農(nóng)民工社會保障狀況的考察、思考與政策選擇——以遼寧省為例

楊志平，劉 軍，張為杰

(東北財經(jīng)大學，遼寧大連116025)

一、引言

黨的十七大報告指出:“完善和落實國家對農(nóng)民工的政策，依法維護勞動者權(quán)益”、“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中也指出，構(gòu)建社會主義和諧社會的一項主要任務(wù)是，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立。其中農(nóng)民工社會保障問題應(yīng)重點加以解決。2012年，溫家寶總理在政府工作報告中提出:“更加注重把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民;放寬中小城市落戶條件，合理引導人口流向，讓更多農(nóng)村富余勞動力就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。加強對農(nóng)民工的人文關(guān)懷和服務(wù)，著力解決農(nóng)民工在就業(yè)服務(wù)、社會保障、子女入園上學、住房租購等方面的實際問題，逐步將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)民工?！庇纱丝磥恚r(nóng)民工問題一直備受黨和政府的重視。同時，我們也認識到解決農(nóng)民工社會保障問題的重要性與迫切性。

遼寧省農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)化進程中的新型勞動大軍，對于遼寧省沿海經(jīng)濟帶的建設(shè)與遼寧省老工業(yè)基地的振興具有重要意義。但長期以來，農(nóng)民工的社會保障程度較低。隨著國家對于農(nóng)民工社會保障問題的日益重視，遼寧省也相繼出臺了一系列政策措施。如2006年9月，遼寧省政府出臺了《遼寧省人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實施意見》，使得全省所有農(nóng)民工都將在養(yǎng)老保障等方面享受到市民待遇。遼寧省勞動和社會保障廳于2008年5月下發(fā)《遼寧省農(nóng)民工參加工傷保險試行辦法》。2010年，遼寧省人力資源和社會保障廳印發(fā)了《遼寧省解決跨地區(qū)農(nóng)民工工資支付暫行辦法》的通知。上述舉措都反映出遼寧省在農(nóng)民工社會保障方面所做的積極努力與取得的成就。然而，隨著宏觀環(huán)境的變化，遼寧省農(nóng)民工社會保障體系方面需要解決的問題仍很突出。

理論界對農(nóng)民工的社保問題也非常關(guān)注。如張體魄［1］(2010)分析了就業(yè)歧視與農(nóng)民工社會保障問題。張瑞凱［2］(2011)考察了北京市農(nóng)民工“獨立-銜接”式的社保模式。郭瑜［3］(2011)運用Probit模型分析影響農(nóng)民工參與社保的因素。苑會娜［4］(2009)，葉靜怡、周曄馨［5］(2010)則對進城農(nóng)民工的收入、健康狀況以及社會資本狀況進行了分析。楊瑞龍、盧周來［6］(2004)以契約實施角度探討農(nóng)民工工資糾紛問題。但對遼寧省農(nóng)民工社保的研究還相對較少，李三梅［7］(2005)對遼寧省農(nóng)民工社保狀況進行了考察，但由于遼寧省省情已經(jīng)發(fā)生重大變化，其遼寧省社保體系完善的借鑒價值已有限。基于此，本課題組將遼寧省農(nóng)民工社會保障體系構(gòu)建作為選題，采取實地問卷調(diào)查的方法，對遼寧省農(nóng)民工社會保障的總體形勢做出基本判斷并進行深層次原因分析，以進一步提供相關(guān)的政策建議。

二、遼寧省農(nóng)民工社會保障調(diào)查情況:基本判斷

為了更好地掌握遼寧省農(nóng)民工社會保障存在的問題并對形勢做出基本判斷，課題組于2011年12月至2012年1月在遼寧省沈陽、大連等14個地區(qū)進行了專題調(diào)研，主要采取問卷調(diào)查與訪談相結(jié)合的方式進行。調(diào)查對象主要定位于籍貫為遼寧省的農(nóng)村務(wù)工人員，調(diào)查地點選擇在一些建筑工地等農(nóng)民工工作或者生活聚集程度較高的地方。為了更準確地獲取農(nóng)民工社保狀況的基本信息，調(diào)查問卷內(nèi)容主要針對農(nóng)民工個人基本情況、工作情況以及勞動保護與社會保障三個方面。調(diào)查組共收回問卷230份(發(fā)放250份)，有效問卷為222份，調(diào)查問卷的有效率為96.5%。由于農(nóng)民工不具有隱藏信息的動機，因此，該調(diào)查問卷能夠為我們提供較為準確的社會保障信息。

