地方政府依賴土地財(cái)政的實(shí)證分析

余永林，馬衛(wèi)鵬

(長(zhǎng)安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，陜西 西安 710054)

引言

近年來(lái)，“土地財(cái)政”已經(jīng)成為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問(wèn)題之一。盡管中央政府出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，但“土地財(cái)政”問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。深入尋找該問(wèn)題的癥結(jié)，解決當(dāng)前地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴成為未來(lái)政策著力解決的重要難點(diǎn)。在當(dāng)前中國(guó)財(cái)政體制條件下，地方政府為什么具有如此強(qiáng)烈的“土地財(cái)政”依賴?其背后的推動(dòng)力是什么?本文從制度、體制、政府行為、經(jīng)濟(jì)及外界監(jiān)督等層面尋求地方政府對(duì)土地財(cái)政形成依賴的因素，并以陜西省為例進(jìn)行實(shí)證分析，以明確地方政府與土地財(cái)政的依賴關(guān)系，為更好地解決這一問(wèn)題提供參考。

一、土地財(cái)政的概念與實(shí)質(zhì)

“土地財(cái)政”是學(xué)界對(duì)以地生財(cái)?shù)牡胤秸?cái)政收入結(jié)構(gòu)的戲稱，是指地方政府通過(guò)各種土地經(jīng)營(yíng)手段，獲得土地出讓金、土地稅費(fèi)以及利用土地進(jìn)行投融資的行為［1］。土地財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式［2］。

“土地財(cái)政”的表現(xiàn)形式和主要內(nèi)容包括:第一，土地出讓收入。地方政府通過(guò)低價(jià)征用耕地通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌將之高價(jià)出售給市場(chǎng)，從而獲得巨額土地出讓收入。第二，土地稅費(fèi)收入。地方政府通過(guò)土地及其附著物開(kāi)發(fā)獲得一些稅費(fèi)收入。第三，土地投融資。地方政府土地作為抵押獲得的任何一些信貸資源，各地區(qū)紛紛建立各種開(kāi)發(fā)區(qū)和投融資平臺(tái)公司，以地方財(cái)政的未來(lái)增收和土地收益作為還款來(lái)源，從而通過(guò)銀行貸款，債券發(fā)行獲得貨幣資源，將之投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。……