排斥與融入:低收入農民工城市住房困境與住房保障政策

彭華民 唐慧慧

(南京大學社會學院,江蘇南京211102;南開大學政府管理學院,天津300192)

排斥與融入:低收入農民工城市住房困境與住房保障政策

彭華民 唐慧慧

(南京大學社會學院,江蘇南京211102;南開大學政府管理學院,天津300192)

低收入農民工城市住房問題是應當引起社會關注的重要社會問題.根據統計局對農民工的調查以及行業分類,本研究將低收入農民工職業合并而后分為制造業、建筑業、服務業和自由職業,采用問卷法、深度訪談法、文獻法收集資料.通過對問卷資料和深訪資料分析發現:低收入農民工因行業不同而呈現在住房面積、住房形式、住房內基本設施困境程度的不同,他們的住房質量低于城市居民最低標準.從社會排斥視角來分析,低收入農民工因行業不同而呈現在城市戶籍制度、城市住房保障體系、城市租房市場、城市建設規劃四個維度上被社會排斥程度的不同.排斥低收入農民工的多項制度互相嵌入,強化了低收入農民工被社會排斥的困境,形成制度性社會排斥,阻礙了他們在城市的社會融入.我們要改革戶籍制度、住房市場政策、住房保障政策和城市建設規劃政策,以實現低收入農民工的社會融入,滿足他們的需要.

農民工住房;社會保障;社會政策;社會排斥;社會融入

表1 各界對城市農民工住房問題的關注

解決農民工特別是低收入農民工住房問題,具有重要的社會經濟意義.目前,推動普惠民生的社會福利制度建設、提升全社會成員的福利水平、創新社會管理機制是促進我國社會建設和經濟建設的重大戰略舉措.這些戰略的實現與否與能否解決農民工住房問題密切相關:(1)普惠民生.農民工住房問題的解決利于促進建設覆蓋全體社會成員的社會福利制度,提升全社會成員的福利水平.(2)管理創新.農民工是否擁有城市住房是農民工融入城市的關鍵.促進社會管理的創新,改革城市住房的管理方式,解決農民工城市住房問題,有利于推進經濟社會協調發展.(3)協調發展.農民工能否真正融入城市是社會建設與經濟建設協調發展的關鍵.如果能解決農民工城市住房問題,可實現他們勞動力素質的整體提高,反過來促進經濟發展,從而實現社會與經濟的協調發展.

二、理論與問題的雙重視角:社會排斥與城市住房

(一)社會排斥研究回顧

對社會排斥的研究起源于20世紀50、60年代的貧困研究中對貧困、剝奪和劣勢等概念的理論與政策探討.到20世紀90年代,該領域的研究提升、概化、體系化為社會排斥理論.由于社會排斥理論對社會問題和弱勢群體的強大解釋力,很快成為國際社會科學研究領域中被廣泛使用的理論⑧彭華民:《社會排斥與社會融合---一個歐盟社會政策的分析路徑》,《南開學報》2005年第1期..一份歐盟研究報告指出:社會排斥是指多重的、變化的因素導致人民被排斥在現代社會的正常交流、實踐和權利之外.貧困是社會排斥最明顯的表現之一⑨Commission of European Communities,1993,Towards A Europe of Solidarity:Intensifying the Fight against Social Exclusion,Fostering Integration,Brussels:Communication from the Commission of 23 December..社會成員不能享受住房、教育、健康和服務的充分權利⑩Duffy,K.,1998,The Human Dignity and Social Exclusion Project-research Opportunity and Risk:Trends of Social Exclusion in Europe,Council of Europe..布查德等指出,社會排斥是個人生活居住在一個社會中,沒有以公民身份參與正常活動的狀態,社會成員在消費、生產、政治、社會互動方面的不足、不參與都可能被認為是社會排斥的存在(11)Burchardt,T.,Le Grand,J.&Piachaud,D.,1999,Social Exclusion in Britain 1991-1995,Social Policy&Administration,33(3):227-244..貝格曼斯(12)Berghman,J.,1995,Social Exclusion in Europe:Policy Context and Analytical Framework in Room,G.ed.Beyond the Threshold:The Measurement and Analysis of Social Exclusion,Policy Press.認為社會排斥存在于四種機制中:第一,行政和法律的不完善,如長期不能保障某些社會群體的公民權,或在行政程序上阻止某些社會群體行使他們的公民權利;第二,勞動力市場失效,如長期不能使某些社會群體在工作環境和薪酬上與其他主流社會群體有同等待遇,或不能使有能力工作的人獲得工作;第三,社會福利制度的不完善,如某些需要社會救助的社會群體長期缺乏社會福利資源的幫助;第四,家庭和社區的不完善.其中一個或兩個機制不能有效運作,使某些社會群體長期陷于多方面的困境,產生社會排斥問題.彭華民從社會排斥制度的分析角度,探討中國城市新貧困群體形成的制度原因,具體研究中國從再分配經濟制度轉型到混合經濟制度過程中,就業制度產生的社會排斥,它是個人沒有以這個社會的公民身份參與勞動力市場正常活動的重大社會問題①彭華民:《福利三角中的社會排斥:對中國城市新貧窮社群的一個實證研究》,上海人民出版社2007年版..

