關(guān)于兩法銜接機(jī)制在藥品監(jiān)管實(shí)踐中的運(yùn)用及思考

北京市藥品監(jiān)督管理局石景山分局

張桂敏 錢(qián)紅 劉洪杰

2007年的“7·23”和2010年的“11·20”制售郵寄假藥大案的成功偵破，讓藥監(jiān)與公安部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)配合更加默契。2010年6月，《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法(試行)》和《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會(huì)議制度(試行)》[1]的頒布，使兩法銜接機(jī)制又面臨著新的要求和發(fā)展，如何更加有效地推進(jìn)兩法銜接工作，使藥監(jiān)與公安部門(mén)配合更加緊密，有效地遏制涉藥違法犯罪，確保首都用藥安全，還有待深入探索。

1兩法銜接機(jī)制的概念及內(nèi)容

▲北京市藥監(jiān)局石景山分局被評(píng)為“11·20”專(zhuān)案特殊貢獻(xiàn)先進(jìn)集體

兩法銜接的機(jī)制全稱(chēng)是“行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制”，包括四個(gè)方面的內(nèi)容：①行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的銜接機(jī)制；②行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌職務(wù)犯罪的銜接機(jī)制；③檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督；④檢察機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察部門(mén)的法律紀(jì)檢監(jiān)督與責(zé)任追究聯(lián)系機(jī)制。這四部分既相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系，共同構(gòu)成兩法銜接的機(jī)制體系，其中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的移送案件銜接機(jī)制是工作的重點(diǎn)。

2 兩法銜接機(jī)制的起源、發(fā)展及作用

2.1 近年來(lái)行政執(zhí)法領(lǐng)域存在著“以罰代刑，有罪不糾”的現(xiàn)象，對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪的打擊力度不夠，使正常的社會(huì)管理和秩序受到影響，在整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工作中，執(zhí)法司法工作中存在著實(shí)際發(fā)生多，查處少；行政處理多，移送司法機(jī)關(guān)少等問(wèn)題。行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接不足，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)沒(méi)有形成打擊犯罪的合力，檢察機(jī)關(guān)囿于知情渠道不暢通，難以開(kāi)展有效監(jiān)督，因此，建立起行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接變得十分迫切。

行政執(zhí)法與刑事司法兩法銜接機(jī)制的提出源于2000年10月，國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的嚴(yán)厲打擊制售偽劣商品違法犯罪活動(dòng)。在此過(guò)程中，也出現(xiàn)了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)查獲的涉嫌犯罪的案件如何向司法機(jī)關(guān)移送缺乏明確的法律規(guī)定的問(wèn)題。

2001年4月，國(guó)務(wù)院關(guān)于《整頓和規(guī)范市場(chǎng)決定秩序的決定》明確要求：加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時(shí)的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成犯罪的行為及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理，這是第一次提出兩法銜接的概念。

2.2 作為北京市政府近年來(lái)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)工作之一，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作意義十分重大。①兩法銜接機(jī)制是服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。通過(guò)兩法銜接的信息共享平臺(tái)對(duì)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)、收集、固定、保全、完善證據(jù)工作進(jìn)而向相關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議，通過(guò)深挖案件線索，打擊違法犯罪，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②建立兩法銜接機(jī)制是打擊和預(yù)防犯罪的客觀需要。加強(qiáng)兩法銜接形成監(jiān)督與配合并重，實(shí)體與程序并重的執(zhí)法司法合力，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作人員依法履職，及時(shí)移送犯罪案件[2]，避免有案不送，以罰代刑的問(wèn)題，使每一名違法犯罪行為人都能依法被追究相應(yīng)的責(zé)任，從制度上制約了行政機(jī)關(guān)工作人員的行為，減少了徇私舞弊、不移交刑事案件罪、濫用職權(quán)罪等瀆職犯罪出現(xiàn)的可能。

3 兩法銜接機(jī)制在藥品監(jiān)管實(shí)踐中的運(yùn)用

目前，兩法銜接主要依據(jù)兩個(gè)文件：《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法(試行)》和《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會(huì)議制度(試行)》[1]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)文件”）。

通過(guò)對(duì)文件具體條款的理解和執(zhí)行，石景山分局與公安、檢察機(jī)關(guān)建立起良好的無(wú)縫銜接工作機(jī)制，為“11·20”大案的順利偵破打下了良好的基礎(chǔ)。

3.1“兩個(gè)文件”中“提前介入”條款的理解和運(yùn)用 “兩個(gè)文件”中《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法(試行)》第八條中規(guī)定藥監(jiān)部門(mén)“對(duì)于案情重大、復(fù)雜、疑難，性質(zhì)難以認(rèn)定的案件，可以將案件情況向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院通報(bào)，并可以就涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問(wèn)題進(jìn)行咨詢(xún)。對(duì)有證據(jù)表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷(xiāo)毀證據(jù)，需要公安機(jī)關(guān)參與、配合的，可以書(shū)面商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)提前介入。”[1]

