完善與創新農村基層民主監督體制

□ 浙江省社會科學院課題組

完善與創新農村基層民主監督體制

□ 浙江省社會科學院課題組

隨著時代的前進和社會的發展，社會建設與管理的任務日益繁重，對創新社會管理體制機制提出了更高的要求。實踐表明，社會管理的重點和難點都在基層。近年來，浙江省農村基層民主監督機制的探索卓有成效，同時，也面臨著如何繼續完善體制和加大創新力度的問題。

一、農村基層民主監督問題的緣起與理論背景

農村基層民主監督是中國特色社會主義民主政治的重要內容。我國農村土地為集體所有，農民擁有宅基地的使用權但沒有所有權；不少村有相當比例的集體經濟；村干部手中掌握著大到財務審批、土地流轉、村級“三資”管理，小到農村低保金辦理、計生救助公益金發放、征地拆遷款發放等各項權力。隨著城鎮化進程的加快，直接牽涉當事人經濟利益的土地征用拆遷、基礎設施建設、林業礦冶資源開發等事務日益增多，村干部經手的資金越來越多，權力越來越大，加強基層民主監督越來越具有必要性和緊迫性。

浙江作為市場經濟的先發地區和對外開放的前沿地帶，經濟快速發展。尤其是新世紀以來城市化進程加速，農村基層的利益矛盾與沖突更為尖銳復雜。權力異化理論表明，掌握公共權力的人在行使權力的慣性及利益等誘因的推動下，都存在著濫用權力的傾向。因此權力需加以制約、接受監督，而且權力越大，監督的力度就要越大，監督的體系就要更完善。據浙江省紀檢監察機關統計，近年來，全省每年查處的農村基層黨員干部違法違紀案件占案件總數的55%以上，受理反映信訪舉報占信訪總量的70%左右。另一方面，浙江省作為民營經濟發達省份，也是全國農民收入最高的省份，較早地解決了溫飽問題，并且隨著農村外出經商務工人員的增加，城市文明的影響日盛，村民平等意識、監督意識、維權意識不斷增強。這也促使農村基層群眾要求加強對村干部的監督呼聲進一步強烈，也推動了基層民主監督從內容到形式的進一步創新。其中具有代表性的案例，是武義縣后陳村的“村務監督委員會”和《村務管理制度》、《村務監督制度》。隨著該項制度在實踐中的不斷完善，后陳村面貌一新，村里每年的固定收入由2004年的20萬元提高到2010年的260萬元，40余名村黨員干部實現6年“零違紀”，全村連續6年“零上訪”，村民對村兩委和村監委會高度信任，村兩委已順利完成3次換屆。如今武義縣后陳村的經驗已在全省推廣，截止到2009年底，全省30032個行政村已全部建立村務監督委員會。

二、農村基層民主監督有效實施的影響因素

良好的監督機制的順暢運行，需要具備良好的客觀條件與主觀條件。就客觀因素而言，需要政治環境昌明，包括民主選舉、民主決策、民主管理在內的民主基礎較好，具備村務公開等基本制度和適宜的監督渠道等；就主觀因素來說，需要監督主體有相應的監督權力、有效運行的監督機構，村民有較高的監督意愿及基本的素質與監督能力，監督客體則擁有較強的民主意識、較好的民主作風，特別是自覺接受民主監督的意愿。從上述主客觀因素分析，當前農村基層民主監督尚存在如下幾方面的問題：

（一）民主監督的環境有待進一步改善

民主的最大對立面是封建制度和封建意識。在這種制度消失后，其意識未必會隨著制度一起被完全埋葬。從目前看，農村中封建殘余影響尚存，給包括民主監督在內的基層民主政治建設帶來負面的影響。突出表現在兩個方面：

一是“官本位”的思想依然較為普遍地存在。在一些基層干部的意識中，權力源于人民、服務于人民、必須接受人民監督的民主觀念缺失或淡薄。他們認為當“官”就要“作主”，而且自己的決策不容置疑，否則就是“犯上”，是“刁民”；有的則習慣于以權壓人、以勢欺人，工作方法簡單粗暴，動輒以罰款為懲罰手段；一些村干部對民主監督心存顧慮，覺得會束縛自己的手腳，行使權力會受到限制和約束；一些村干部宗旨觀念淡薄，忙于富裕自己，較少關心群眾生產生活，因而在村民中缺乏威信。

二是宗族勢力有一定程度的復活，使得民主監督難以正常開展。村務監督委員會雖然在村級權力架構中與村民委員會并列，其成員由村民直選產生，但與村委會選舉一樣，監委會的選舉也容易受宗族勢力的控制與干擾。村內非主流姓氏或宗族的普通村民就可能處于弱勢地位。而且村莊人口的構成與城市社區人口構成最大的區別，在于農村的家庭直系親屬（特別是男性）一般世代居住在同一村莊，親屬群的大小，影響著話語權的大小乃至決策權的大小。

