《煙草控制框架公約》第11條對我國煙草制品包裝的影響及對策研究

倪凌波

(上海煙草集團有限責任公司，上海200082)

《煙草控制框架公約》第11條對我國煙草制品包裝的影響及對策研究

倪凌波

(上海煙草集團有限責任公司，上海200082)

《煙草控制框架公約》是在世界衛生組織主持下通過的第一份國際條約，第11條對煙草制品包裝和標簽作出詳盡而嚴格的規定。為了履行公約義務，我國對現有相關立法進行調整和完善，通過制定《境內卷煙包裝標識的規定》等國內法，總體達到《公約》的要求。我國煙草行業要將“做精做強”作為應對《公約》的最根本的措施，積極應對挑戰，在挑戰中求發展。

煙草控制框架公約;包裝;對策

包裝設計是創立卷煙品牌的重要環節，也是卷煙的有效廣告途徑。卷煙包裝是實現卷煙產品價值和使用價值，并增加其附加值的一種重要手段。成功的包裝設計可以使卷煙品牌生動、鮮明、突出，易于消費者識別記憶，方便營銷傳播［1］。《煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》)是在世界衛生組織主持下談判制定的第一份國際條約，自2006年1月9日起在我國正式生效。《公約》第11條針對煙草制品的包裝和標簽作出框架性、原則性的規定，第三屆締約方會議通過了《煙草制品包裝和標簽實施指南》(以下簡稱《實施指南》)［2］，為《公約》第11條的執行提供指導和幫助。因此，有必要就該條對于我國煙草制品包裝和標簽制度的影響進行研究分析。

一、《公約》與《實施指南》對煙草制品包裝和標簽的規定

《公約》作為典型的國際條約，經過我國政府簽署并批準，對我國具有完全的法律拘束力。《公約》第11條對于煙草制品的包裝和標簽主要作出了以下規定:

1．禁止使用具有誤導性或欺騙性的包裝和標簽。《公約》規定，煙草制品包裝和標簽不得以任何虛假、誤導、欺騙或可能對其特性、健康影響、危害或釋放物產生錯誤印象的手段推銷一種煙草制品，包括直接或間接產生某一煙草制品比其他煙草制品危害小的虛假印象的任何詞語、描述、商標、圖形或任何其他標志。禁止使用“低焦油”、“淡味”、“超淡味”或“柔和”等詞語，以及諸如“超”、“極”或類似誤導消費者的詞語。

2．煙草制品包裝必須使用健康警語。精心設計的健康警語和信息是說明健康風險和減少煙草使用的一系列有效措施的一部分。《公約》規定，煙草制品的包裝和標簽上必須帶有說明煙草使用有害后果的健康警語，并可包括其他適宜信息。這些警語和信息包括:(1)應經國家主管當局批準。(2)應輪換使用。輪換使用的目的在于保持健康警語的新穎效果。有證據表明，健康警語不斷重復，效果隨著時間推移而下降，改變健康警語和信息可以帶來效果的提高。健康警語的輪換以及其編排和設計的改變，對保持醒目和加強效果非常重要。(3)應大而明確、醒目和清晰。(4)宜占據主要可見部分的50%或以上，但不應少于30%。此外，《公約》第11條規定，健康警語可(May)采取圖像形式。這是一項建議性的規定，締約方有權自由裁量是否采用。

