給小產權一條出路

本刊記者 鳳鳴

房屋產權本來沒有“大”“小”之分，“大產權”、“小產權”只是在現實經濟生活和社會實踐中約定俗成的說法，并不是法律上或學理上的專門術語。綜合各地對小產權房的定義，小產權房是指在農民集體所有土地上建設的、向本集體經濟組織以外居民銷售的住宅。

盡管小產權房占同期全社會竣工住宅的比例不高，但考慮到小產權房的銷售對象為城鎮居民，其與同期城鎮住宅竣工面積的平均比值達到8.0%，故對城鎮常住人口而言，已成為其重要的住房來源。而且，小產權房建設違反了我國現行農村土地利用相關法律法規，但涉及國家、農村集體、農村個人以及小產權房購買者等多方利益，如何妥善對待和處理小產權房問題，成為社會各界關注的焦點，也成為各級政府亟待解決的一個難題。

小產權存在現狀

相關統計顯示，小產權房的總量已經接近我國城鎮住宅數量的三分之一，在2005到2010年間，由于城市商品住房價格過快上漲，小產權房的增速明顯高于2005年的前十年，如此嚴峻的形勢讓治理小產權房的呼聲越來越高。

一直以來，小產權房都以“非法”的狀態存在。盡管國家明確禁止小產權房的買賣，但一直以來，小產權房的規模仍在不斷擴大，當前的存量規模巨大。根據全國工商聯房地產商會的數據，1995年-2010年，全國小產權房竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。

然而小產權房的存在，又確實在一定程度上滿足了中低收入者購買低價房的需求。因此，如何理清小產權房的身份成了左右為難的一道題。

不過，民間機構均對小產權房的存在價值頗為認可。全國工商聯認為，小產權房成為農民分享城市化發展成果的重要途徑，同時在一定程度上解決了城鎮中低收入階層的居住需求。

在一名土地專家看來，小產權房處理的難點所在，主要是存量房的處理上。一方面由于其規模巨大，個別小產權房小區及其配套都已成型，全部拆除的難度較大，另一方面，如果保留下來，將是對現行土地法律法規的沖擊。

小產權房問題的核心已經不是合法與否和禁止與否的問題

近期政策風向標

2008年1月，國務院下發通知，指出任何涉及土地管理制度的試驗，都不能違反國家的土地用途管制制度；2009年6月，國土資源部要求各地嚴查小產權房等違法用地、違法建筑行為；2009年9月1日，國土部下發通知，再次叫停小產權房。2010年5月，國土部國家土地執法監察局局長李建勤表示，對于各地發現的小產權房問題，將采取“一案一處理”的方式。2011年，國務院成立了小產權房清理領導小組；2011年4月，國土部規定，對于已經建好或者已經售出的小產權房，不得辦理土地登記，不允許以任何方式補辦土地審批手續；2012年2月，國土資源部重申小產權房不予確權登記，不受法律保護。

近日，國土部又在其官網上公布了關于小產權房的處理新思路：先清理后治理。其中，“在建和未售、侵占耕地的小產權房”是主要的清理對象，其目的在于“杜絕小產權房繼續發展”。而其后的治理工作，則主要針對已售的存量小產權房。國土資源部部長徐紹史公開表示，今年清理小產權房的工作，主要是一手抓調查研究清理試點，另一手抓執法檢查、嚴格防范，不讓小產權房現象繼續蔓延。對于試點城市的選擇和試點方案的制定，國土部尚在推進中。

解決小產權房問題的原則和建議

面對各地小產權房普遍存在的事實并且還將繼續產生的趨勢，小產權房問題的核心已經不是合法與否和禁止與否的問題，而是政府如何引導小產權房從“合情合理”走向“合法合規”，如何在統籌城鄉發展中和諧解決小產權房問題，實現政府、農村集體、農民個人、城鎮購房者、開發商“多贏”的問題。解決小產權房問題應堅持三大原則：公平正義的原則、同地同權同價的原則和疏導結合的原則。根據這三大原則，有如下建議。

1.違法小產權房建筑不能一拆了之

鑒于目前全國小產權房數量眾多，且待建、在建、完工和已經入住等各種形式都有，不可能全部都拆除或沒收，也不可能短期內都將其占有的農村集體土地全部征收為國有土地，將小產權房全部轉變為大產權房。然而，既然大量社會資金和建筑材料已經投入小產權房建設中，就不要強制拆除，這也符合建設資源節約型、環境友好型社會的客觀要求。

尤其是在目前我國住房市場總體上需求仍然很大、相當一部分城市居民“望房興嘆”的大背景下，小產權房的住房保障功能更加凸顯，若僅僅采取強制拆除的辦法，也會產生諸多不良后果：一是拆除后的小產權房所占有的農村土地未必能很快復耕，且復耕質量也未必能保證與建房前一樣好；二是造成大量在建、已建的住房建設資金和建筑材料被浪費，這是對社會財富的巨大浪費；三是拆除后使得部分購房者“無家可歸”，購房所用的全部積蓄也付之東流，很可能激化社會矛盾，嚴重影響社會穩定；四是很可能造成部分地區房地產市場供應緊張、甚至反而推高房價。

總之，目前我國住房資源較為稀缺，違法建筑也是社會財富，只要不涉及質量、環保、安全等涉及生命財產安全的問題，對于符合城鄉統籌發展規劃、土地利用規劃，且未占用耕地的小產權房，顯然不應強制拆除。即使對于違法占用耕地建設的小產權房，如果不存在安全問題、不屬于不能居住的危房，也不宜簡單一拆了之。作為對違法占用耕地建設小產權房的替代性懲罰措施，政府可采取兩種方式：一是對于通過占補平衡的方式要求開發商和農村集體組織另行開發出相同數量、質量的耕地；二是沒收部分小產權房并將其作為保障性住房。