關于住房與社會排斥,李等學者(Lee et al.1)②Lee,P.,Murie,A.&Riseborough,M.1995,The Price of Social Exclusion.London,National Federation of Housing Associations.提出社會排斥和住房缺乏二者之間存在著的關系.巴爾和哈羅認為每個社會都有一種住房供給結構,這個結構本身存在極大的社會排斥性.他們認為市場提供的商品房和政府提供的公有住房有不一樣的社會排斥傾向:進入商品房市場的途徑是收入和財富,沒錢的人被排斥在外;進入保障性住房的途徑是需要和等待的能力.那些沒有資格住公房的人和沒有被住房管理部門注意到的群體(例如殘疾人、宗教群體成員、精神病人等)可能被排斥③Ball,M.&Harloe,M.,1992,Rhetorical Barriers to Understanding Housing Provision:What the Provision Thesis Is and Is Not,Housing Studies,7(1)3-15..商品房具有比公房大得多的排斥性,因為商品房市場制度把一大批窮人都排斥了.商品房反映和強化現存的社會不平等,反映了勞動過程中的社會排斥.

表2 社會排斥與住房問題研究

(二)農民工城市住房問題研究回顧

城市農民工問題是近些年的研究熱點.相對其它農民工問題研究,農民工住房研究還不夠深入.目前的研究主要有以下幾方面:李斌(11)李斌:《社會排斥理論與中國城市住房改革制度》,《社會科學研究》2002年第3期.對房改的六個方面---住房公積金、買房給優惠、提租補貼、經濟適用房、住房貨幣化補貼、廉租房進行了分析,認為房改體現了社會結構本身的排斥性,包括農民工在內的弱勢群體被勞動力市場和國家住房福利分配體系排斥.崔鳳和毛鳳彥(12)崔鳳、毛鳳彥:《社會排斥與城市貧困家庭的住房問題》,《學習與探索》2005年第5期.認為住房市場排斥和住房政策排斥的雙重性造成了農民工住房困境的現狀.陳映芳①陳映芳:《城市開發與住房排斥:城市準入制的表象及實質》,《寧波大學學報(人文科學版)》2009年第2期.通過對城市開發與住房排斥的內在聯系的論述,指出既有的戶籍制度正在被包括住房制度在內的一系列城市新制度整合,成為城市新的排斥系統的構成要素之一.毛盛勇②毛盛勇:《"房屋券"制:解決農民工住房的另一種思路》,《中華建設》2009年第3期.提出使用住房券來解決農民工住房問題的建議,等等.在探究住房問題成因及提出對策時,上述研究指出,政府在市場發揮作用時有很重要的影響,政策是引發農民工住房問題的因素之一.通過文獻回顧可見,現有的研究很少從低收入農民工住房問題出發,探究低收入農民工在住房領域中的社會排斥和社會融入問題,從而提出普惠全體人民、真正符合低收入農民工住房需要的住房政策.

