我國養老服務制度：必要性、認識誤區及構建策略

汪連新 劉曉靜

（1．中國人民大學勞動人事學院社會保障研究中心，北京100872；2．河北師范大學公共管理學院，河北石家莊050091）

我國養老服務制度：必要性、認識誤區及構建策略

汪連新1劉曉靜2

（1．中國人民大學勞動人事學院社會保障研究中心，北京100872；2．河北師范大學公共管理學院，河北石家莊050091）

我國老年人口基數大，老齡化、高齡化與空巢化并行，養老服務認識誤區以及我國養老服務制度發展存在諸多制約因素，無法滿足老年人養老服務的需求，養老服務制度建設任務十分緊迫。要從滿足老年人自身服務需求為出發點，整合個人、家庭、社區、社會、政府資源，形成提供養老服務的合力，發揮政府的主導作用，激勵社會組織參與養老服務，社會政策支持子女有條件履行贍養照護老人的責任，解除老年人照護后顧之憂，實現其安享晚年的目標。

老年服務保障；必要性；認識誤區；構建策略

黨的十七屆五中全會提出“積極應對人口老齡化，注重發揮家庭和社區功能，優先發展社會養老服務，培育壯大老齡服務事業和產業”的戰略目標，2010年3月全國“兩會”溫家寶總理政府工作報告提出“加快建立健全養老社會服務體系”的要求。2011年12月，國務院辦公廳出臺了《社會養老服務體系建設規劃（2011－2015）》，提出構建“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的社會養老服務體系。在人口老齡化快速增長背景下，構建適合中國國情的養老服務保障制度，具有必要性和緊迫性。

我國人口老齡化呈現出基數大、速度快的特點，第六次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上的老年人占比13．26%，比2000年人口普查上升2．93個百分點，2010年我國城鄉部分失能和完全失能的老人大約3300萬，其中完全失能老年人1080萬，占家庭居住老年人口的6．4%。預計到2015年，這一數據將達到4000萬，完全失能老年人口將會超過1200萬人，老年失能照護任務將十分艱巨。我國人口高齡化與老齡化并行，截止2009年底，我國80周歲及以上的高齡老人1899萬人，占11．4%，有失能老人1036萬，半失能老人2123萬，共占老年人總數的18．9%（高齡化趨勢見表1）；同時，家庭呈現核心化、小型化、空巢化等特點（見圖1），平均每個家庭戶的人口為3．10人，比2000年人口普查的3．44人減少0．34人，多數家庭呈現“4－2－1”型或“4－2－2”型的倒金字塔結構形狀，獨生子女對老人的贍養在經濟、精力和時間上顯得力不從心，因此養老不僅僅是家庭的責任，而是政府和社會義不容辭的義務。養老服務制度構建的必要性在哪里？如何糾正人們對養老服務問題認識的誤區？養老服務制度建設如何發揮政府、社會組織、社區、家庭及老年人的作用？這些都是養老服務制度發展中面臨的課題。

表1 我國高齡老人增長趨勢表（2005－2011年）

圖1 不同類型家庭和年齡階段空巢老人所占比重

一、關于養老服務保障

社會保障是國家或社會依法建立的、具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統。［1］（P7）社會保障具有三個層次，即經濟保障、服務保障和精神保障，其中服務保障是應對當前我國家庭結構變遷和就業方式靈活多樣，人們自我保障能力弱化，通過提供服務形式來滿足個人照料需求，如殘疾人服務、康復服務、兒童服務等，本文僅談老年服務（老年服務保障層次見圖2）。

圖2 老年保障層次

養老保障從滿足老年人需求層次可以劃分為經濟保障、服務保障和精神保障，經濟保障是基礎，服務保障是關鍵，精神保障滿足老年人更高層次需求的制度安排。西方學者將老年的需求分為3M：money，即收入保障或經濟保障；medicare，即醫療保險或醫療保障；mental，即精神需求或心理滿足，［2］（P45－46）養老服務是老年保障的重要內容。

（一）養老服務的涵義

關于養老服務，多位專家學者有過解釋。筆者認為養老服務保障內涵從以下方面理解：一是養老服務的主體，以政府為主導責任，強化社會責任，充分發揮傳統家庭養老功能；二是養老服務的對象是面向全體老年人，具有普惠共享性，政府政策重點保護城市“三無”老人、農村“五保”老人以及低收入的高齡、空巢、失能、殘疾老人，將無償、低償與有償服務相結合；三是養老服務的內容，為老年人提供包括生活照料、家政服務、醫療康復、長期護理、法律援助、心理咨詢等多樣化服務；四是養老服務主要依靠專業社會工作者，同時與志愿者結合；五是老年服務體系方面，以居家養老服務為基礎，社區養老服務為依托，機構養老為示范和技術支撐。