2.將小產權房作為城市住房供給體系的重要組成部分

目前，我國初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經濟適用房、限價商品房、城市及工礦棚戶區改造等五個層次的城鎮保障性住房供給體系。小產權房屬于商品房和上述保障性住房之外的另一種城鎮房屋類型，也成為城鎮住房供給的重要組成部分。要淡化、而不應過于糾結小產權房建設用地的集體所有制而非國有的性質，容忍、默認甚至允許集體土地上建設小產權房問題長期存在的客觀性和必然性，將小產權房建設視同改革開放以來允許在集體建設用地上興辦鄉鎮企業一樣。也沒有必要強制性地、“一刀切”地將集體所有制土地變性為國有，同時將小產權房轉變為所謂合法的大產權房，否則小產權房價格將大幅度向同區域大產權房房價看齊。

可考慮在房價較高的一線城市進行小產權房入市試點，賦予農民集體土地流轉權，使小產權房轉變為可合法交易的、以自住為主的、特殊性質的“商品房”（不是大產權房，而類似于經濟適用房和公租房），從而擴大城鎮住房供給來源，進一步豐富城市住房供給體系。這不僅有助于解決集體土地的“同權”問題，也有助于解決中低收入階層的住房需求，同時，隨著城鎮住房供給來源的擴大，也有助于促進城鎮國有土地上的商品房價回歸合理和理性水平。

3.要著力防止地方政府與農民爭土地

如果說長期以來工農產品的“剪刀差”是城市對農民利益的一種形式剝奪的話，則近年來地方政府及其授權機構（如眾多的開發區和城投公司）對農村土地的大規模“圈地”運動并從中賺取土地一級市場的高額壟斷利潤就是另外一種更為直接的剝奪。其不僅直接征用了農民賴以生存和發展的土地，更侵害了農民理應獲得的更大的土地權益。小產權房建設之所以屢禁不止，很大程度上也是農民對地方政府征用農村土地并賺取高額壟斷利潤的一種本能反抗和理性選擇。

而各地打擊小產權房建設尤其是實施拆除小產權房等措施，盡管其中很多扛著加強農村土地管理、保護耕地等合法和依法辦事的外衣，但在某種程度上也是為了維護其在一級土地市場上的高額壟斷利潤。畢竟，同樣一塊農村土地，如果用于建設小產權房，則地方政府及其授權機構的所得幾乎為零，而如果其先將該土地征為國有再通過“招拍掛”方式出讓給開發商建設商品房，則其所得將大大超過對該土地的補償費用。

要加快推進農村土地確權登記，明確農村集體建設用地的產權主體，盡快使農民擁有相對完整的土地產權并自主行使土地處置權，允許農民在自愿基礎上進行部分或全部土地使用權的轉讓，讓農民通過土地使用權出租、出讓和建設小產權房等方式分享城市化快速發展進程中的土地增值收益。對農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益，達到“同地、同權、同價”。更重要的是，要著力規范和制約地方政府行為，切實防止地方政府及其授權機構通過土地征用方式與農民爭利益、與農民爭土地的行為。也只有著力防止地方政府及其授權機構與農民爭土地，才能更好地保護農民合法土地權益并分享土地增值收益。

4.把小產權房建設與保障性住房建設有機結合起來

當前，我國城市房地產市場供需結構性矛盾較為突出，中高檔商品房供應相對充足與中小戶型、中低價位普通商品住房供應相對不足并存，尤其是對一些外來務工人員、剛剛畢業的大學生而言，他們買不起商品房，很多人“蝸居”在所謂的地下室、城中村和小產權房里面。從房屋使用價值來看，小產權房和保障性住房沒有本質差異，其不同點主要在于所占有的土地性質和購買者身份。

在近年來大中城市房價持續攀升、地方政府對保障性住房供應相對不足的情況下，小產權房在一定程度上也起到了“保障房”的作用，解決了部分城市中低收入群體的住房需求。考慮到當前我國各地保障房建設任務十分艱巨，普遍面臨著建設資金缺口較大、土地供應緊張兩大突出問題，其中“十二五”時期建設3600萬套保障性住房需要投入資金4-5萬億元。為此，地方政府可考慮積極利用小產權房的成本和價格優勢，將部分存量小產權房轉化為保障性住房。這樣做，不僅可以有效緩解保障房建設的資金和土地壓力，而且可以大大加快整個保障性住房體系的建設進程，同時還可以給存量小產權房一個合法、合理的市場出口。

地方政府將存量小產權房轉化為保障房的具體方式可采取三種：其一，地方政府按照合理價格直接收購存量小產權房，將其作為廉租房或公租房并按照現行政策分配給合格的租賃者；其二，地方政府按照合理價格租賃存量小產權房，再作為廉租房或公租房轉租給合格的租賃者，其中廉租房差價由政府承擔；其三，直接將存量小產權房確定為公租房，嚴格按照公租房要求開展租賃經營活動。

值得注意的是，任何將小產權房建設納入保障性住房體系的做法，包括當前部分省市正在進行的在集體土地上建設保障性住房的試點，都不能以犧牲農民合法土地權益為代價，都必須充分考慮和體現農民對土地增值收益的合理訴求，否則的話，即使通過小產權房建設緩解了地方政府的資金和土地困境，也加強了保障性住房建設進程，但仍然是在造就另外一種形式的與農民爭土地和對農民合理合法利益訴求的剝奪。■