三、研究對象、研究問題與資料收集分析

本研究的研究對象為城市低收入農民工.農民工不僅包括外出務工的流動人口,還包括在農村就地為其他人從事有償服務的非農活動的農村人口.本研究中的農民工界定如下:(1)農民工來自農村,目前在城市從事非農業職業,他們的工作時間主要花費在非農活動中,收入主要來自非農活動收入.(2)農民工的農業戶口.由于戶籍制度的存在,他們雖然從事非農業職業,但屬于農業人口.(3)農民工是被雇傭者或者自我雇傭者,從事非農業活動.本研究具體研究對象是天津市內六區的低收入農民工.天津市2007年的最低工資為820元;參考天津市統計局公布的2007年前三個月天津市人均勞動報酬為6978元,每月人均勞動報酬為2326元③王麗、張琦、田瑞芳等:《天津市統計局:人均勞動報酬前三月6978元》,《城市快報》2007年4月20日.;再結合本研究的對象特點,將農民工低收入定為月收入在1000元以下的農民工.因此,在天津市打工的月收入在1000元內的農民工是本項研究的對象.

本研究主要討論以下兩個問題:(1)低收入農民工城市住房的特點是什么;(2)在住房領域排斥低收入農民工的社會制度是什么.本項研究的目的:(1)提出低收入農民工的城市住房模式;(2)闡釋現階段住房制度對他們住房問題解決的有限性,提出針對低收入農民工城市住房政策改革建議,推動將低收入農民工納入城市住房保障體系的進程.本項研究的意義:(1)將對分行業的低收入農民工住房特點和困境進行深入研究,具有解決社會問題的現實意義.(2)將從社會排斥和社會融入視角提出推動農民工城市融入的住房政策改革建議,具有建立普惠全體人民社會福利制度的社會政策意義.(3)將社會排斥理論細化到具體人群分析,豐富社會排斥理論,具有一定的理論意義.

本研究通過多種方法收集資料,包括:(1)文獻法:包括政府部門有關的政策文獻和統計資料,國內外相關住房研究的資料,農民工住房問題相關研究等.(2)問卷法:根據勞動和保障部2005年快速調查得出的農民工行業比例確定分層抽樣比例④國家統計局調查中心:《城市農民工生活質量狀況報告》,中國統計信息網2006年.,依據行業部門分類比例來進行分層抽樣.分層后再結合目標抽樣和隨機抽樣來抽取被調查對象,以保證樣本具有一定的代表性和抽樣的科學性.由于大多數農民工流動性大,給研究帶來了一定的困難.(3)深度訪談法:為了深入了解低收入農民工的住房困境,配合問卷調查,調查員在天津市內三個社區對40位低收入農民工進行了深度訪談,同時對5位有農民工就業的企業和其它單位的負責人進行了深度訪談.問卷調查于2007年在天津城區的六個區進行.共發放1100份問卷,通過統計分析確定有效問卷780份.根據天津市2007年的最低工資和天津市統計局公布的2007年前三個月每月人均勞動報酬,本研究從780份問卷中再抽取低收入農民工問卷487份(見表3).問卷內容分為五大類145個問題,問卷資料采用SPSS方法分析,45位深度訪談者的資料采用內容分析方法.

表3 問卷調查中低收入農民的職業行業類型(N=487)

為了形成類型化資料并進行有效分析,本研究將原來八種職業行業類型的被調查者進行了整合歸類:原來的職業行業類別---批發零售,餐飲旅館和家政服務可歸入服務業,而街邊生意、舊物回收及其他的職業歸入自由職業.在后面分析中,此次調查對象呈現為四大職業行業類型,即制造業、建筑業、服務業和自由職業.