（二）養老服務的特點及內容

國外將養老服務稱為社會照顧，社會照顧體系是由家人親屬、朋友鄰里等提供的非正式照顧與政府及社會組織提供的正式照顧組成。［3］（P107）正式照顧制度是以政府為主導，由專業化機構提供服務，由護士、養老護理員或其他接受老年相關醫學護理培訓教育、具備老年照顧從業資格的專業人員提供服務的制度，正式照顧制度往往受到國家經濟條件和管理體制的制約。影響運行效率的因素較多，但其特點是具備較高專業化水平、有政策考核激勵、目標比較明確、有較強的考核要求，在養老服務保障體系中作用日益增強；非正式照顧制度，是自然形成的，由家庭親屬、鄰里朋友等老年人情感關系網組成，家庭在老人照顧方面仍然發揮不可替代的作用。①Angel，Ronald J．＆Angel，Jacqueline L．，Who Will Care Us？：Aging and Long－term Care in a Multicultural America，New York University，1997。非正式照顧制度的特點是：一是提供非技術性照護，如老人日常生活照顧，家務料理等；二是提供服務內容和服務時間不確定，根據老人需求臨時變動；三是精神慰藉和情感支持，配偶、子女及其他家庭成員在老年失能照顧和臨終關懷等方面的作用是不可替代的。養老服務的內容可以用表2表示。

表2 養老服務體系的內容

（三）從經濟保障到服務保障的必然性

經濟保障是基礎，服務保障是滿足物質需求基礎之上的精神文化層次的服務需求。服務保障的制度建設具有緊迫性和必要性：一是實現老有所養全面保障的需要；二是維護老年人尊嚴的更高層次制度安排；三是維護家庭代際和諧的需要；四是應對人口老齡化挑戰的必然要求。［4］（P11－13）

二、養老服務認識誤區

（一）中國“未富先老”

2011年度，我國財政收入103740億元，GDP總量達到471564億元②國家統計局網站，http：／／www．sina．com．cn，2012年02月22日。，成為全球第二大經濟體，人均GDP接近5000美元，2011年上海人均GDP12784美元③2012年01月20日，來源：人民網－上海頻道，http：／／sh．people．com．cn／n／2012／0120／c176738－16695617．html。，但養老服務化制度無論從保障水平、提供服務的質量和效率，尤其是財政投入等方面跟發達國家相距甚遠，因此，要謹慎再提“未富先老”。經濟已經發達的省市，必須切實履行政府養老的責任，走出認為服務保障經濟條件尚不成熟的認識誤區。

（二）人口老齡化是社會負擔

有人擔心中國老年人口基數大，老齡化、高齡化速度快，空巢老人也快速增加，會成為社會的負擔，阻礙中國社會經濟的發展，這實際是認識的片面或誤區。發達國家都經歷了或正在經歷老齡化過程，我們首先要肯定人口老齡化是社會經濟進步與發展的重要成果和體現，我國平均壽命從解放初期的不到40歲到現在的74．83歲；④中國人口信息網站，http：／／www．cpdrc．org．cn／。其次，要充分認識到我國人口老齡化面臨的挑戰與機遇并存，通過老齡化帶來的新的經濟增長點和社會保障制度的有效安排，不僅能夠保障老年人基本生存的經濟條件，同時也能使老年人生有體面，死有尊嚴。

（三）老年人只需要經濟保障

有人認為，老年人只要基本生活需求得到滿足就可以達到晚年幸福了，這其實存在認識的誤區。美國心理學家馬斯洛的社會需求理論認為，人的需求是有層次性的，從滿足衣食住行等基本生理需要開始，逐漸增加新的需求，包括安全需要、社會交往需要、尊重需要、以及自我實現的需要。在通過社會保障的制度安排滿足低層次的生理生存需要的基礎上，更要通過養老服務體系滿足老年人精神慰藉和文化娛樂需求。

三、我國養老服務制度問題分析

（一）老年服務需求存在“供給——需求脫節”現象

預計“十二五”末期，我國的人均壽命將達到74．5歲，同時高齡老人和失能老人護理將會成為家庭普遍的需求，多數獨生子女無法親自照料到臥床或年邁的父母親，社會化的養老服務方式需求在不斷增加，老年人追求個性、獨立的生活方式，與子女分開居住，但親情照護的需求仍然存在。［5］但是，我國養老服務供給嚴重不足，無論是資金支持、養老設施、人才培養、還是管理制度及服務項目內容等方面明顯不足，無法滿足老人的需求。

（二）政府存在“越權”與“空權”并存問題

一方面存在是傳統政府“官本位”理念和思想，行政指令性多，服務意識缺乏。在養老服務制度建設中全過程都由政府包干，效率低下，居民參與積極性不高，資金來源渠道單一，服務內容狹窄，方式僵化，造成資源的浪費；另一方面，政府責任也存在“失職”方面，投入資金無法有制度化、預算化的約束，政府政策支持力度不夠，在激勵吸引社會力量參與養老服務建設方面尚未采取積極的優惠鼓勵措施，養老服務制度的設計規劃、人才培養等方面缺失頂層設計。