（二）監督主體的監督意愿有待進一步增強

一是村務監督委員會成員履職意愿淡化。有位村務監督委員會主任抱怨說，監委會處于村“兩委”和村民的中間，容易“兩頭不討好”，監委會主任遠非一個美差，要花費大量的時間和精力，“費力不討好”。另一方面，監委會成員普遍有“工作吃力，責任重大，利益微薄”的埋怨。按照規定，村務監督委員會成員應享有一定的誤工補貼和報酬，具體標準由村民會議或村民代表會議討論決定；有條件的鄉鎮（街道）可根據村務監督委員會的工作考核情況，對工作業績突出的，給予一定的獎勵或補助。對村務監督委員會激勵力度與村集體經濟狀況密切相關，在一些集體經濟貧乏的村，村務監督委員會成員因此對開展工作積極性不高。

二是部分村民監督意愿不強。民主監督的意愿首先與區域經濟發展水平密切相關。在一些經濟發展水平滯后的區域，在一些村級集體經濟薄弱的村，村民對發展生產、發家致富的追求遠高于對公平正義的向往，存在普遍的民主意愿冷漠現象。

（三）監委會制度設計有待進一步優化

村務監督委員會這一監督實體設置不夠強。雖然這一監督實體機構已在全省實現全覆蓋，但當前指導實踐的政策依據即《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》（以下簡稱《規程》）明顯呈現出“軟法”特征，倡導、鼓勵的條款多，硬性約束及懲戒性制度設計缺失，村務監督委員會有時成了“橡皮圖章”。村級民主監督的主要對象是村委會成員，而他們在本村往往很強勢，相比之下村務監督委員會顯得弱勢。盡管《規程》要求建立“申訴救助制度”，但該種方式只是一種補救手段。這種申訴救助制度本身也印證了村務監督委員會所處的弱勢地位。

（四）村務監督渠道有待進一步拓寬

村務監督委員會制度為村民增加了一個參與公共事務的制度化渠道。但當前村莊治理的狀況依然在相當大程度上取決于村莊精英層之間的博弈。另一方面，村務公開程度不高，村務管理中“一把手”決策、封閉管理的情況依然普遍，村民無法完全、詳細地了解村務細節，監督無從著手。一些村民相對較弱的政治權利訴求、較低的村務監督意愿與能力，使他們基本處于監督活動的外圍。

（五）監督主體的監督能力有待進一步提高

一是部分村務監督委員會存在“缺位”或“越位”問題，其成員的監督能力有待提高。如前所述，一些村務監督委員會在宗族、派系的影響下出現與村兩委合謀、“一體化”的現象，監督“缺位”。有的村務監督委員會則“越位”，直接參加村務管理會議，與村支委、村委會成員一起參與討論和表決。后陳村的村民甚至習慣將村領導層統稱為“村三委”（村支委、村委會、村監委），監督者變身管理者，形成了管理者自監現象。

二是部分村民監督能力有待提高。監督能力取決于文化素質，取決于受教育程度。改革開放以來我省農民受教育程度雖有大幅度提升，但相對城市而言，農村教育水平依然落后，農民文化素質偏低，缺乏政治參與必備的知識與技能，制約了民主監督的參與能力與水平。在加速發展的城市化進程中，農村大批接受過相對較高層次教育的青壯年外出經商務工，剩下兒童和老年人留守農村，這些村民經濟地位與文化素質相對較低，參與民主監督的意愿不強，能力不足。

三、完善農村基層民主監督的路徑

（一）“擴權”與“減權”并舉，賦予農民以更大的財產自主權，壓縮村干部權力與利益的空間

民主監督的實質，就在于制約官員的權力，維護民眾的利益。目前由于“上面千條線，下面一根針”，造成村干部的權力過大且缺乏清晰邊界，村民利益的邊界也不清晰，“紅線”經常被逾越。對此的治本之策在于“擴權”與“減權”并舉。

一是“擴權”，即擴大農民的權益。核心是在土地集體所有的前提下，賦予農民更大的財產自主權，以更好地保障農民利益。現行農村土地制度沒有根本地解決農民土地財產權問題，農民在農業土地使用中的承包權不穩定，農業用地轉變為非農業用地時農民幾乎沒有議價權。隨著城鎮化步伐的加快，土地征用所引發的矛盾日益增多且激化，結果往往是對土地不擁有所有權的農民受到利益的侵害。今后應進一步改革農村土地制度，探索在土地公有制的前提下，解決農民的土地財產自主權問題。只有在涉及農民切身利益的土地財產權問題得到根本解決后，農民才可能有較強政治認同感和民主參與意識。

二是“減權”，即削弱、嚴格界定村干部的權力和利益。理論上村委會是代表村民對公共事務進行自我管理的組織，沒有強制權力。但事實上政府各個部門、機構的涉農工作都需要通過村干部來落實，土地、水利、衛生、農牧、計生等部門的工作都要通過村干部來具體抓，各種惠農政策以及社會福利性、救助性工作也要通過村干部進行利益分配，村干部掌握了較大的、涉及每一個農民切身利益的權力。在村級的權力架構中，按法律規定村民自治主要權力體現在村民代表大會或村民大會，但實際上村民自治往往變成了村“兩委”治理甚至是村委會治理，權力過分集中于村主任、村支書之手。必須從根本上削減村干部的權力，特別是執行上級下達的行政任務、指標方面的權力，以及利益分配的權力，堵塞“權力尋租”渠道，改由鄉鎮政府直接對村民履行管理職責與義務。同時加強地方縣、鄉鎮黨委、政府對村級組織和村干部的監督職責，強化監督。