通過對類型化的低收入農民工問卷調查資料基本情況分析可以看出,各類型低收入農民工在年齡、性別、受教育程度上存在較大差異(表4).(1)年齡分布:制造業低收入農民工中30歲以下人群比例較大,77. 2%的被調查者屬近期關注較多的"80"和"90"新生代農民工;其次是服務業,48.1%的被調查者在30歲以下;建筑業與自由職業類型以31-50歲的中年農民工為主(61.2%和68.9%).總體而言,青年群體(47. 6%)與中年群體(47.8%)為低收入農民工主體.(2)性別分布:由于建筑業的工作特性,92.3%的人群為男性,而女性在制造業(67.1%)與服務業(60.4%)中的比例均高于男性,自由職業中男性高于女性(62.2%). (3)教育程度:低收入農民工整體受教育程度很低,大部分為初中(52.8%)及小學以下(30.6%)教育水平.在建筑業(90.3%)與自由職業(97.7%)類型中的低收入農民工教育水平低,絕大部分為初中以下學歷.相對而言,服務業與制造業低收入農民工中專及以上學歷比例稍高.(4)收入分布:從行業與職業性質來看,由于低收入農民工自身受教育水平較低,職業技能普遍偏低,他們幾乎沒有進入以一級勞動力市場或者二級勞動力市場中地位相對較高的職位的機會,而只能從事一些對職業技能和教育水平要求相對較低的工作.由于被調查者只能在待遇差的次級勞動力市場就業,因此收入普遍偏低.特別需要指出的是,服務業與自由職業行業低收入農民工收入低于最低工資標準的比例較高,分別為71.4%和66.1%(見表4).

表4 類型化后低收入農民工基本情況(N=487)

四、低收入農民工的城市住房問題的類型化

為了清楚陳述低收入農民工城市住房問題,本研究中首先按照行業和職業將低收入農民工類型化,分為制造業、建筑業、服務業、自由職業四個類型,然后采用住房面積、住房建筑形式、住房內基本設施三個指標來深入分析低收入農民工住房困境特征.

(一)低收入農民工住房面積狹小的困境

根據天津市國土資源和房屋管理局規定,家庭人均現住房使用面積在9平方米(含)以下為廉租房申請標準,即人均9平方米為城市住房困難最低標準線.調查資料顯示,低收入農民工人均住房面積均為6.92平方米,大大低于該標準.其中,建筑業、制造業、服務業人均住房面積低于9平方米的標準:建筑業農民工住房面積僅有3.03平方米;自由職業人均住房面積稍高為10.27平方米,主要是這個行業的低收入農民工和家庭成員同住,部分家庭將工作場地和居住合并為一.由此,自由職業類別中的低收入農民工家庭人均住房面積也是低于城市廉租房申請標準的.自由職業人員子女與配偶在津同住的比例最高,分別為68.9%和28.9%;服務業次之,分別為59.1%和32.5%;制造業與建筑業比例較低(見表5).

表5 低收入農民工和在城市同住家庭人口(N=487)

(二)低收入農民工城市住房建筑安全性和條件的困境

從住房建筑形式來看,建筑業低收入農民工一般都是住在工地搭建的臨時性建筑中(69.9%),少數是在工地旁邊臨時搭建的工棚中居住,其安全性和條件極差.制造業和服務業低收入農民工的住房建筑形式多為正式建筑(分別為86.4%和86.3%).自由職業的低收入農民工居住在"城中村"的比例大,其居住臨時建筑的比例也較高(25.6%),住房的條件安全性和其它條件都很差(見表6).綜上所述,有27.9%的低收入農民工住在臨時建筑中,其他居住在正式住房中的低收入農民工一部分是租用老舊房子,另外一部分由于雇主節省費用,給他們提供的住房以老舊住房為主.因此,無論屬于哪種行業類型,整體意義上低收入農民工的住房條件都很差.

表6 行業類型與低收入農民工住房類型交互分類(N=487)

(三)低收入農民工住房基本設施缺乏的困境

為了對低收入農民工住房困境進行研究,本研究從基本生活需要滿足必須設施入手,設立廚房、衛生間、供暖三個指標來考察低收入農民工城市住房基本設施缺乏的困境狀況.問卷資料顯示,各行業類型的低收入農民工中有65.7%的人住房中沒有廚房設施,單獨有廚房的僅為23.6%,共用廚房的為10.7%.他們住房中擁有廚房的比例很低.在整個群體中困境最為突出的是建筑業,自有和共有廚房的僅為9.7%,制造業其次,為32.9%,自由職業35.6%,服務業低收入農民工住房中擁有廚房設施相對高一些(50.4%)(見表7).