3．煙草制品包裝必須包含煙草制品成分和燃燒釋放物信息。

4．警語的語言應采用一種或多種主要語言，警語應出現在煙草制品每盒和單位包裝及任何外部包裝和標簽上。

《公約》作為“框架公約”，內容多為框架性、原則性的規定，第5．4條、第7條授權締約方制定實施條款規定的適宜指南。2008年11月，締約方會議在第三屆會議上通過了針對《公約》第11條的《實施指南》。需要特別指出的是，《公約》和《實施指南》的法律效力具有顯著差異。《公約》屬于具有拘束力的國際條約，規定的義務對我國具有強制性。而《實施指南》不是國際條約，不具有法律拘束力。理由和依據包括:第一，《公約》未明確《實施指南》的法律效力，這與《公約》明確規定議定書的法律效力的做法有明顯差異。第二，《實施指南》不需要、也沒有經我國簽署、批準。而按照國際條約法的一般原理，締約方需要通過簽署和批準的方式表示愿意接受條約拘束，才會承擔相應的法律義務。第三，《實施指南》的措辭和用語表明僅具有指導和建議的功能。較之《公約》頻繁使用“應當”(Shall)表示一種強制效力，《實施指南》的措辭多為“宜”(Should)①用語“Shall”和“Should”兩個詞語在法律文書上具有不同的含義。“Shall”表示一種絕對的強制效力，被大量應用于國內法律、國際條約和法院判決之中。而“Should”雖然也表示一種責任和義務，但帶有一定程度的靈活性和自由裁量。在絕大多數場合意味著“請求性的”(Precatory)，而不是“命令性的”(Mandatory)，自然也就沒有法律上的強制效力。Carlos M．Vasquez，Breard，Printz，and the Treaty Power，70 U．COLO．L．REV．1317，1339 n．75(1999)。，“鼓勵”(Encourage)，“積極主張”(Urge)，“努力”(Endeavor)，“推薦”(Recommend)和“考慮”(Consider)，而不是“應當”(Shall)。這表明《實施指南》從性質上屬于建議和勸告，而非命令和強制。第四，《公約》秘書處和國際控煙組織有力支持《實施指南》不具有法律拘束力的觀點。《公約》秘書處曾明確指出，“《實施指南》構成由一個國際機構通過的一項非約束性文書，幫助各國解決國家層面或國際層面的具體問題”［3］。國際控煙組織框架公約聯盟(Framework Convention Alliance)將《實施指南》稱為“協助締約方在實踐中更好的履行公約義務的原理和建議(Principles and Recommendations)”［4］。以上共同表明《實施指南》不具有法律拘束力的性質。

盡管《實施指南》不具有法律拘束力，但能夠對締約方的控煙活動提供詳細、可操作的建議和參考，為衡量締約方履行國際法上煙草控制義務的狀況設立標準和指南。如《實施指南》建議締約方進一步考慮，在每一盒和每一單位包裝的正面和背面而不只是在一面使用健康警語，以確保警語高度醒目;在主要可見部分，尤其是在主要可見部分的上端而不是下端，以提高醒目程度;在正常打開煙盒時不總是影響或遮蓋健康警語的文字和圖像。甚至要求締約方考慮在警語位置問題上采取其他創新措施，如將健康警語和信息印在香煙過濾嘴外層和其他相關材料上。又如，《實施指南》建議締約方考慮健康警語覆蓋50%以上主要可見部分，并力爭覆蓋盡可能多的主要可見部分。健康警語和信息以清晰可見的大號加粗字印刷，字體和顏色有助于增加整體的醒目和可讀性。然而，《實施指南》的規定不具有強制性，締約方有權自由決定是否采用。

二、《公約》締約方對煙草制品包裝和標簽條款的履約概況

根據《公約》要求，締約方需要在公約對該締約方生效后的第二年、第五年和第八年依次提交三份履約報告。最新的2010年全球進展報告［5］由公約秘書處編寫并向締約方會議提交，包含135個締約方的首次報告和30個締約方的第二次報告，較為全面客觀地反映出締約方在煙草制品包裝和標簽方面的履約現狀。各締約方的履約進展主要包括:

(一)警語應輪換使用

歐洲區域要求輪換使用警語的比例最高，非洲區域最低。澳大利亞法律規定兩套警語，每套7個，兩套警語輪換使用，每12個月輪換一次。加拿大作為第一個在卷煙包裝上采用健康警語的國家共有16個警語標簽。巴西2008年通過了第三套10個圖像，并于2009年投入使用，要求同時或連續展示警語。警語必須至少每5個月更換一次［6］。而在第二次履約報告中，仍有10%的締約方未要求使用健康警語，20%的締約方未規定警語應輪換使用。

(二)警語占據面積不少于主要可見部分的30%

約1/4的締約方要求警語占據主要可見部分的50%或以上。其中，美洲區域的比例最高。澳大利亞要求健康警語占所有卷煙包裝正面的75%和背面的90%［7］;巴西自2001年起要求卷煙包裝上的健康警語占包裝正面或者背面的100%;歐盟②《公約》的締約方包括:世界衛生組織所有會員國;非世界衛生組織會員國但系聯合國成員國的任何國家;區域經濟一體化組織。因此，歐盟可以成為適格的締約方。要求健康警語至少占據包裝正面的30%～35%，以及包裝背面的40% ～50%。而在第二次履約報告中，仍有13%的締約方未滿足警語面積占30%的最低要求。