（二）主客觀因素并重，全方位提升基層民主監督水平

1.以“四個民主”協調并進為基礎，營造基層民主監督良好環境。民主監督水平的提升，須以民主選舉、民主決策、民主管理水平的提升為前提和基礎。從近年來全省各地村民自治實踐來看，民主選舉、民主決策、民主管理層面的創新正穩步推進，下一步仍需不斷鞏固和完善，為村級民主監督水平的提升創造良好環境與條件。其中要點是充分發揮村民代表大會的作用，有效監控重大事項的決策權。重大事項必須召開村民大會或村民代表大會決定，杜絕村干部個人說了算或者暗箱操作情況的出現。

2.以提高主體素質為落腳點，提升監督主體的監督意識與能力。村級民主監督的長期有效運作最終依賴監督主體素質的提升。一是提升村干部主動接受監督的自覺意識。可以通過講座、學習、培訓等多種形式，不斷提高村干部的思想道德水平和文化素質，不斷提高村干部的民主意識和法律意識，讓村干部真正認識到加強民主監督是密切干群關系的重要保證，是維護農民切身權益和農村和諧穩定的重要內容，是做好基層群眾工作的重要基礎。二是提升村民的監督意識與能力。要加強對村民民主監督的意識培育和民主法規制度教育，為監督的有效運行提供知識技能儲備；依托重點村務工程的民主監督案例，在民主實踐中提升村民的監督能力；加強信息溝通，進一步調動外出經商務工村民的民主參與及監督積極性。三是提升村務監督委員會成員的監督能力。要加強對村務監督委員會成員的教育培訓，將對村務監督委員會成員的教育培訓納入對村干部的教育培訓計劃中，采取專題學習、業務交流、集中培訓、遠程教育等多種手段，分階段穩步推進，逐步提高其履職能力。

3.以分立制衡、責權利統一為原則，完善村務監督委員會制度設計。村務監督委員會的創立是實施村級民主監督的重要載體。應按照決策、執行、監督分立制衡的原則，強化村務監督委員會這一監督實體，確保監督到位。當前需要在實踐探索中逐步完善《規程》，并盡快制定正式法律文件，規范村務監督委員會的運作，避免隨意性。一方面明確對村務監督委員會履職“越位”、“缺位”的懲戒性制度，使監督者自身受到監督；另一方面，按照責權利統一的原則，強化對村務監督委員會激勵制度的制定與落實。對于經濟困難的村莊，上級財政應給予村務監督委員會適當補助以維持其運作。進一步加強村民對村務監督委員會成員的監督，賦予村民必要的罷免權。

4.以村務公開為切入點，暢通農村基層民主監督渠道。富陽市以秋豐村為典型案例的“權力清單”，對村干部的權力、責任作出明確的界定，這一做法不僅約束了村干部權力，也為村民開展民主監督創造了現實條件，值得總結推廣。同時，可以進一步借鑒一些地方實施“陽光村務”、建立“村務超市”等做法，探索村務全面、全程、全方位公開的有效途徑和辦法，讓村民參與到村務決策、管理、監督的全過程中。在健全民主監督渠道方面，應積極鼓勵各地根據實踐探索民主監督的有效方法，如設立村級民主監督箱、為各村配備一名鄉鎮干部加強監察指導、鄉鎮統一安排村委會工作評議會、完善和提升民主懇談會等制度、對群眾所提意見建議的答復處理情況進行民主評議，等等。

5.以當地經濟發展水平和自治現狀為依據，分層次逐步完善村級民主監督。每一項制度的創新都需諸多層面因素的配合，農村基層民主監督機制的創新更是受到內外、主客觀因素的影響。創新性制度安排在其誕生地往往呈現內源式發展的現象，但當它在更大范圍推行時，卻往往是政府從外部加以推動的結果。需注意的是，政府從外部推動實施的做法，容易導致制度執行者被動應付、制度創新流于形式。村務監督委員會的全省性推廣是在各級政府的推進下完成的，強制性的制度變遷與誘致性的制度變遷應互補。搭起村務監督委員會的“框架”是一回事，而有效發揮其功能和作用則是另一回事。由于各村情況不同，尤其是村集體經濟水平存在巨大差異，應給予各縣鄉以一定的自主權，按照“條件成熟一個、引導扶持一個”的原則，分層次、分步驟，逐步實現農村基層民主監督機制的完善。

課題主持人：遲全華，男，浙江省社會科學院院長；課題組成員：陳華興、黃宇、唐曉燕（杭州 310007）。

責任編輯：凌 雁