問卷資料顯示,低收入農民工住房中只有14%的自有洗手間,32.2%有共用洗手間設施.其中自由職業的低收入農民工中有72.2%的使用公共廁所,建筑業低收入農民工69.9%使用公共廁所,是住房中洗手間條件最差的行業類別.服務業和制造業低收入農民工住房中洗手間狀況稍好(見表8).

被調查者居住的天津市冬天十分寒冷,很早就開始了城市集體供暖設施建設.住房是否有供暖設施也是衡量北方城市住房質量的重要指標,但低收入農民工住房供暖設施狀況令人堪憂.低收入農民工中有12.7%的住在沒有任何取暖設施的住房中,其中建筑業為16.5%、服務業為15.6%、自由職業為14.4%.低收入農民工住房設施中有暖氣供暖比例也很低,服務業為39.0%、建筑業為19.4%,自由職業低收入農民工只有13.3%住在有暖氣的住房里(見表9).其冬季生活質量令人堪憂.

表7 低收入農民工行業類型與住房內廚房交互分類(N=487)

表8 低收入農民工行業類型與住房洗手間狀況交互分類(N=487)

表9 低收入農民工行業類型與住房供暖設施交互分類(N=487)

五、嵌入與強化:低收入農民工被多元制度排斥的困境

天津市作為一個特大城市,2009年初,擁有常住人口1228.16萬人,比上年末增加52.16萬人.其中外來人口265.99萬人,增加41.99萬人;占全市常住人口的比重為21.7%①天津統計局:《一季度我市國民經濟實現良好開局》,天津統計信息網2009年4月20日.,約占天津市總人口的四分之一.外來的農民工是勞動力市場上的主力之一,對城市經濟發展作出了重要貢獻.然而,低收入農民工在住房領域的社會排斥在多個方面都存在.

(一)嵌入城市就業制度的住房提供制度對低收入農民工的社會排斥

通過調查發現,低收入農民工的住房獲取途徑存在很大的行業差異性.建筑業低收入農民工有86.4%居住在雇主或公司提供住房中,僅有12.6%的人需要租房解決住房問題;制造業低收入農民工有43.6%居住在雇主或公司提供住房.服務業和自由職業的低收入農民工則大多數通過市場租房解決住房問題,其比例分別達到63.6%和74.4%.需要說明的是,自由職業低收入農民工的住房多為居住和工作并用的"店鋪"(表10).

通過類型化就業行業與住房提供方式交互分類發現,對于低收入農民工來說,就業制度中嵌入了城市住房提供制度.就業單位提供住房是低收入農民工獲取住房的主要途徑之一.其中,建筑業與制造業本身的工作特征,決定了工作與住房的同時獲取的特性;而服務業低收入農民工工作地點分散,雇主提供住房比例小,因此有一半以上的人在選擇工作時會先考慮住房問題.服務業與自由職業被調查者市場租房比例高.嵌入程度最高的是建筑業,依次為制造業、服務業和自由職業.由于行業特性的不同,低收入農民工住房獲得形式呈現出較大的行業差異性,這在一定程度上也決定了其不同的住房特征.因此,低收入農民工住房獲得與就業行業類型嵌入關系不同,決定著他們面對的住房困境和問題的不同.

表10 低收入農民工行業類型與住房提供方式交互分類(N=487)

(二)嵌入城市就業制度的城市租房制度對低收入農民工的社會排斥

城市租房制度看似與城市就業制度不相關,實則不然.低收入農民工進入租房市場時,低工作收入、低職業聲望、就業地點、就業性質限制著他們對住房的選擇,即就業制度對低收入農民工的社會排斥強化了租房制度對低收入農民工的社會排斥.調查資料顯示,低收入農民工在租房時被歧視(排斥)感仍然十分嚴重,在有租房經歷的被調查者中,五分之一的人遭遇過歧視,融入城市社區遇到困難.被訪談的低收入農民工說:"剛開始的時候(租房)好像很敵視,就是不想讓你在那里租房子似的,就覺得他們很眼器,好像很不舒服,看你那眼神都不太好……"(深度訪談對象A-01)問卷調查資料顯示,對于農民工在尋找住房過程中受到的歧視(排斥)問題,自由職業低收入農民工被排斥的比例最高(30.3%),其次是服務業低收入農民工(43.7%).而建筑業與制造業低收入農民工由于租房比例低,在這個層面上遭受排斥的情況相對較少.