(一)遼寧省被調(diào)查農(nóng)民工個人與工作的樣本信息

從總體來看，遼寧省農(nóng)民工呈現(xiàn)出受教育程度水平普遍較低，主要集中在勞動密集型產(chǎn)業(yè);以在私營企業(yè)工作為主，工作時間長，流動性高;農(nóng)民工勞動權(quán)益保障程度低等。一個較為顯著的變化為，根據(jù)數(shù)據(jù)我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工工資水平與以前相比得到較大幅度的提高，大專以上學歷的農(nóng)民工比例得到提高。具體表現(xiàn)在以下方面(見表1):

1.遼寧省農(nóng)民工的年齡、教育與行業(yè)特征

調(diào)查的具體情況如下。在所調(diào)查農(nóng)民工中，男性農(nóng)民工為141人，占總調(diào)查人數(shù)的63.5%，女性為81人，占總調(diào)查人數(shù)的36.5%。由此看出，男性農(nóng)民工仍然成為遼寧省農(nóng)民工群體的主力。從年齡分布來看，19歲～35歲與36歲～55歲的所占比例幾乎相當，分別為47.2%與49.1%，未出現(xiàn)18歲以下的務(wù)工人員。因此，新生代農(nóng)民工在被調(diào)查人員中占相當高的比例。這從另一個角度來看，通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)新生代農(nóng)民工對社會保障的實際需求狀況。遼寧省農(nóng)民工的受教育程度結(jié)構(gòu)則呈現(xiàn)“中間高、兩頭低”的情況。具有初中高中(含中專)的農(nóng)民工成為主體，占總數(shù)的比例為67.6%，大專以上占11.7%，小學及以下的比例非常小。這也與大學生就業(yè)形勢的嚴峻以至于一些農(nóng)村畢業(yè)的大學生也逐漸加入到農(nóng)民工隊伍的趨勢比較符合。較高學歷水平的務(wù)工人員對于提高農(nóng)民工隊伍的整體文化素質(zhì)以及對自身社會保障、工作權(quán)益的保護應(yīng)該具有很大的促進作用。從問卷的統(tǒng)計結(jié)果看，農(nóng)民工所在行業(yè)對勞動技能的要求普遍較低，這也可以從就業(yè)的行業(yè)分布結(jié)構(gòu)看出。遼寧省農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)結(jié)構(gòu)仍然集中在四類較為傳統(tǒng)的行業(yè)，即低技能、重體力勞動、有毒有害崗位和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。其中建筑裝修業(yè)、餐飲與服務(wù)業(yè)以及加工制造業(yè)占調(diào)查總?cè)藬?shù)的比例為82%(見圖1)，而這幾個行業(yè)對勞動的專業(yè)技術(shù)技能要求并不高。且建筑裝修業(yè)的農(nóng)民工占有最大的比例，接近50%。這個數(shù)據(jù)與許多有關(guān)遼寧省農(nóng)民工行業(yè)分布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相一致。建筑裝修業(yè)等屬于高危行業(yè)、事故率較高、對農(nóng)民工身體健康的危害較大。因此，醫(yī)療保險、工傷保險對這批農(nóng)民工而言顯得更為必要。盡管被調(diào)查中從事鋼鐵等重工業(yè)的農(nóng)民工比例不多，但隨著遼寧省老工業(yè)基地振興以及遼寧省沿海經(jīng)濟帶成為國家戰(zhàn)略，裝備制造業(yè)、采掘、運輸?shù)炔块T對農(nóng)民工的需求更為旺盛。這從客觀上對遼寧省農(nóng)民工的社會保障問題提出了更大的挑戰(zhàn)。