(三)煙草制品素包裝的法律爭議

《實施指南》第46條建議締約方考慮采取措施，只允許以標準顏色和字體(即素包裝)顯示品牌名稱和產品名稱，限制或禁止在包裝上使用其他標識、顏色、品牌形象或推銷文字。這可以增加健康警語引人注目的程度和效果，防止包裝轉移對警語的注意力。澳大利亞率先推行煙草制品素包裝，議會于2011年12月批準了《2011年煙草素包裝法》，并擬于2012年10月1日起全面實施。具體要求包括所有煙草制品零售包裝必須采用單調的土褐色，不得在零售包裝上顯示卷煙商標等。這引起國內和國際社會激烈的反應。澳大利亞煙草生產商擬向澳大利亞高等法院提起訴訟，稱煙草素包裝法剝奪了生產商的標志、商標、包裝設計及其他知識產權，且違反澳大利亞憲法第51款所規定的“公平條款”［8］。

總而言之，不同締約方履行《公約》第11條的進展和態度呈現多樣性和復雜性，究其原因，這是由境內煙草業發展程度和經濟利益決定的。對于積極甚至超前履行《公約》義務的加拿大、澳大利亞、泰國、巴西等國而言，本國煙草企業不具有全球競爭實力，或者本國沒有煙草企業，因此，采用生產難度大的輪換方式與印有視覺沖擊很強、甚至令人反感的圖片警示的包裝來提高進入當地市場的門檻［9］。相反，對于本國煙草企業具有很強的全球競爭實力與資金實力的國家，或者自身經濟實力較弱，需要鼓勵國際煙草巨頭投資以增加稅收的國家而言，履行《公約》義務進行煙草控制的態度相對消極。總體看來，締約方在履行《公約》第11條方面已取得顯著的進展。

三、我國關于煙草制品包裝和標簽的法律分析

我國現行法律對于禁止使用具有誤導性或欺騙性的包裝和標簽、健康警語、煙草制品成分和燃燒釋放物信息、警語的語言以及警語的位置作出一系列規定。具體規范煙草制品包裝的法律法規包括《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》、《境內卷煙包裝標識的規定》、《國家煙草專賣局辦公室關于境內卷煙包裝標識規定中有關條文解釋和審核要求的通知》、《國家煙草專賣局關于規范境內銷售卷煙包裝標識的規定》、《國家煙草專賣局關于規范卷煙包裝體上有關警句標注的通知》等。其中，2009年1月1日起施行的《境內卷煙包裝標識的規定》將《公約》第11條的全部義務轉化成了國內法規定。

具體來看，(1)規定了兩組中英文對應的健康警語，要求在卷煙的條、盒包裝上每年輪流或同時使用。(2)原則性規定“健康警語應明確、清晰和醒目，易于識別”，同時規定，①警語區域……底色采用原商標的底色(紋);如果警語區的底色采用了原商標的底色(紋)，則必須用與底色(紋)有明顯顏色差異的分割線(或框)將警語區清晰劃出。②(警語)中文字體高度不得小于2．0mm，英文不得大于相應漢字。③警語顏色采用與警語區域底色有一定差異的色組。(3)規定警語區域所占面積不應小于其所在面的30%。(4)規定健康警語應位于卷煙條、盒包裝正面和背面。

2011年8月，中國煙草總公司對于煙草制品的包裝和標簽作出了更加嚴格的規定，在《關于進一步加大卷煙包裝警語標識力度的通知》中，要求卷煙生產企業加大警語字號，撤銷英文警語，警語字體與警語區背景色差要足夠明顯、醒目。卷煙條包的字體高度不小于6．5毫米，卷煙盒包的字體高度不小于4毫米;撤銷的英文警語以另一套中文警語替代。