(三)嵌入城市戶籍制度的城市住房保障制度對低收入農民工的社會排斥

進入新世紀以來,政府對農民工進城的政策逐漸放開,由"管、卡、圍、堵"的方針改革為"公平對待,合理引導,完善管理,搞好服務"的原則,試著將對農民工的管理納入有序軌道.雖然被調查者懷有極大的城市戶口改革以及住房改善愿望,但對改革成功可能性普遍期望較低:"(農民工戶口問題)討論多,但都是雷聲大雨點小,沒什么實際行動.就好比螺絲生銹了.沒人擰,就算想擰,也擰不動他.就這樣,高門檻.這就是地方保護主義,像外國,沒有這一說.越是落后的地方約有這些.50年代為了控制人口,人為地設置了這些,其實什么城市、農村,根本沒啥區別.設好設,取取不了."(深度訪談對象J-06)

近些年,國家不斷加快住房保障建設,擴大住房保障覆蓋面.目前已形成包括廉租房、經濟租賃房、經濟適用房、商品房在內的四項保障制度,對不同收入層次的居民實行分層保障,多方式、多渠道滿足了多層次的住房需求.天津市已有31萬余戶低收入家庭受益于住房保障政策.然而,發展中的城市住房保障制度仍然沒有將低收入農民工列入被保障對象,將他們排斥在外.因為低收入農民工作為非城市戶籍人口,不在保障之列:"(農民工)為城市發展做了貢獻,國家政策應該體現出來,但體現不了,政策總是傾向于內部,落實不行,門檻太高!"(深度訪談對象J-06)從制度設計和制度建構的角度來看,住房提供制度嵌入戶籍制度,是造成低收入農民工目前處于不公正、不平等狀態的根源.

隨著戶籍制度改革呼聲的高漲,近年來中央出臺了一系列政策,要求把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務,放寬中小城市和城鎮戶籍限制,提高城市規劃水平,完善城市管理,全方位提高城鎮化發展水平.國務院《關于解決農民工問題的若干意見》第二十六條,提出深化戶籍管理制度改革.逐步地、有條件地解決長期在城市就業和居住農民工的戶籍問題.中小城市和小城鎮要適當放寬農民工落戶條件;大城市要積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題,對農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者,應優先準予落戶.雖有政策,但具體落戶條件門檻很高,仍然將低收入農民工排斥在外.

(四)嵌入城市戶籍制度的城市住房規劃對低收入農民工的社會排斥

國務院出臺的《關于改善農民工居住條件的指導意見》明確提出:各地要將長期在城市就業與生活的農民工居住問題,納入城市住房建設規劃;對集中建設的向農民工出租的集體宿舍項目,要在選址、供地及相關配套設施建設等方面予以支持①國務院:《關于改善農民工居住條件的指導意見》,2008年12月16日.;國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》也提出,城中村改造時,要考慮農民工的居住需要,在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下,集中建設向農民工出租的集體宿舍②國務院:《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發[2007]24號)..即在城市規劃與涉及城市農民工住房的"城中村"改造時,應充分考慮到農民工的住房需要.

在天津市城市住房規劃中,住房建設總量目標為建設各類住房建筑面積7000萬平方米,其中:普通商品住房3757.5萬平方米,其它商品住房2100萬平方米,經濟適用房1110萬平方米,廉租房32.5萬平方米③天津市人民政府:《天津市人民政府天津市解決城市低收入家庭住房困難發展規劃和年度計劃(2008-2012)》..這些住房規劃主要是提供給基于城鄉分割的城市戶籍人口的,少部分收入較高的農民工也可購買,其中并未將低收入農民工住房問題解決提上議程.而在市內六區進行的具有建設意義的"城中村"改造,更是直接惡化了低收入農民工居住狀況,因為低收入農民工為了工作方便、以及節省租房費用和交通費用,多居住在此地.不斷發展的城市規劃實際上分化的城市住房人群,惡化了低收入農民工城市住房狀況.嵌入戶籍制度的城市住房規劃制度也是排斥低收入農民工的制度.

