政府投資項目審計風險及防范

呂雪萍

摘 要：2011年是十二五規劃的開局之年，各地在新的五年規劃之中，把更多的精力重心放在了保民生、重基礎之上，更多的財政資金運用到了公共項目及基礎設施建設中，大力開展政府投資項目審計將是各級審計機關的側重點。項目多、任務重、人手少、專業人員缺乏，對于政府投資項目的審計，質量無疑被提到了審計工作的重中之重。尤其是近幾年來，對政府重點投資項目以及涉及社會公共利益和民生的城市基礎設施、保障性住房、學校、醫院等工程，各審計機關都會有重點地對其建設和管理情況實施跟蹤審計，并有選擇性地對重大項目開展績效審計，將審計關口前移，審計時間拉長，審計內容增多，審計責任加重，致使審計風險增強，審計質量難以得到保證。

關鍵詞：政府投資項目；審計質量；風險； 防范

中圖分類號：F830.59文獻標識碼： A 文章編號：

新的審計準則在第六章中對于審計質量控制和責任進行了詳細的規定，包括各審計人員的工作職責及應承擔的責任，明確了各個環節質量管理的分工和責任，使審計人員各盡其能、各負其責、追究有源。審計質量是審計工作的重心，審計質量不合要求，無非是做了勞命又傷財的無用功。近幾年來，審計機關對于政府投資項目開展的審計，隨著跟蹤審計方式運用的逐漸成熟，質量在逐年提高。但是也偶會有經過審計的項目，通過其它渠道發現存在的問題被移交司法機關，即對應發現的問題未發現的風險；或者對于審計的項目，被審計單位對審計結果有疑義申請復議，即審計結論的風險；尤其在近兩年江蘇省多地發生政府投資審計人員被“請”入檢查院的事件，即廉政審計的風險等等。加強政府投資項目審計質量、防范審計風險已是迫在眉睫。

一、政府投資項目審計風險的概念及具體內容

審計風險的概念在百度百科中描述為審計風險是指審計人員對含有重要錯誤的財務報表表示不恰當審計意見的風險。可以看出這里指的是以財務審計為主的審計風險，應用到政府投資項目審計上并不完全準確。結合實踐經驗及有關專家的總結，政府投資項目審計風險可以表述為在對政府投資項目審計中，由于審計人員自身或者采用的方法程序不恰當，對政府投資項目作出了不正確的審計結論，導致審計質量達不到預期目標，根據審計職責承擔相應責任，造成一定影響的風險。

在具體審計中，存在的審計風險有如下幾方面：

（一）人的風險

政府投資項目涉及的參建單位較多，除了審計機關，還有建設單位、監理單位、施工單位、采購供貨單位、勘察設計單位、招標代理單位及政府監管單位等，由于各單位的資質、專業、水平不一，人員素質更是千差萬別，風險自然不可避免。

1．審計人員的風險

審計準則對審計人員應具備的職業要求有：遵守法律法規和本準則、恪守審計職業道德、保持應有的審計獨立性和具備必需的職業勝任能力，并且應當恪守嚴格依法、正直坦誠、客觀公正、勤勉盡責、保守秘密的基本審計職業道德。政府投資項目審計人員一是在職業能力上不僅要有審計基礎知識，還應有建筑、公路、市政、園林綠化、水利、港口航道、安裝等各種專業知識水平，更要對各行業的法律法規、標準制度等有一定的掌握，如今審計工作信息化日益提高，審計人員還要對計算機審計具備一定的能力。綜上所述，政府投資審計人員需要具有多學科、多領域的綜合性復合人才。而針對現實情況，這樣的審計人員很缺少，到基層審計機關更是基本沒有。業務水平不高，審計質量則得不到保障。二是在職業道德上，由于審計監管不足，審計人員廉政理念缺乏，產生經濟利益的牽連。特別是跟蹤審計項目，現場跟蹤審計人員長期與各相關單位接觸，日久人熟，情面熟面難以拒絕，經不住物質誘惑，最終審計“網開一面”，加大了審計風險。三是為解決審計力量的不足，審計機關一般都會聘請社會中介機構參與審計，但中介審計人員素質參差不齊，單位管理水平有限，審計知識缺乏，中介機構選擇及管理，這些問題的存在進一步增加了審計的風險。

2．建設單位人員的風險

政府投資項目根據《政府投資項目審計規定》第十條，應當確定項目法人單位或其授權委托進行建設管理的單位為被審計單位。目前我市政府投資項目多以以項目法人管理模式、使用單位自建模式和建設工程指揮部模式為主，少部分項目則采用項目管理模式。項目建設的負責人或指揮部的指揮長，往往是理論水平豐富，但實踐經驗不足。現場負責人又常常會更換調動，致使工程建設管理過程中不能嚴格執行國家有關規定制度，增加審計風險。