圖1 被調(diào)查遼寧省農(nóng)民工所從事行業(yè)的比例分布

2.遼寧省農(nóng)民工就業(yè)的單位性質(zhì)、流動性與工資水平

從農(nóng)民工就業(yè)單位性質(zhì)來看，遼寧省農(nóng)民工就業(yè)主要集中在民營經(jīng)濟。調(diào)查中71%的人集中在私營企業(yè)與個體企業(yè)，而在國有企業(yè)、股份制企業(yè)以及外資企業(yè)的比例只有10%。這種以私營與個體經(jīng)濟單位性質(zhì)為主要就業(yè)渠道的情況已成為農(nóng)民工社會保障不健全的一個重要源泉。因為私營企業(yè)與個體企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模往往較小，這些原因使企業(yè)無力或者忽視對農(nóng)民工提供相對完善的社會保險等。而相對能夠提供較為完善社會保險的國有企業(yè)、外資企業(yè)等對農(nóng)民的需求非常少。同時集體企業(yè)對于農(nóng)民工的吸納能力也遠不如20世紀90年代。此外，遼寧省農(nóng)民工具有較高的流動性。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)僅有10.3%的農(nóng)民工沒有更換過工作，約90%的農(nóng)民工換過一次以上的工作，其中更換一次、兩次以及三次以上的樣本所占比例分別為11.7%、24.7%、53.1%。農(nóng)民工較高的工作流動性與所從事的行業(yè)以及遼寧省的季節(jié)因素密切相關(guān)。農(nóng)民工較高的工作流動性給社會保障問題帶來了很大的問題。遼寧省農(nóng)民工的工作時間較長。所調(diào)查的農(nóng)民工的工作時間長度有58.1%比例為9～12個小時，甚至有12.6%的農(nóng)民工作時間長于12小時，且每周需要工作6～7天。節(jié)假日的福利待遇基本沒有。從工資水平來看，遼寧省農(nóng)民工的工資水平有較大提高。調(diào)查結(jié)果顯示，僅有5.8%的農(nóng)民工工資低于1 000元，而高于2 000元所占的比例接近40%。這反映出隨著民工荒的出現(xiàn)，農(nóng)民工薪資水平會得到提高，而企業(yè)在農(nóng)民工短缺的壓力下也不得不提高工人工資。另據(jù)訪談信息，拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象已經(jīng)有大幅度的減少。因此，遼寧省較高的農(nóng)民工工資水平，使農(nóng)民工在就業(yè)選擇上可能會注重社保等方面的因素。

3.遼寧省勞動合同簽約率低，維權(quán)意識缺乏

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約有73.4%的農(nóng)民工是通過自己或熟人親戚介紹等傳統(tǒng)手段尋找工作，而較少通過各城市的就業(yè)服務(wù)中心或人才服務(wù)中心，現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)民工尋找工作時的使用率也較低。傳統(tǒng)的就業(yè)渠道不利于勞資雙方勞動合同的簽訂，這通過簽訂勞動合同的比例反映出來。約有49.1%的農(nóng)民工與就業(yè)單位沒有簽訂任何形式的勞動合同。而通過對未簽訂勞動合同的務(wù)工人員進行原因調(diào)查發(fā)現(xiàn)，用人企業(yè)與農(nóng)民工雙方均存在一定的因素。有部分農(nóng)民工對相關(guān)社會保障政策不了解，對國家社保制度不信任，甚至認為無須交錢享受社會保障。有些用人單位不夠重視或因勞動力成本控制而推卸責任，加上農(nóng)民工缺乏自我保護意識，導致農(nóng)民工社會保障的缺位。若農(nóng)民工在就業(yè)服務(wù)中心尋找工作，勞動合同簽約率一般較高。這也在一定程度上反映出農(nóng)民工維權(quán)意識、自我保護意識以及法律意識不高。問卷調(diào)查結(jié)果顯示:在被調(diào)查的222名農(nóng)民工中，不到20%的農(nóng)民工對勞動合同了解程度較好，而約81.5%的農(nóng)民工對勞動合同基本不了解或者完全不清楚。即使了解也是為了不受勞動合同約束而不簽約。這與對農(nóng)民工《勞動合同法》得出的調(diào)查數(shù)據(jù)相吻合:調(diào)查結(jié)果顯示，高達91.4%的農(nóng)民工對勞動合同法了解一點或根本不了解，僅有19人對勞動合同法有較好的了解(見圖2)。因此，遼寧省農(nóng)民工的法律意識、自我維權(quán)意識仍然比較淡化。這就為農(nóng)民工權(quán)益的保障帶來很大的隱患。勞動合同簽約率低等使企業(yè)與農(nóng)民工很容易產(chǎn)生勞資糾紛，而農(nóng)民工由于處于弱勢地位，使自身利益得不到維護。農(nóng)民工簽訂勞動合同率低也有著遼寧省與其他地區(qū)不同的地方，這在很大程度上與遼寧省的季節(jié)性因素使得一些行業(yè)生產(chǎn)周期短，雇傭的農(nóng)民工多為臨時性有關(guān)。