六、研究發現與社會融入政策建議

(一)研究發現

基于對天津市分行業職業類型的低收入農民工住房困境的實證分析,研究發現:不同行業低收入農民工住房困境不同.具體表現在:(1)平均住房面積低于城市貧困家庭申請廉租房水平,面積最小的為建筑業,其次是制造業、再次是服務業.(2)有四分之一的人居住在條件極差的臨時建筑中,其中問題最突出的是建筑業,其次是自由職業,形式、制造業和服務業.(3)住房內部廚房、洗手間、供暖設施極其缺乏.平均65. 7%的低收入農民工住房內沒有廚房,其中建筑業、制造業、自由職業低收入農民工沒有廚房的比例均超過一半.平均52.4%低收入農民工住房內沒有廁所,其中建筑業和自由職業的低收入農民工有一半以上住房內沒有廁所.平均12.7%低收入農民工住房內沒有任何供暖設施,其中建筑業、服務業、自由職業的低收入農民工有六分之一的居住在沒有任何取暖設施的住房中.總體而言,低收入農民工普遍面臨住房質量的困境.行業對農民工住房的選擇影響大,直接決定了其住房獲取方式與住房質量.

本研究還發現:天津市作為一個流動人口約占總人口的四分之一的特大城市,雖然已形成解決低收入居民的住房保障制度,即廉租房、經濟租賃房、經濟適用房、限價商品房等,但仍然存在(1)嵌入城市就業制度的城市住房提供制度對低收入農民工的社會排斥;(2)嵌入城市就業制度的城市租房制度對低收入農民工的社會排斥;(3)嵌入城市戶籍制度的城市住房保障制度對低收入農民工的社會排斥;(4)嵌入城市戶籍制度的城市住房規劃對低收入農民工的社會排斥.在城市住房領域形成的對低收入農民工的社會排斥,是制度之間互相嵌入、互相強化的制度性排斥.

(二)促進低收入農民工社會融入的社會政策建議

1.促進低收入農民工社會融入的戶籍制度改革的社會政策建議

戶籍制度改革是低收入農民工融入城市社會的根本.嵌入戶籍制度的多元社會制度是排斥低收入農民工的最根本原因.雖然有國務院提出《關于解決農民工問題的若干意見》①國務院研究室:《中國農民工調研報告》,2006年4月17日.框架,但離解決低收入農民工的住房困境還有很遠的道路要走.要一步到位解決農民工戶籍問題,還需要多方努力.建議建立城市居住年限、城市工作年限、城市工作交稅年限、城市生活困境指標等政策,降低戶籍制度在排斥低收入農民工方面的負面影響,保障他們在城市生活和工作的權利,幫助他們融入城市社會.

2.促進低收入農民工社會融入的就業制度改革的社會政策建議

就業制度改革是低收入農民工融入城市社會的關鍵.教育程度低、職業技能低的農民工進入低端勞動力市場,是形成低收入、低職業聲望、低社會地位、被社會排斥的重要原因.因此,應該引入對他們的就業培訓制度,提升他們的職業技能;規定行業和職業最低工資,通過就業改變自己被社會排斥的困境;規定員工住房最低水平,改變低收入農民工住房困境;規定并提供職業福利,改變低收入農民工的其他困境.

3.促進低收入農民工社會融入的住房保障制度的社會政策建議

住房保障制度改革是低收入農民工融入城市社會的基本保障.通過本項研究,我們建議應逐步消除低收入農民工進入城市住房保障制度的障礙,降低收入農民工進入城市住房保障體系的門檻.要逐步切實加強對農民工城市居住權益的法律保護,不僅僅改善低收入農民工就業環境,也改善他們的生活環境.從低收入農民工住房需要看,廉租房是農民工住房保障的首選.另外,打破"城鄉分治,一國兩策"的局面;多渠道籌集社會保障資金,土地劃撥、稅費優惠方面促進農民工廉租房的建設;同時加強政策的執行力度,加快推進低收入農民工住房改革速度.

