論文化立法的基本原則與基本規(guī)律

□ 唐明良

論文化立法的基本原則與基本規(guī)律

□ 唐明良

一

中共十七屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》為文化立法指明了方向，指出“加快文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場管理等方面法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平?！蔽幕⒎ㄊ侵袊厣鐣?huì)主義文化發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)，作為一種頂層制度設(shè)計(jì)作業(yè)，需要首先明確文化立法的基本原則及其基本規(guī)律，由此才能把握文化的脈搏，使得立法產(chǎn)品能夠最大程度地符合文化自身發(fā)展的需求，從而推動(dòng)文化在社會(huì)主義法治的軌道上實(shí)現(xiàn)大發(fā)展大繁榮。

而在當(dāng)下的立法實(shí)踐中，由于對文化立法基本原則與基本規(guī)律的誤解或者認(rèn)識(shí)不足，產(chǎn)生了一些值得我們警惕的現(xiàn)象，例如：第一，由于對文化法的管制功能和公民文化權(quán)益保障功能認(rèn)識(shí)不清，使得文化立法實(shí)踐過多地偏重于“文化管理”方面的“法”，文化法律體系中的“管理法”占據(jù)了絕大多數(shù)的立法資源，以保障公民文化權(quán)益和促進(jìn)文化業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的“法”則鳳毛麟角。第二，由于對文化功能以及文化立法對文化建設(shè)的導(dǎo)向作用認(rèn)識(shí)不清，往往在文化立法中走向兩個(gè)極端，或在立法中片面強(qiáng)調(diào)文化的公益性，而否定其產(chǎn)業(yè)化；或片面強(qiáng)調(diào)文化的經(jīng)濟(jì)效益，而淡化了文化的傳承性、社會(huì)性。第三，由于對文化特點(diǎn)及文化法體系的自身規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，在有關(guān)文化立法體系的論爭和實(shí)踐中常有人堅(jiān)持制定一部包羅萬象的文化基本法。第四，由于對文化立法與文化政策之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，一方面使得文化領(lǐng)域“政策多、法律少”的局面未能根本改觀，不少領(lǐng)域還以內(nèi)部文件、通知等作為管理依據(jù)；另一方面卻有人夸大文化立法的功能，主張對一些更適合由政策主導(dǎo)的領(lǐng)域加強(qiáng)立法。等等。不一而足。

二

那么，究竟應(yīng)該怎樣認(rèn)識(shí)我們國家文化立法的基本原則和基本規(guī)律，這恐怕沒有權(quán)威的定論，筆者亦只能從立法論、文化發(fā)展論等視角去作出一定的觀察。關(guān)于文化立法的基本原則，筆者的認(rèn)識(shí)基點(diǎn)是：我們所要發(fā)展和繁榮的是中國特色社會(huì)主義文化，因此，文化立法既要符合中國特色社會(huì)主義文化的內(nèi)在規(guī)定性，又要遵循立法技術(shù)面的通行原則，更要在立法內(nèi)容方面服膺于文化本身所具有的規(guī)律和特征。對應(yīng)于上述三個(gè)要求，文化立法的基本原則應(yīng)是“政治原則+立法技術(shù)（一般）原則+立法內(nèi)容（特別）原則”的三位一體，具體如下：

文化立法的政治原則：一是堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，推進(jìn)馬克思主義中國化時(shí)代化大眾化；二是堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)，堅(jiān)持“百花齊放、百家爭鳴”；三是堅(jiān)持繼承和創(chuàng)新相統(tǒng)一，弘揚(yáng)優(yōu)秀民族文化，提倡多樣化；四是堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