圖2 被調(diào)查遼寧省農(nóng)民工對勞動合同法的了解狀況

(二)遼寧省農(nóng)民工社會保障狀況的經(jīng)驗事實

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)(見表2)分析，遼寧省農(nóng)民工勞動保護與社會保障的總體情況為:農(nóng)民工社保觀念仍然較為傳統(tǒng);農(nóng)民工失業(yè)與高流動性并存，且失業(yè)保險參保率過低;農(nóng)民工的社會保障需求特別是醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險，但是實際參保人數(shù)仍不樂觀。以上現(xiàn)象可能是源于現(xiàn)行社會保障制度的不規(guī)范以及農(nóng)民工個人以及企業(yè)繳費比例過高。

1.遼寧省農(nóng)民工的勞動福利與養(yǎng)老保險普及狀況

據(jù)調(diào)查，遼寧省農(nóng)民工對于養(yǎng)老的措施仍然較為傳統(tǒng)，僅有23.4%的人選擇通過農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等方式，而大部分農(nóng)民工仍然會選擇通過養(yǎng)兒防老或自己存錢養(yǎng)老等傳統(tǒng)方式。這至少說明遼寧省農(nóng)民工的觀念或者養(yǎng)老意識仍然比較落后。由此看來，農(nóng)民工養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變對養(yǎng)老保險的普及非常關(guān)鍵。在加入醫(yī)療保險方面，通過簡單的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)查中正常年醫(yī)療費用越高的農(nóng)民工加入醫(yī)療保險的比例也會得到相應(yīng)的提高。而相對年輕的農(nóng)民工對醫(yī)療保險的需求相對較少。在單位提供醫(yī)療福利方面，農(nóng)民工的健康狀況并沒有得到用人單位的重視。54.5%的農(nóng)民工并沒有享受到用人單位提供的身體檢查等福利待遇。遼寧省農(nóng)民工住房福利情況不容樂觀。調(diào)查數(shù)據(jù)同樣顯示:農(nóng)民工不但享受不到企業(yè)提供的住房補助，而且80%以上的人會通過在外租房或者住簡易工棚方式居住，環(huán)境衛(wèi)生，生活質(zhì)量以及食品安全等條件比較惡劣。這對農(nóng)民工的身體健康造成不利的影響。企業(yè)對農(nóng)民工的勞動保護措施或者勞動安全教育缺乏，高達80%的農(nóng)民工從未接受過任何安全教育培訓，這會進一步加大工傷與事故發(fā)生的概率。

表1 被調(diào)查的遼寧省農(nóng)民工的基本狀況

2.遼寧省農(nóng)民工參保覆蓋面、參保內(nèi)容、參保水平情況

在所調(diào)查的農(nóng)民工中，仍有高達44%比例的農(nóng)民工未參加任何社會保障項目。其余56%參加社保項目的農(nóng)民工所參加的社會保障項目主要是醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險以及工傷保險。而只有17人參加了失業(yè)保險。這與遼寧省農(nóng)民工的高流動與失業(yè)產(chǎn)生了內(nèi)在矛盾。遼寧省農(nóng)民工失業(yè)現(xiàn)象較為頻繁。由于農(nóng)民工的流動性較強，企業(yè)對農(nóng)民工的招聘與解聘比較靈活，加之大多數(shù)農(nóng)民工并未與企業(yè)簽訂正規(guī)的勞動合同，農(nóng)民工失業(yè)的現(xiàn)象比較經(jīng)常。在被調(diào)查的222個農(nóng)民工中，有多達161人有過失業(yè)經(jīng)歷。由于社會保障的不健全，在失業(yè)的161人中僅有5人是通過失業(yè)保險方式作為生活的主要來源，而絕大多數(shù)通過自己的儲蓄或者向其他人借錢維持生活。這種高失業(yè)與高工作流動性一定程度上與遼寧省處于東北地區(qū)有關(guān)。由于遼寧省冬天時間較長，天氣寒冷，從事建筑業(yè)的工期較短，這就加劇了遼寧省農(nóng)民工的失業(yè)問題。因此，失業(yè)保險的普及對于遼寧省農(nóng)民工就顯得更為重要和迫切。在參保水平上，遼寧省仍然較為落后。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，遼寧省農(nóng)民工社會保障情況在全國處于中下游，加入養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險的比例分別為20.09%、18.93%、24%，在全國各省份的排名分別為16名、19名、22名。對于遼寧省農(nóng)民工社保參保率較低的原因進行的調(diào)查結(jié)果為:大部分農(nóng)民工認為社會保障的繳費負擔過重，企業(yè)主不愿意投保。農(nóng)民工在家鄉(xiāng)參保狀況為，有30.8%的農(nóng)民工在家鄉(xiāng)沒有參加任何保險，而有48.9%的農(nóng)民工已經(jīng)參加了農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度。這是參保人數(shù)最多的一個社會保障項目。這可能是因為農(nóng)村合作醫(yī)療保險農(nóng)民工個人繳納的費用并不多。而對于費用較高的養(yǎng)老保險，部分農(nóng)民工(約60%)則認為費用負擔過重，應(yīng)該降低繳費比例。