自2012年4月1日起，境內生產和銷售的卷煙一律采用新的卷煙包裝標識。上海煙草集團積極響應號召，“大中華”卷煙健康警語的字號明顯放大，在煙包和條盒的正反面，均有中文寫有“吸煙有害健康”、“戒煙可減少對健康的危害”兩行健康警語，不再使用英文文本。警語采用黃色，與背景的正紅色形成強烈的對比和反差，符合“大而明確、醒目和清晰”的要求。

由此可見，我國嚴格遵守《公約》的規定，積極采取措施，通過新增或修改國內法的方式，對現有國內煙草制品包裝和標簽的立法進行調整和完善，總體達到了《公約》的要求。

盡管我國認真負責地履行了《公約》規定的責任和義務，但有些專家學者和一些控煙團體和個人簡單引用《實施指南》提出的建議和措施，片面指責我國沒有認真履行《公約》規定。

這種指責缺乏法律依據和事實基礎，如上文所述，《實施指南》不具有法律拘束力，規定不具有強制性。我們也應當看到，我國現有煙草制品的包裝和標簽仍存在亟待改進之處。比如，警語僅有“吸煙有害健康”、“戒煙可減少對健康的危害”和“盡早戒煙有害健康”，沒有指出吸煙可以導致的具體危險，無法讓吸煙者和潛在的吸煙者、非吸煙者感知明確、強烈的吸煙與健康的關系。又如，我國現行立法并未規定違反煙草制品包裝和標簽規定應承擔的法律責任，缺乏罰則導致法律的執行力和震懾力大打折扣。

四、我國煙草行業應對煙草制品包裝和標簽條款的策略分析

《公約》的實施對于我國煙草行業的發展既有機遇又有挑戰。按照《公約》的倡導性要求，如警語和相關信息占卷煙產品包裝主要可見部分的50%，將打亂我國卷煙包裝傳統設計的固有位置，破壞了煙標圖案的和諧性［10］，這將對卷煙產品的品牌內涵、包裝設計和商標生產產生極大影響，可能會造成消費者對卷煙品牌認知的模糊。

《公約》的實施對我國煙草行業的發展也是一種機遇，將推動煙草科技的發展，促進低危害煙草制品的開發，從而推進我國煙草業開展科技創新，增強總體競爭力。對此，煙草業應當提高對《公約》的認知程度，自覺地參與到控制煙草的進程中來，支持和配合政府活動，積極應對挑戰。

(一)主動承擔控煙義務，努力樹立企業良好社會形象

在控煙的大環境下，煙草業應積極地向社會公眾普及《公約》的知識，自覺地參與控制煙草的活動和進程。首先，應樹立自己誠信、低調的形象，努力贏得公眾對煙草業的理解;其次，應積極捐助動植物保護、環境改善、疾病控制與預防、救助弱勢群體等公益和慈善事業，以此減少反對煙草的社會壓力;再次，應在醫療機構推廣戒煙門診、熱線等等戒煙服務，以創建無吸煙學校、無吸煙醫療衛生單位、無吸煙政府機關辦公樓為重點，開展預防青少年吸煙和公共場所禁止吸煙工作，開展創建無煙草廣告城市活動［11］。筆者建議，我國煙草業盡快建立專業的公共關系機構，負責統一處理煙草業社會形象方面的工作。

(二)調整卷煙包裝及商標設計

對重點培育發展的卷煙品牌，其商標和包裝應當盡快進行改進，公約已經倡導警語面積宜占據主要可見部分的50%或以上，以后不排除將其變成強制性規定的可能性。卷煙生產企業應該抓緊時間，一方面，在煙標設計上有所準備，為將來可能發生的改變預留一定的空間，以保證延續該產品在消費者心目中的品牌形象;另一方面，可采用一些較為積極的措施，如主動印制健康警語，逐步加大面積，使消費者對50%的健康警語面積有充分的心理準備。

(三)提高市場競爭力，降低卷煙包裝成本

卷煙包裝成本的降低有利于提高市場競爭力。降低包裝成本主要可以通過以下途徑:

第一，實行品牌整合。警語制度的推行將削弱眾多缺少知名度的品牌外在的差異性，有利于促進卷煙生產企業減少牌號，擴大單牌號的規模［12］，從而提高市場競爭力，也為降低成本奠定必要的基礎。