文化立法的立法技術(shù)（一般）原則：一是堅(jiān)持民主、公開原則，推進(jìn)開門立法，文化管理部門、文化企事業(yè)單位、文化消費(fèi)者等多方參與文化立法；二是堅(jiān)持遵循憲法原則，嚴(yán)格遵守憲法和立法法的規(guī)定，以憲法的“文化條款”作為貫穿文化立法始終的規(guī)范準(zhǔn)據(jù)；三是堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，做到文化法律法規(guī)之間及其與其他法律法規(guī)之間的和諧，不沖突不抵觸；四是堅(jiān)持全面立法原則，做好文化法律法規(guī)的立改廢，適時(shí)清理文化領(lǐng)域法律法規(guī)。除了上述四個(gè)原則外，文化立法技術(shù)也會(huì)因?yàn)槲幕旧淼奶攸c(diǎn)而有一些特殊性，比如說，在文化法律法規(guī)的具體規(guī)范設(shè)計(jì)中，會(huì)比其他立法更多地采用激勵(lì)性、倡導(dǎo)性規(guī)范。

文化立法的內(nèi)容（特別）原則：一是文化立法應(yīng)當(dāng)保障公民基本文化權(quán)益，滿足公眾基本文化需求；文化法律法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)從管理為主轉(zhuǎn)向保障公民創(chuàng)造文化、傳播文化、消費(fèi)文化的權(quán)利為主，維護(hù)、保障、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)我國公民的文化權(quán)利。二是文化立法應(yīng)當(dāng)尊重文化發(fā)展和傳承的內(nèi)在規(guī)律；立法內(nèi)容設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)減少對文化的不當(dāng)干預(yù)，以扶持、促進(jìn)為立法主基調(diào)，強(qiáng)調(diào)文化的創(chuàng)造力，通過立法引導(dǎo)轉(zhuǎn)變政府的文化管理方式。三是文化立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先的原則；在社會(huì)效益優(yōu)先的基礎(chǔ)上綜合考量文化的政治（意識(shí)形態(tài)）、社會(huì)（文化傳承、滿足社會(huì)文化需求）和經(jīng)濟(jì)（文化產(chǎn)業(yè)和市場）三重功能。四是文化立法應(yīng)當(dāng)在保障文化安全與國際化之間達(dá)致合理平衡；既要通過立法中的規(guī)則設(shè)計(jì)預(yù)防外來文化（產(chǎn)品、資本、理念）通過各種形式滲透、入侵，保護(hù)我國的文化安全和文化主權(quán)，又要與國際文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律規(guī)則（特別是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》中的相關(guān)規(guī)則）相接軌，達(dá)致兩者之間的合理平衡。五是文化立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)貫穿政府責(zé)任與多元參與相結(jié)合原則；與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理一樣，文化發(fā)展也是政治責(zé)任，因此立法要強(qiáng)調(diào)政府在文化大發(fā)展大繁榮中的主導(dǎo)責(zé)任，在體制機(jī)制、投入保障等方面強(qiáng)化政府作用，建立公共財(cái)政投入文化產(chǎn)業(yè)的效益評(píng)估機(jī)制，與此同時(shí)，又要充分認(rèn)識(shí)文化發(fā)展的群眾性、自發(fā)性，注重文化發(fā)展的多元參與。

三

關(guān)于文化立法的基本規(guī)律，筆者認(rèn)為可從以下維度展開：

第一，關(guān)于文化立法體量的基本規(guī)律。文化立法體量的基本規(guī)律是：一般而論，誠如先賢所言，文化量與文化立法的體量成正比關(guān)系，文化的量越大，法的量越大。因此，隨著社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，文化立法的體量需求也越來越大，而就目前而言，真正的文化法律僅僅只有“兩部半”（《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》以及《著作權(quán)法》中的部分內(nèi)容），無論是文化事業(yè)抑或文化產(chǎn)業(yè)都面臨著諸多立法空白點(diǎn)，文化立法體量上還有巨大的發(fā)展空間。