3.遼寧省農(nóng)民工主觀參保意愿與對社保制度認可度情況

通過對農(nóng)民工最愿意參加的社會保障項目調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在主觀愿望上農(nóng)民工參加社會保障的需求還是比較大的。若進一步完善社保制度，有78.8%的農(nóng)民工有意愿參加養(yǎng)老保險，而且還有150人渴望參加醫(yī)療保險。這是農(nóng)民工最為迫切的兩個險種。同時，這與調(diào)查中顯示的農(nóng)民工對社會保險中作用最大的險別的結(jié)果是一致的，即分別有175人、167人認為養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險最為重要?，F(xiàn)行的制度抑制了農(nóng)民工的主觀參保意愿，這也是農(nóng)民工參保率低的一個制度層面的原因。對于現(xiàn)行的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》規(guī)定的繳費比例，持滿意態(tài)度與不滿意態(tài)度的人比例大體相當。農(nóng)民工對國家頒布的養(yǎng)老保險只能退不能轉(zhuǎn)的態(tài)度中，有90人認為作為一種未來保障是可以接受的，而有76人認為是否參保與退保是個人的自由。但是對于在變換工作時由于手續(xù)繁瑣，高達78.8%的農(nóng)民工不知道如何進行社保轉(zhuǎn)移手續(xù)。由此看來，遼寧省農(nóng)民工對現(xiàn)行的社保制度認可度還有待提高。

表2 被調(diào)查的遼寧省農(nóng)民工社會保障與勞動保護基本情況 單位:%

三、遼寧省農(nóng)民工社會保障滯后與缺失的深層次原因

通過對調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，我們發(fā)現(xiàn)遼寧省農(nóng)民工社會保障水平仍然較為滯后。產(chǎn)生這種滯后與缺失的原因，既有與全國其他地區(qū)共有的一些因素，也有遼寧省獨有的因素。主要表現(xiàn)為以下四個方面:

(一)農(nóng)民工的高流動性與城鄉(xiāng)二元戶籍制度的內(nèi)在矛盾

作為城市化程度相對高的地區(qū)，2009年遼寧省的城市化水平已經(jīng)達到60.35%，在農(nóng)業(yè)就業(yè)的人口比例在不斷下降。2010年，遼寧省農(nóng)業(yè)人口占總就業(yè)人口的比例下降到31.3%，大量的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移。但二元戶籍制度還是限制了農(nóng)民工的部分權(quán)益，農(nóng)民工與其他市民不能在諸如住房、醫(yī)療以及子女教育方面享受相同的社保待遇。因此，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是遼寧省以及全國農(nóng)民工社會保障制度建立、完善、實施的主要障礙。目前，遼寧省農(nóng)村以及農(nóng)民工社會保障制度長期滯后。究其原因，主要是遼寧省以及我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期存在和在此基礎(chǔ)上形成的二元社會保障體系。二元戶籍制度導致的城鄉(xiāng)分割在醫(yī)療方面的體現(xiàn)是:城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致了城鄉(xiāng)社會保障水平的較大落差。在城市職工社保方面，政府通過建立項目齊全、水平比較高且個人負擔較輕的社會保障制度，而農(nóng)民工的醫(yī)療保障主要依靠家庭的自我積累，國家對農(nóng)民工社會保障的投入與城市居民相比具有很大的差異。除民政部門提供的較低水平的社會救濟外，農(nóng)民工群體實際不存在完整的社會保障體系。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度對農(nóng)民工社會保障的影響方面，遼寧省與全國的基本情況是類似的。