第十九條規(guī)定，對(duì)于藥監(jiān)部門(mén)向公安機(jī)關(guān)咨詢(xún)的案件“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，并在接受咨詢(xún)之日起7日內(nèi)回復(fù)意見(jiàn)”；藥監(jiān)部門(mén)書(shū)面商請(qǐng)?zhí)崆敖槿牖蚵?lián)合調(diào)查的案件，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極予以配合，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法立案?jìng)刹椋荒芗皶r(shí)介入的，應(yīng)當(dāng)在收到書(shū)面商請(qǐng)意見(jiàn)之日起3日內(nèi)書(shū)面告知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。”

對(duì)于立案后感覺(jué)疑難、復(fù)雜、重大的案件，還可以“書(shū)面商請(qǐng)人民檢察院適時(shí)介入偵查。”檢察機(jī)關(guān)介入后，可以“參加案件討論，審查相關(guān)案件材料，提出取證建議，并對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。”[1]

藥監(jiān)部門(mén)在調(diào)查手段受到權(quán)限制約的情況下應(yīng)當(dāng)也必須善于運(yùn)用“提前介入”條款，實(shí)現(xiàn)有效打擊、懲治涉藥違法犯罪的目的。

3.2藥監(jiān)與公安部門(mén)執(zhí)法權(quán)限的對(duì)比和互補(bǔ)性藥監(jiān)與公安部門(mén)各自的執(zhí)法權(quán)限，特別是調(diào)查取證以及偵破時(shí)的權(quán)限幅度是不同的，必須保證所有執(zhí)法行為在法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)范圍內(nèi)施行。這就首先需要明確調(diào)查權(quán)（檢查權(quán)）、搜查權(quán)、偵查權(quán)的含義與區(qū)別。

依據(jù)行政合法性原則，藥監(jiān)部門(mén)在調(diào)查取證、檢查場(chǎng)所時(shí)是要嚴(yán)格依據(jù)法律、依據(jù)程序的，行政執(zhí)法權(quán)的具體內(nèi)容通常包括以下幾個(gè)方面：①必須基于法律的授權(quán)才能存在；②必須依據(jù)法律行使；③行政授權(quán)、行政委托必須有法律依據(jù)，符合法律要旨。

《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第八十二條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定：“‘偵查’是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過(guò)程中，依照法律進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。”[3]可見(jiàn)，藥監(jiān)部門(mén)沒(méi)有偵查權(quán)。

《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：“……行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。”[4]

《藥品管理法》第六十四條規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門(mén)有權(quán)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)報(bào)經(jīng)其審批的藥品研制和藥品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用藥品的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕和隱瞞。”[5]藥監(jiān)部門(mén)有調(diào)查權(quán)（檢查權(quán)），有權(quán)對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用的事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督檢查。

必須明確，搜查與檢查是兩種性質(zhì)不同的執(zhí)法手段：搜查是一種偵查行為，而檢查是一種具體行政行為；搜查不僅限于對(duì)住宅的搜查，還包括對(duì)人身、物品等的搜查，檢查僅限于檢查其住宅、做調(diào)查筆錄。更重要的是，搜查的強(qiáng)度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于檢查，搜查可以打開(kāi)箱柜搜尋、查找，是強(qiáng)制檢查，而檢查僅是對(duì)擺放于表面的目標(biāo)物進(jìn)行查看、復(fù)制，不允許翻看、查找。而且，搜查的實(shí)施主體是公安、國(guó)家安全、法院、檢察院等偵查人員。

3.3 “提前介入”條款的運(yùn)用可以說(shuō)是11·20大案?jìng)善频囊淮罅咙c(diǎn)，有效促成了藥監(jiān)與公安攜手跟蹤、調(diào)查、固定證據(jù)，乃至完成抓捕、查封、扣押，最終打掉了危害社會(huì)、荼毒人民群眾的特大制售郵寄假藥團(tuán)伙。

另一方面，藥監(jiān)與公安人員調(diào)取的證據(jù)及采取的技術(shù)手段，包括藥品檢驗(yàn)報(bào)告、召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)、廠家協(xié)查報(bào)告、IP地址落地、QQ聊天記錄、電話及車(chē)牌所有人身份證信息等，單憑藥監(jiān)或者公安部門(mén)都很難獨(dú)立完成。在藥監(jiān)與公安部門(mén)的攜手努力下，才得以順利完成了整個(gè)階段的調(diào)查取證。