第二，關(guān)于文化立法體系的基本規(guī)律。文化立法體系的基本規(guī)律是：文化領(lǐng)域殊難制定一部統(tǒng)一的包羅萬象的文化基本法。統(tǒng)一的文化基本法典之所以具有很大程度上的不可行性，是因?yàn)槠湔{(diào)整對象過于繁復(fù)，面臨時(shí)空上的諸多割裂，立法技術(shù)亦存在諸多困難，且在比較法上也沒有成功的先例。文化法律法規(guī)應(yīng)是一個(gè)由各種不同位階的“大法”和“小法”組成的邏輯化體系，如可在文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分別制定《公益文化事業(yè)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》兩部大法，在兩部大法之下分別衍生出《公共圖書館法》、《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》等法律及若干行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章。

第三，關(guān)于文化立法節(jié)奏的基本規(guī)律。文化立法節(jié)奏的基本規(guī)律是：文化立法一般是漸進(jìn)過程，無法一蹴而就。所謂“上智立法”，立法是一個(gè)復(fù)雜的工程，更是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈過程，因此，法律，尤其是法律體系的建構(gòu)從來不是一蹴而就的。就文化立法而言，由于其調(diào)整對象變動(dòng)不居，新事物層出不窮，加之作為其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的文化體制改革是一個(gè)波浪式前進(jìn)的系統(tǒng)工程，故其過程可能更為繁復(fù)、曲折。這就要求我們準(zhǔn)確把握文化立法節(jié)奏，不能急功近利，應(yīng)當(dāng)“成熟一個(gè)、發(fā)展一個(gè)”、“統(tǒng)籌規(guī)劃、分階實(shí)施”。對于社會(huì)關(guān)注度較高、立法時(shí)機(jī)相對成熟、有良好現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的立法項(xiàng)目，如《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《公共圖書館法》等可加快其立法步伐和進(jìn)度；對于一些利益博弈尤其復(fù)雜、對文化體制改革依存度較高的立法項(xiàng)目，則不可操之過急，或者讓地方立法先行先試。

第四，關(guān)于文化立法地位的基本規(guī)律。文化立法地位的基本規(guī)律是：文化立法與文化政策、文化體制改革相輔相成、辯證統(tǒng)一，共同構(gòu)成文化發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。文化政策可分為宏觀文化政策（黨的文化政策）和微觀文化政策（多體現(xiàn)為政府產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)范性文件），就文化立法與黨的文化政策關(guān)系而論，前者必須以后者為指導(dǎo)和依據(jù)，后者亦受前者制約，不得與前者相抵觸，同時(shí)，后者也可通過法定程序轉(zhuǎn)化為前者，兩者辯證統(tǒng)一。就文化立法與微觀文化政策之間的關(guān)系而論，首先，兩者是相輔相成的關(guān)系，共同構(gòu)成文化發(fā)展的規(guī)范依據(jù)；其次，后者可在一定條件下上升為文化法律法規(guī)；再次，立法并非萬能，前者應(yīng)當(dāng)為后者的發(fā)展留出適度空間。就文化立法與文化體制改革的關(guān)系而論，后者構(gòu)成前者的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，前者又可以固化和確認(rèn)后者，從而鞏固改革成果。

第五，關(guān)于文化立法半徑的基本規(guī)律。文化立法半徑的基本規(guī)律是：文化立法具有一定的克制性，文化立法非萬能，泛立法主義不可取。文化立法半徑，可以進(jìn)一步區(qū)分為文化立法的廣度半徑和深度半徑。在廣度半徑上，部分文化領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)依靠道德、市場或者習(xí)俗等與法律相并列的范疇來調(diào)整，立法應(yīng)當(dāng)保持必要的謙遜。在深度半徑上，立法也不應(yīng)對所有行為都進(jìn)行深度介入，例如，文化作品創(chuàng)作行為應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)制，但法律在規(guī)范創(chuàng)作行為時(shí)應(yīng)有一定的“限度”，如對創(chuàng)作的方向和尺度問題，法律可以設(shè)定一些禁止性規(guī)則，但不能事無巨細(xì)地規(guī)定具體的尺度。

作者唐明良，男，浙江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所助理研究員（杭州 310007）。

責(zé)任編輯：徐友龍