就具有高流動性特點的遼寧地區(qū)農(nóng)民工來講，有以下三個方面的原因使農(nóng)民工參保率較低。第一，農(nóng)民工的高流動性與社保手續(xù)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移方面的限制加上未來居住地、工作地的不確定性使農(nóng)民工參保意愿下降。第二，農(nóng)民工社會保障體系管理手段滯后，社保網(wǎng)絡(luò)體系不健全?？鐓^(qū)域的社保信息不能實現(xiàn)異地共享，從而使跨地的農(nóng)民工即使有參保意愿，但沒有相關(guān)服務(wù)政策的局面。第三，農(nóng)民工社保體系未能實現(xiàn)區(qū)域?qū)?、城鄉(xiāng)對接。農(nóng)民工社?；饹]有實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的區(qū)域統(tǒng)籌，與農(nóng)民工的高流動性就業(yè)存在矛盾，加上城鎮(zhèn)社保與農(nóng)村社保實現(xiàn)有效對接，從而使農(nóng)民工處于城市社保與農(nóng)民社保邊緣化的地位，這在一定程度上影響了農(nóng)民工參保。通過對遼寧省農(nóng)民工的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一定的比例農(nóng)民工在家鄉(xiāng)已經(jīng)參加農(nóng)村合作醫(yī)療等項目，如果能實現(xiàn)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的對接，這無疑能使農(nóng)民工從心理上與資金上更容易接受。除此之外，農(nóng)民工醫(yī)療保險制度還有一個突出問題是，農(nóng)民工在異地就診手續(xù)煩瑣。農(nóng)民工經(jīng)常在外地打工或者是具有高流動性，異地就診手續(xù)的麻煩無疑使農(nóng)民工對現(xiàn)行的社會保障政策產(chǎn)生了抵觸情緒。根據(jù)對遼寧省農(nóng)民工的調(diào)查，高達78.9%的農(nóng)民工對社保轉(zhuǎn)移手續(xù)不清楚，甚至還有一定比例的農(nóng)民工因手續(xù)轉(zhuǎn)移煩瑣等而不參保。在此情況下，很多農(nóng)民工抱著僥幸的心理不參加社會保障。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，遼寧省農(nóng)民工中19歲～35歲，36歲～55歲的所占比例幾乎相當，分別為47.2%與49.1%。因此，可以看出，遼寧省的農(nóng)民工群體大多為年輕人，他們成長在以家庭自我保障為主要形式的農(nóng)村保障體制下，對城市沒有較強的歸屬感，不信任城市的醫(yī)療保障政策;有的因農(nóng)民工自身流動性強，在異地生病后不能及時地享受到新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，導致了部分農(nóng)民工不愿參加醫(yī)療保險。農(nóng)民工的高流動性與城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成遼寧省農(nóng)民工醫(yī)療保障缺失的體制原因。

(二)農(nóng)民工社會保障意識淡化與缺失

受自我保障等傳統(tǒng)思想的影響，加之相關(guān)部門對社會保障宣傳力度不大，農(nóng)民工缺少對社會保障常識的了解與重視。這就導致了農(nóng)民工對于一些社保知識存在誤區(qū)。這些因素造成了農(nóng)民工自身社會保障意識較差以及農(nóng)民工社保決策缺乏長遠眼光。這勢必加劇了遼寧省農(nóng)民工社保問題的緊迫性。這可以通過調(diào)查數(shù)據(jù)得到驗證，遼寧省農(nóng)民工對用人單位和自身參保持無所謂的態(tài)度，原因主要表現(xiàn)在以下三個方面:其一，對社保機構(gòu)不信任，擔心社會保障措施不能得到落實;繳納社保保費減少了農(nóng)民工當期收入，缺乏長遠考慮;其二，由于處于弱勢地位，怕失去工作機會而不敢主動向企業(yè)爭取社保權(quán)利。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，對于在變換工作時，農(nóng)民工中有高達78.8%的人不知道如何進行社保轉(zhuǎn)移手續(xù)。僅有23.4%的人選擇通過農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等方式，而大部分農(nóng)民工仍然會選擇通過養(yǎng)兒防老或自己存錢養(yǎng)老等傳統(tǒng)方式。這至少體現(xiàn)出遼寧省農(nóng)民工的社會保障觀念或養(yǎng)老意識淡化甚至缺失。同時，這也可以通過簽訂勞動合同的比例反映出來。約有49.1%的農(nóng)民工與就業(yè)單位沒有簽訂任何形式的勞動合同。而通過對未簽訂勞動合同的務(wù)工人員進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就業(yè)單位與農(nóng)民工勞資雙方都存在著問題。其三，部分農(nóng)民工對相關(guān)社會保障政策不了解，對國家社保制度不信任，甚至認為無需交錢享受社會保障。因此，農(nóng)民工社會保障觀念淡化與缺失是遼寧省農(nóng)民工社保水平低下的一個重要原因。