3．其它參建單位人員的風險

政府投資項目審計中與項目直接有關的設計、施工、監理、供貨等單位，需要對其取得項目資金的真實性、合法性進行調查。這些單位人員復雜，管理松散，為了自身的經濟利益，往往會有種種刁難蠻橫、弄虛作假的舉止，存在一定的審計風險。

4．政府監管機構的風險

近幾年我國雖然出臺了許多的制度規定，但部分監管機構，仍然因為利益的原因，出現“項目建成一批，官員倒下一批”的現象，尤其是與項目建設密切相關的土地、規劃、拆遷、質量監督、建設主管等部門。而作為審計部門，雖然憑感覺上覺察到有貓膩，但卻很難有確切證據來支撐，無形中擴大了審計風險。

（二）制度上的風險

1．審計機關質量控制制度風險。

審計準則中要求審計機關應當建立審計質量控制制度，并對項目審計相關成員審計業務進行分級質量質量控制。一般項目均有一套完整的審理程序，但是對于政府投資項目，由于其專業的特殊性，除進行文字、格式方面的審核外，通常情況下由分管領導審閱批示后即成定稿，送達被審計單位，而不經審定委員會進行審理。這無疑少了一道審計事前監督的機制，而審計人員自身視角的局限性，增加了審計風險。

2．聘用中介機構審計風險

目前大部分的審計項目都是聘用社會中介機構來進行跟蹤審計或竣工決算審計，審計內容均是各方比較關注涉及多方利益的工程造價方面，風險因素較大。但作為委托部門，很多審計機關均未建立中介機構管理辦法和中介機構考核制度。雖然為避免人為因素，增加透明度和公平性，部分單位實行建立專家庫、“公開搖號”的方式，但同時也因為搖號的偶然性，中介機構的優勢劣勢無法體現出來，達不到針對項目選擇相對優勢機構的目的。制度的缺失，增加了審計風險。

3．外部制度缺失的風險

政府投資項目涉及單位較多，制度建設和制度執行是非常重要的。但部分單位往往建立了制度，卻沒有有效的執行。如招標投標制度，《招標投標法》1999年審議通過，2000年起開始執行，各地也都建立了相應的招標投標管理條例，相應的部門也建立了招標投標規定，但是目前很多項目依然存在著肢解項目規避招標、直接發包或招標程序不合規等明顯問題。更有很多隱蔽問題，如施工單位圍標串標，工程同樣是經過公開招投標，請專家評審確定中標人，問題存在，程序卻合法，歷來是招投標程序中常見卻難以發現的問題。

（三）程序上的風險

1．審計計劃風險

對于每年審計計劃確定的項目，審計準則要求審計機關需要調查初選項目、進行可行性研究確定審計目標、范圍、重點、對初選項目評估、最終審定審計計劃。實際實施過程中，往往缺乏對項目調查和可行性研究，計劃制定好后，真正實施中會存在項目未按預定目標完工，審計時間縮短增加審計風險或者計劃竣工決算審計，由于各種原因調整為工程結算或跟蹤審計，審計方式變更增加審計風險。

2．審計實施風險

審計實施前，審前調查不夠深入導致審計實施方案編制不能有針對性、審計重點有偏差，也是審計中存在風險的因素之一。審計實施中，特別是跟蹤審計項目，由于項目參建單位多、時間跨度大，跟蹤審計內容多，特別需要把握好每道審計程序，做好跟蹤審計臺賬，及時收集審計證據、發現問題及時下發跟蹤審計意見單。跟蹤審計人員的定位也是關鍵，目前由于缺乏跟蹤審計的相關標準，對于跟蹤審計人員的定位也比較模糊，如何把握好“度”，不能缺位更不能越位、錯位，也是審計風險所在。現行的跟蹤審計中，對于現場審計小組，建設單位往往會有一種加了保險、凡事依靠審計的心態，如果定位不準，把審計監督變成了管理把關、造價咨詢等角色，從第三方變成了參與方，就會失去審計的獨立性，擴大審計風險。

3．審計報告風險

審計結束后，出具審計報告。審計報告是根據充分的審計證據和確切的審計底稿來編寫的。審計準則要求，審計報告應當內容完整、事實清楚、結論正確、用詞恰當、格式規范。經過深入的審計，編寫的審計報告應當能充分反映項目建設的情況、存在的問題及整改意見和建議。但往往現場審計結束后在征求被審計單位意見時，由于各種因素，最終的審計結論通常是避重就輕，問題化整為零。

二、加強管理，有效防范政府投資項目審計風險

審計風險的存在，有各種因素，包含很多方面，在充分認識審計風險的基礎上，切實加強管理，嚴格按制度執行，才能有效防范政府投資項目的審計風險。

（一）加強人員管理，提高業務水平，為審計工作夯實基礎

一是培養綜合性人才。現代化建設需要的是一人多才，現代審計需要的是一人多能。審計機關通過引進人才、加強培訓等方式，建立一批適應當地政府投資審計的復合人才。通過學習培訓，提高審計人員的法律、財務、審計、工程、計算機等知識，并堅持學習與實踐相結合，在實踐中逐步提高。只有切實提高理論知識和實踐經驗，才能為提高審計質量提供堅實的保障。