第二，導入綠色包裝理念。綠色包裝設計的原則是簡單化包裝設計、輕量化包裝設計、材料單一化設計、可循環再生包裝設計、重復使用包裝設計、可降解腐化包裝設計。簡化條包，降低成本是卷煙發展的趨勢。如果低檔煙采用無條盒透明包裝或軟條紙包裝，可大幅度地降低生產成本，實現扭虧為盈［13］。

總而言之，將我國卷煙品牌做精做強是應對《公約》最根本的措施。打造品牌知名度大、市場占有率高、技術含量高、具有價格競爭力的大品牌，是我國煙草行業持續發展的基礎。

［1］萬英．實例談包裝設計與品牌塑造［J］．湖南包裝，2007，(4)．

［2］世界衛生組織《煙草控制框架公約》關于煙草制品的包裝和標簽的第11條的實施指南(FCTC/COP3(10)號決定)［EB/OL］．［2012 －05 － 28］．http://apps．who．int/gb/fctc/PDF/cop3/FCTC_COP3_DIV3 － ch．pdf．

［3］世界衛生組織，煙草控制框架公約，公約中確定由締約方會議考慮的其他事項—為實施第7條和第9條擬定準則及擬定議定書［EB/OL］．［2012－04－02］．http://apps．who．int/gb/fctc/C/C_cop1．htm，A/FCTC/COP/1/INF．DOC．/3．

［4］Framework Convention Alliance．Hold Your Government Accountable:Using the Guidelines for FCTC Implementation［EB/OL］．［2012 － 04 －02］．http://www．fctc．org/dmdocuments/FCA_guidelines_booklet．pdf．

［5］2010 Global Progress Report on Implementation of the WHO Framework Convention on Tobacco Control［EB/OL］．［2012 －05 －28］．http://www．who．int/fctc/reporting/summary_analysis/zh/index．html．

［6］BRAZIL － Health Warnings on Tobacco Products－ 2009［EB/OL］．［2012 － 05 － 28］．http://www．inca．gov．br/tabagismo/publicacoes/livro_advertencia_ingles．pdf．

［7］Australian government．Department of Health and Ageing．New tobacco graphic health warnings［EB/OL］．［2012 －05 － 28］．http://www．yourhealth．gov．au/internet/yourhealth/publishing．nsf/Content/tobacco － label－ images．

［8］煙草品牌廠商就簡裝包裝法向澳高等法院提起訴訟［EB/OL］．［2012 － 05 － 28］．http://www．ipr．gov．cn/guojiiprarticle/guojiipr/guobiehj/gbhjnews/201204/1289 142_1．html．

［9］邢軍，雷樟泉，劉鋒，趙百東，馬建偉，胡清源．世界各國卷煙包裝標識現狀與分析［J］．煙草科技，2008，(6)．

［10］趙文俠，張保國．淺析《煙草控制框架公約》對我國卷煙商標的影響［J］．中國煙草學報，2006，(1)．

［11］鄭富鋼，趙百東，程永照．《煙草控制框架公約》履約前基本情況調查報告和履約思路的思考［J］．中國煙草學報，2005，(1)．

［12］趙百東．《煙草控制框架公約》研究——主要內容、對煙草業的影響和需采取的措施［J］．中國煙草學報，2003，(4)．

［13］段寧東．《煙草控制框架公約》包裝及警語規定對煙草包裝的影響［J］．印刷世界，2004，(12)．

An Analysis of the Impact of Packaging of Tobacco Products under Article 11 of Framework Convention on Tobacco Control and the Countermeasures

NI Ling-bo

Framework Convention on Tobacco Control is the first international treaty organized by International Health Organization．Article 11 stipulates the specific and strict requirements in respect of packaging and labelling of tobacco products．In order to perform the obligations under FCTC，China has modified the relevant national laws，formulated new laws including Regulations on Packaging and Labelling of Tobacco Products within the Territory of the People’s Republic of China，and satisfied the requirements of FCTC．Chinese tobacco industry shall take“be expert，be strong”as fundamental countermeasures to FCTC，actively meet the challenges，and make steady progress．

Framework Convention on Tobacco Control;Packaging;Countermeasures

DF96

A

1008－7966(2012)05－0126－04

2012－06－10

倪凌波(1988－)，女，安徽宿州人，干部，復旦大學法律碩士。

［責任編輯:王蘭娟］