(三)用人企業(yè)對農(nóng)民工對社保政策的曲解執(zhí)行

用人企業(yè)對社保政策的曲解執(zhí)行在現(xiàn)實中表現(xiàn)為企業(yè)對農(nóng)民工的投保意愿不足，重視不夠。通過對遼寧省農(nóng)民工社會保障調(diào)查發(fā)現(xiàn)，遼寧省農(nóng)民工所從事行業(yè)的單位性質(zhì)主要集中于民營經(jīng)濟。調(diào)查中大約71%的人集中在私營企業(yè)與個體企業(yè)，而在國有企業(yè)、股份制企業(yè)以及外資企業(yè)的比例只有10%左右。這種以私營與個體經(jīng)濟單位性質(zhì)為主要就業(yè)渠道的情況也成為農(nóng)民工社會保障不健全的一個主要根源。一些私營企業(yè)和個體企業(yè)老板認為在競爭激烈的市場環(huán)境下，試圖通過降低人工成本提高價格競爭力。若按照城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險辦法為農(nóng)民工繳納社會保險費，則用人企業(yè)人工成本提高，負擔過重。調(diào)查顯示:通過對企業(yè)不愿意為農(nóng)民工投保原因的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民工與企業(yè)認為主要是由于繳費負擔重而使企業(yè)曲解社保政策降低勞動用工標準與社保標準。許多用人企業(yè)存在著對流動農(nóng)民工的歧視，忽視農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，故意違反與曲解國家社保政策，將農(nóng)民工長期排斥在社會保障之外。根據(jù)相關(guān)研究，用人企業(yè)若為農(nóng)民工辦醫(yī)療保險，意味著人力成本要增8%左右，加上“民工荒”導致的農(nóng)民工工資的上漲，農(nóng)民工的低成本優(yōu)勢逐漸消失。因此，部分地區(qū)或企業(yè)的靈活就業(yè)人員參加醫(yī)療保險的辦法未覆蓋農(nóng)民工群體。在當前企業(yè)用工環(huán)境還不規(guī)范的情況下，用工企業(yè)作為農(nóng)民工醫(yī)療保險制度執(zhí)行的關(guān)鍵方面為降低人工成本會盡量逃避為農(nóng)民工繳納醫(yī)療保險費的義務(wù)。在地方政府對社保執(zhí)法檢查力度不嚴的情況下，企業(yè)對農(nóng)民工社保權(quán)益的忽視就更為嚴重。

(四)政府投入不足、失業(yè)救濟壓力較大

農(nóng)民工社保資金問題也是社會保障體系滯后的客觀原因之一。近幾年，各地政府集中精力與財力加強城鎮(zhèn)社會保障改革與建設(shè)，以確保經(jīng)濟改革的進行，但是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等又陷入資金困境。通過表3可以看出，遼寧省領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)得到較大幅度的提高，到2010年，遼寧省仍然有11.4萬人在領(lǐng)取失業(yè)金，這給財政支出帶來了很大的負擔。基本養(yǎng)老保險金也是收不抵支，再加上歷史欠賬，以及日益老齡化的影響，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等必然面臨巨大的資金問題。隨著更多的失業(yè)人員以及新生代農(nóng)民工進入勞動力市場，遼寧省第三產(chǎn)業(yè)相對滯后使其吸收新增就業(yè)勞動力的能力有限，領(lǐng)取失業(yè)保險金的人會保持較高的水平，地方財政支出水平以及社會保險基金壓力也會居高不下。因此，當城鎮(zhèn)社會保障體系的運行受到資金問題時，若再將更大規(guī)模的農(nóng)民工群體考慮在社會保障體系內(nèi)，必然要面臨更為嚴重的資金困難。

