受農民工子女的城市公立學校，政府應在經費上同等地納入政府預算，以解決學校教育經費的不足。特別是對于農民工子女頻繁轉學這一現象，教育部門應該建立適合農民工子女頻繁流動特點的學籍管理網絡系統，將納入城市發展總體規劃和教育事業發展規劃中。

(五)切實加強管理，重視農民工子弟學校的建設

國家和各級政府應該切實加強對農民工子弟學校的管理，加大對農民工子弟學校的監管力度，嚴格取締那些不具備辦學資格的農民工子弟學校，使農民工子弟學校規范發展。政府部門除了加強對農民工子弟學校的管理外，更重要的是重視農民工子弟學校的建設，當地政府部門應該積極引進社會力量興辦農民工子弟學校，依法鼓勵和扶持興辦農民工子弟學校，在教育資源上給予一定的物質保障。同時，協助聘請高質量的教師，提高師資力量，并引導多開展與城市公立學校教師之間的交流，加強學習，保證農民工子女的教育質量，促使農民工子弟學校的規范化、健康化發展。

［1］教育部.2010年全國教育事業發展統計公報［N］.中國教育報，2011－07－06.

［2］吳晶.中國青年報.教育“改”出新天地［EB/OL］.［2012－02－06］http://zqb.cyol.com/html/2012－02/06/nw.D110000zgqnb_20120206_6－01.htmhtml.

［3］國家統計局人口和就業統計司.2008中國人口［M］.北京:中國統計出版社，2009.

［4］楊明方.我國義務教育階段隨遷子女達1167萬［EB/OL］.［2011－12－29］http://edu.people.com.cn/GB/8216/36635/17015592.html.

［5］教育部網.中國教育概況——2010年全國教育事業發展情況［EB/OL］.［2011－11－29］http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5990/201111/126550.html.

［6］郭建鑫.教育公平、公共財政與農民工子女義務教育的保障機制［J］.農村經濟，2007(1):96－100.

［7］中華人民共和國國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報(第1號)［EB/OL］.［2011－04－28］http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm.

［8］中國改革(農村版)編輯部.新失學現象［J］.中國改革:農村版，2003(4):21－22.

［9］國家統計局人口和就業統計司.2008中國人口［M］.北京:中國統計出版社，2009.

［10］教育部辦公廳關于做好2011年秋季開學進城務工人員隨遷子女義務教育就學工作的通知(教基一廳［2011］7號)［EB/OL］.［2011－09－02］http://www.gov.cn/zwgk/2011－09/16/content_1948860.htm.