二是加強廉政教育。廉政不是說在口頭上，寫在紙張上，而是要落實在行動上。審計機關本身就是監督機關、行政執法者，自身不干凈，如何擦凈別人的臉？每一審計人員應在主觀上建立科學的人生觀、價值觀，牢記“為人民服務”的宗旨，從思想上做好廉政審計的堅實防線。

三是項目建設單位應選用有責任、有能力的管理人員。政府投資項目利用的是政府財政資金，來自每一位社會納稅人員。如何有效利用，充分發揮其效益，每個項目的建設管理人員擔當著重要責任。在項目建設的初期，首先應選定適應項目建設的管理人員。無論是建立臨時建設指揮部還是單位基建項目，要選擇有責任心、業務能力強、思想素質高的人員進行建設管理，并在項目建設期間避免頻繁更換，保證項目建設的順利安全開展。

（二）加強制度建設，提高質量管理，為審計工作做好保障

一是建立政府投資項目審定制度。針對政府投資項目的特殊性，審計機關應相應建立集中審定制度，從審計程序、審計過程、審計內容、審計結論等全方位進行審定和監督，必要時可以聘請相關方面專家參與審定，根據集中審定的審計意見，最終以審計機關名義出具審計報告，為提高審計工作的規范化、科學化、透明性、質量性，降低審計風險，提供有力的保障。

二是建立中介機構管理制度。對于審計機關聘用中介機構，首先是在選擇方式上，可以采用招投標制度或者政府采購制度，根據具體的項目特點擇優選擇；其次是制定中介參與審計的制度，明確責任權利義務及委托權限、審計范圍，包括廉政責任等；再次建立中介機構考核制度，對每個被聘用機構，在項目實施結束后進行綜合考核，考核不合格的取消以后參審資格；最后建立項目復核制度，對于每年的政府投資項目，抽取一定比例進行審計復核，復核結果偏差較大的單位，取消以后參審資格。

（三）規范審計程序，嚴格審計流程，使審計工作規范科學

審計程序是審計人員開展審計工作必須遵守的步驟，審計中要嚴格遵守審計法、審計準則、審計實施條例等要求的程序規定，并貫穿于審計工作全過程。

一是制定科學合理的審計計劃。審計工作要圍繞中心、服務大局，還要突出重點、量力而行，更要統籌兼顧，科學選擇。審計計劃的制定，只有嚴格按照審計準則要求的調查、研究、評估、審批的程序進行，才能為此后的審計順利開展奠定基礎。審計計劃應根據項目特點有重點、有目標的制定，避免審計處處開花，面面俱到。

二是加強審計過程的規范科學。審計最根本的就是依法審計，程序合法，才是保證審計執行力的根本。制定審計方案前，要有充分的調查結果，然后再制定科學有效的實施方案，審計目標要明確具體，審計內容要重點突出，要有項目的針對性和獨特性。審計過程中要嚴格執行審計法、審計實施條例、審計準則等法律法規，明確每個審計人員的責任和分工，提高質量意識和風險意識。跟蹤審計項目人員，要嚴格審計過程中的獨立性。審計準則第十七條規定，審計人員不得參加影響審計獨立性的活動，不得參與被審計單位的管理活動。跟蹤審計將審計關口前移，發現問題及時整改，實行事前審計、動態審計，可以有效發揮政府投資項目審計的及時有效性，充分發揮審計“免疫系統”功能，但同時也增加了審計風險。審計是監督機構，而非項目建設主體聘用的造價跟蹤小組，對于項目的建設程序、資金管理、建設管理、政策執行、工程質量、物資采購、征地拆遷、內控制度、環境保護、工程造價、建設績效等方面進行審計監督。審計中應當關注項目決策程序是否合規，有無因決策失誤和重復建設造成重大損失浪費等問題；注重揭示和查處工程建設領域中的重大違法違規問題和經濟犯罪線索，促進反腐倡廉建設；注重揭示投資管理體制、機制和制度方面的問題。審計中對于招標投標、物資采購、支付工程款、變更簽證方面，明確界定范圍，對于發現的問題及時反映，而不是直接參與確定和管理，避免既當“裁判”又當“運動員”的問題發生，保證審計的獨立性，降低審計風險。

三是增強審計結論的準確性。審計準則明確審計人員的基本職業道德中正直坦誠，就是要求審計人員應當堅持原則，不屈從于外部壓力；不歪曲事實，不隱瞞審計發現的問題；廉潔自律，不利用職權謀取私利；維護國家利益和公共利益。審計結論根據審計證據和審計工作底稿編制，應當客觀公正。只有對被審計發現的問題不回避不輕描淡寫，實事求是，對體制、機制方面存在的問題提出改善意見和建議，及時整改，才能真正維護國家經濟安全，推進民主法治，保障國家經濟和社會的健康發展。

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