表3 遼寧省領(lǐng)取失業(yè)保險的人數(shù)等基本情況

四、完善遼寧省農(nóng)民工社保體系的路徑選擇與政策

遼寧省農(nóng)民工社會保障體系的完善是一個涉及政府、企業(yè)、農(nóng)民工三方共同參與的系統(tǒng)性工程。建立與完善遼寧省農(nóng)民工社保體系也必須充分考慮遼寧省省情。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn):遼寧省農(nóng)民工具有較高的流動性，季節(jié)性農(nóng)民工較多;從事建筑裝修、礦產(chǎn)開采等高危行業(yè)的農(nóng)民工較為集中;工傷保險、失業(yè)保險參保率過低;企業(yè)與農(nóng)民工勞資雙方對于社保意愿不強烈等問題。

本文認為應(yīng)著重從以下四個方面進行社保體系重構(gòu)。

1.在社保模式選擇上，將農(nóng)民工社保納入城鎮(zhèn)社保體系

遼寧省的城鎮(zhèn)化水平在全國處于較高的水平，工業(yè)化水平較高，第三產(chǎn)業(yè)具有較大的發(fā)展空間，農(nóng)業(yè)仍存在釋放勞動力的空間。隨著遼寧沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展，遼寧省的第二、三產(chǎn)業(yè)必將面臨新的發(fā)展機遇，對農(nóng)民工的需求會繼續(xù)增長。因此，遼寧省應(yīng)該適應(yīng)城市化發(fā)展的趨勢，積極主動地將農(nóng)民工社保納入城鎮(zhèn)體系，提高城市化水平。

2.完善遼寧省內(nèi)地區(qū)間農(nóng)民工保險轉(zhuǎn)移政策，加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革

農(nóng)民工參保意愿不強的一個重要誘因是社保項目轉(zhuǎn)移手續(xù)過于煩瑣。鑒于此，社保項目轉(zhuǎn)移主要從地區(qū)間與城鄉(xiāng)間兩個維度進行。實現(xiàn)跨地區(qū)與跨城鄉(xiāng)戶籍的農(nóng)民工社保手續(xù)順利銜接。這同時需要遼寧加快城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革作為配套措施?？绲貐^(qū)與跨城鄉(xiāng)戶籍的農(nóng)民工社保手續(xù)銜接順利，有利于加快遼寧省城鎮(zhèn)化進程以及緩解部分省內(nèi)發(fā)達城市的“民工荒”，為遼寧沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展提供更多的勞動力支持。

3.通過財政補貼等方式提高遼寧省農(nóng)民工工傷保險與失業(yè)保險的參保率，降低農(nóng)民工繳費負擔

遼寧省農(nóng)民工在建筑、采掘等行業(yè)的大量集中必將使事故發(fā)生率增加。加之，遼寧處于東北地區(qū)，冬天時間較長，季節(jié)性農(nóng)民工的出現(xiàn)必將使農(nóng)民工的失業(yè)率提高。針對遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀以及農(nóng)民工的分布與供求狀況，遼寧省應(yīng)該進一步完善公共財政支出結(jié)構(gòu)，向民生領(lǐng)域包括農(nóng)民工領(lǐng)域傾斜。對發(fā)生或可能發(fā)生“民工荒”的行業(yè)，政府可以通過財政補貼企業(yè)與農(nóng)民工的形式使其加入工傷與失業(yè)保險。

4.遼寧省應(yīng)該加大社保的執(zhí)法力度與宣傳力度

遼寧省農(nóng)民工社保項目缺失與覆蓋面過低的一個重要原因是企業(yè)與農(nóng)民工勞資雙方參保意愿不強。對于企業(yè)而言，基于壓低人力成本的角度企業(yè)人為地違反與曲解國家有關(guān)社保政策與規(guī)定。而對于農(nóng)民工個人而言，很多農(nóng)民工由于對社保的認識不清，加上缺乏長遠眼光而棄保。因此，相關(guān)部門應(yīng)該加大對用人企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)察力度，使企業(yè)能夠自覺地保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。對于能夠較好執(zhí)行農(nóng)民工社保政策企業(yè)，政府應(yīng)給予財稅、行政審批等方面的優(yōu)惠。對違反有關(guān)政策的企業(yè)要加大處罰力度。此外，針對農(nóng)民工文化水平較低的特點，可以通過遼寧省本地特色的文化活動(如東北二人轉(zhuǎn)等)深入農(nóng)村、城市農(nóng)民工生活集中地區(qū)對社保知識進行宣傳，使社保理念深入民心。

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