（三）社區養老服務功能尚待發揮

社區能使老年人不脫離其熟悉的生活環境，又能享受到老年服務。一方面，社區建立老年服務中心，提供老年人娛樂活動、教育、健康咨詢、醫療康復等服務；另一方面，社區專業服務人員可以上門提供居家服務，因此，社區服務是居家服務的載體，為老年人提供全方位的服務保障，通過社區老年服務設施、老年日托所、社區衛生所等機構，滿足老年人的生活照料和精神娛樂需求以及老年教育、健康咨詢、心理調節輔導等服務，為老年人提供精神慰藉。但目前我國社區養老服務無論從資金投入、設施建設、服務人員，還是管理制度等方面都很滯后，設施簡陋、資金缺乏、服務專業性和服務意識較差，使得社區養老服務的功能尚未真正得到發揮。

四、相關政策及建議

（一）發揮政府在養老服務制度中的主導責任

發達國家養老服務制度建設歷程表明，政府在社會化養老服務保障過程中發揮主導責任。政府要給予必要的財力支持，大力推動政府購買服務的方式，通過向養老機構、社區養老服務中心等組織支付一定的專項金額，由這些組織完成本轄區內老年服務工作；規劃培養專業技術人才；鼓勵支持社會資本參與老年服務事業，并給以稅收等優惠政策；制定完善相關法律法規，出臺養老服務機構的行業準入標準，規范養老服務補貼辦法；將市場競爭機制引入公共服務領域，克服原有的壟斷供給或“搭便車”帶來的高成本、低效益、官僚化、關系網的弊端。

（二）構建社會化養老服務體系

養老服務社會化，就是要改變目前政府“大包大攬”的現狀，分散政府的責任，吸收社會其他主體加入養老服務事業中來，實現“服務對象社會化、資金來源社會化、管理服務方式社會化、服務設施社會化、服務隊伍社會化”。借鑒國外發達國家的經驗，充分發揮非營利組織（NPO）的作用。［6］非營利組織是一種不以權力和利益為目的，為社會公益服務的獨立組織，它們參與養老服務，能動員更多的社會力量，促進養老服務事業的社會化進程，實現養老服務保障的多元化，從政府養老服務單一的提供者與提供方式變為組合式多元化的提供者與提供方式。

（三）培養老年服務專業人員

國務院辦公廳在國辦發［2000］1號《關于加快實現社會福利社會化的總體要求》文件中提出我國應對老齡化“投資主體多元化、服務對象公眾化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化”的要求，規劃培養老年服務技術人員應對策略主要有：一是政府擴大養老服務專業人才培養力度，把養老服務作為一項專業化職業來定位，高等學校和職業學校設立社區護理、老年心理學等專業和相關課程，把養老服務人員的在職培訓納入社會養老服務的工作規劃之中，從業人員持證上崗；二是將養老服務崗位設置為公益崗位。目前養老服務人員工資水平低、人們對老年人護理人員存在歧視，造成養老服務從業隊伍很不穩定。如果將老年護理設置為公益性崗位，政府保證從業人員按時拿到工資并實現養老服務人員工資待遇增長，這樣就有利于穩定養老服務人員隊伍；三是采取措施培養專業化養老服務隊伍。可以考慮與養老服務人員簽訂勞動合同，為其辦理社會保險，解除其后顧之憂，為養老從業人員穩定打下基礎。

（四）宣傳“孝道”文化，形成尊老敬老的社會氛圍

宣傳“孝道”文化，形成尊老敬老的社會氛圍，我們要做到以下幾點：一是發揚“尊老敬老”的優良傳統，宣傳“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的制度目標，在全社會形成尊重老年人，愛護老年人的氛圍；二是以“親情、關愛”為文化理念，全面建立養老服務保障體系，對不同區域、不同收入水平和不同健康狀況的老年人提供多樣性養老服務，發揮傳統家庭親情養老的主體功能，滿足老年人情感需要，結合社區提供專業化養老服務，將社區養老文化娛樂服務活動、衛生醫療保健服務、日常生活照料服務和心理健康咨詢服務等多種服務項目結合起來；［7］三是社區養老彌補老年人因子女不在身邊照料而造成的贍養不周，讓老年人在自己熟悉的生活環境里，實現精神情感的滿足。

［1］鄭功成．社會保障學［M］．北京：中國勞動社會保障出版社，2005．

［2］董紅亞．國社會養老服務體系建設研究［M］．北京：中國社會科學出版社，2011．

［3］羅觀翠．中國城市老人社區照顧綜合服務模式的探索北京社會科學出版社

［4］安玉雪．構建適應老齡化社會的養老服務體系［J］．中國集體經濟．2010，（1）（下）．

［5］張世峰．構建養老服務保障制度框架之思考［J］．社會福利．2008，（4）．

［6］穆光中．挑戰孤獨空巢家庭．［M］．石家莊：河北人民出版社．2002．

［7］Li－Juan Liu1 and Qiang Guo．Loneliness and Health－related Quality of Life for the Empty Nest Elderly in the Rural Area of a Mountainous County in China［M］．Quality of Life Research，2007．

汪連新（1971－），男，北京工商大學嘉華學院金融與貿易系副教授，中國人民大學勞動人事學院社會保障研究中心2010級博士研究生，主要從事養老保險研究；劉曉靜（1977－），女，碩士，河北師范大學公管系講師，主要從事老年福利研究。