4.促進低收入農民工社會融入的住房市場管理社會政策建議

在這個方面目前可以做的工作比較多:第一、住房必須滿足基本的設施條件才能投入使用.對于新建的集體宿舍還要注意房型的選擇,應充分考慮農民工目前的居住情況,以小戶型和小面積為主.同時政府可以采取適當的優惠政策如:土地的優惠、稅費的優惠等,積極鼓勵有能力的企業自建員工宿舍.第二、加大對農民工城市住房的監督力度,促進規范的農民工住房市場形成.嚴格制定與農民工住房相關的一切規章和制度,并形成完善的行政監督管理、行政糾正和責任追究制度,促進民工住房市場的形成和正常發展.特別在"城中村"的改造中,應由郊區相關部門為農民工建立相對穩定的居住社區,以減少由于"城中村"改造給農民工帶來不利影響.第三、加強農民工城市住房租賃市場管理.通過農民工住房管理信息系統,為農民工提供免費的住房租賃服務,使農民工可以低成本的獲取符合租賃要求的住房;建立有效的房屋信息平臺,擴大住房來源途徑,提高通過媒介等快速有效的形式獲取住房信息的比例,從而方便農民工獲取住房信息;制定專門法律法規規范中介行為,通過法律法規和實施條例的制定,適當提高中介行業的準入門檻、明確提出房屋租賃中介的經營標準、操作程序和行為規則等.

(責任編輯:陸影luyinga1203@163.com)

C913.7

A

1003-4145[2012]08-0020-10

一、低收入農民工城市住房研究的緣起

目前,我國外出務工農民超過2億人,預計到2030年,在城市的農民工及其家屬將達到4億①中國發展研究基金會:《中國發展報告2010:促進人的發展的中國新型城市化戰略》,人民出版社2010年版..雖然眾多農民工對城市發展貢獻巨大,但其社會地位仍然比較低下.據國家統計局2006年在全國范圍內開展的城市農民工生活質量狀況專項調查結果表明:農民工在城市大多居住在簡陋的房屋中,29.19%居住在集體宿舍,7.88%居住在工作地點,6.45%居住在臨時搭建的工棚里,還有12.54%在城里沒有固定住所②國家統計局農村社會經濟調查司:《2005-2006年:中國農村經濟形勢分析與預測》,社會科學文獻出版社2006年版..城市農民工社會問題突出,而住房問題是他們面臨的最突出的問題之一(見表1).

中國城市住房改革隨著市場制度和社會保險制度的改革在不斷推進,從住房公積金到保障性住房,受益者覆蓋面愈來愈大.但從農民工的角度來看,城市住房改革對他們的意義微乎其微:他們沒有權利享受各種住房津貼,沒有權利獲得住房公積金支持購房,也不能申請針對城市低收入群體的保障性住房.在城市農民工群體日益擴大、住房問題日益突出的今天,相關住房政策中出現了少量關于解決農民工住房問題的內容,主要見于《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》、《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等.但由于政策本身和實施中的問題,城市農民工特別是低收入農民工極少在這些政策中受益.

2012-05-09

彭華民,博士,教授,南京大學社會學院副院長,中日社會福利中心主任,社會工作碩士(MSW)中心主任.主要研究方向為社會福利、社會工作、社會政策.唐慧慧,原南開大學政府管理學院碩士研究生.

本文系國家社會科學基金重點項目"中國社會福利制度發展創新"(項目編號:09AZD040)的階段性成果.感謝英國倫敦經濟學院李秉勤博士和美國哈佛大學Mark Duke博士與我共同主持美國林肯住房基金項目"Lost-cost Urban Housing Marketing:Serving the Needs of Low Wages of Rural-urban Migrants"對問卷調查的貢獻,感謝佘晨曉和余金科等前期工作,本文依據問卷資料并輔以唐慧慧后期深度訪談資料而成.