旅游業消費者權益的法律保護問題初探

何仲新

(漳州滿天星外國語翻譯有限公司，福建 漳州 363000)

旅游業消費者權益的法律保護問題初探

何仲新

(漳州滿天星外國語翻譯有限公司，福建 漳州 363000)

旅游消費者是旅游產業發展的生命線。然而，目前我國旅游業旅游消費者權益的法律保護狀況不容樂觀，旅游消費者權益被侵害問題嚴重，消費者權利救濟困難。為此，我們應當以建立對旅游消費者的信息支持制度為中心，完善旅游消費者權益保護立法，加強執法，并不斷完善我國旅游業旅游消費者權益糾紛解決機制，以切實保護旅游消費者的合法權益。

旅游業;消費者權益;法律保護

一、旅游業旅游消費者權益法律保護中存在的主要問題

(一)旅游消費者權益被侵害問題嚴重

根據《消費者權益保護法》的規定，消費者享有安全保障權、知情權、自主選擇權、公平交易權、求償權、獲得尊重權和監督批評權等權利。目前，旅游消費者的以下幾種權益被侵害較為嚴重:

1．旅游消費者的安全權得不到有效的保障。旅游是一項涉及吃、住、行、娛、購、游等六大方面內容的復雜消費活動，依賴于自然環境和社會環境的支持，因此旅游業中有關安全權問題的糾紛比較常見。如2004年4月8日，由于旅游公司經營管理不善，管理部門嚴重失職等原因，陜西省渭南華陰市通往華山主景區的隴海鐵路人行涵洞內發生特大擁擠、踩踏安全事故，釀成了17人死亡的慘劇。

2．侵犯旅游消費者知情權的現象較為普遍。一些旅游經營者通過虛假廣告的形式對旅游商品(服務)的范圍、內容、標準等做夸大的、虛假的、引人誤解的宣傳。如在陜西西安市，就有幾家博物館用文物復制品替代真品展出而未向參觀者作出任何的說明。

3．旅游消費者的自主選擇權與公平交易權時被侵犯。有些旅游經營者為了自身利益，不與消費者簽訂旅游合同，致使旅游消費者的合法權益得不到任何保障。一些旅游經營者雖然與旅游消費者簽訂了旅游合同，但合同中規定了一系列不公平的“霸王條款”，以達到免除或部分免除自身責任、排除旅游消費者權利的目的，而旅游消費者由于地位上的劣勢只能接受或不接受。即使在旅游合同的履行過程中，強買強賣的現象也時有發生。比如，某些黑導游為了私拿回扣，帶游客到固定商店進行強制購物消費等［1］。

4．旅游消費者獲得尊重權欠缺保障。實踐中，旅游消費者的獲得尊重權屢屢遭受侵犯。有的旅游服務人員肆意辱罵旅游消費者，威脅消費者強制消費，對旅游消費者進行搜身。一些旅游經營者因為老年人、兒童消費能力弱，就要求加收團費，這其實都是對旅游消費者極不尊重的行為。

(二)旅游消費者權益被侵害之法律救濟困難

1．通過民事方式救濟。首先，我國的旅游消費者都樂于采用協商或調解的方式與旅游經營者解決糾紛。其次，與協商、調解相比，仲裁具有更廣泛的內容和更完備的形式，并具有國家強制力保證執行的法律效力。在我國，旅游消費者可以采用仲裁的方式維護自己的合法權益。然而，從各地仲裁機構的案件受理情況來看，仲裁制度在救濟旅游業旅游消費者權益方面發揮的作用非常有限。再次，旅游消費者還可以通過訴訟的方式解決權益糾紛。然而，大部分旅游消費者卻并不愿意通過訴訟的方式解決糾紛。

2．通過投訴方式救濟。旅游投訴是具有我國特色的旅游糾紛解決方式，指“旅游者、海外旅行商、國內旅游經營者為維護自身和他人的合法權益，對損害其合法權益的旅游經營者和有關服務單位，以書面或口頭形式向旅游行政管理部門提出投訴，請求處理的行為”。它是我國旅游活動中一項相對完善的法律制度。然而，根據國家旅游局發布的《2009年全國旅游投訴情況通報》，目前我國旅游投訴制度運行的情況并不理想。

二、我國旅游業旅游消費者權益法律保護中存在主要問題的原因分析

(一)信息不對稱是導致我國旅游業旅游消費者權益被侵犯的根本原因

首先，旅游產品是一種集食、住、行、游、購、娛于一體的綜合性產品，而旅游消費者則是一個個單獨個體，他們在面對因產業鏈緊密聯系的各類旅游經營者時，必然處于一個弱勢的地位，獲取信息的能力顯然不足。其次，旅游消費者難以像購買其他一般商品那樣通過視覺、聽覺、味覺、觸覺和嗅覺了解旅游產品的信息。由于市場主體具有“經濟人”的特性，旅游業的信息不對稱為旅游經營者侵犯旅游消費者權益提供了可能［2］。

(二)旅游消費者權益被侵犯的法制原因分析

1．旅游消費者權益保護立法不健全

(1)旅游消費者權益保護立法體系尚未形成。時至今日，《最高人民法院關于旅游糾紛案件適用法律若干問題的規定》剛剛出臺，這與我國旅游業蓬勃發展的態勢極不相稱。鑒于旅游消費與其他一般性消費行為的顯著差別，運用保護消費者權益的一般性法律解決旅游消費者權益保護的特殊問題在實踐中已經出現了諸多難題。同時，雖然目前我國針對旅游業的特殊性制定了諸如《旅行社條例》、《導游人員管理條例》等一些行政法規、規章，確實也在一定程度上起到了彌補法律不足的作用，但它們在整個法律體系中只處于較低的層次，權威性不高。這些問題都直接影響了旅游消費者權益的保護。

(2)旅游格式合同缺乏有效的法律規制。《合同法》尚未將旅游合同作為一種典型合同納入其中，沒有將旅游服務中的一些現實的問題如旅游經營者的義務問題在法律制度中予以明確規范。因此，實踐中，執法部門只能援用《民法通則》、《合同法》、《消費者權益保護法》等一般性規定來解決旅游合同糾紛。由于這些規定較為寬泛，缺乏針對性與操作性，旅游合同糾紛的處理難度大，效果也不甚理想。

2．旅游消費者權益糾紛解決機制不完善

(1)民事救濟方式的缺陷。首先，協商或調解的方式的最大缺點是它必須以雙方當事人自愿達成協議為前提。一旦遇到分歧嚴重、爭議較大的糾紛時，這種方式便沒有了適用的可能。其次，仲裁申請同樣是以雙方當事人自愿達成仲裁協議為前提，否則仲裁委員會不予受理。再次，訴訟方式的最大局限性在于訴訟程序復雜、成本高昂。由于旅游糾紛多為小額糾紛，因此當事人往往基于維權成本的考慮不喜歡選擇這種救濟方式。

(2)投訴救濟方式的缺陷。一方面，由于旅游服務的生產與消費同步進行的特征，旅游行政管理部門很難對旅游投訴中的損害行為進行調查取證，從而極大地影響了處理投訴事件的效率以及作出處理決定的公正性;另一方面，根據《旅行社質量保證金暫行規定》和《旅行社質量保證金賠償暫行辦法》的規定，旅游行政管理部門只能處理因旅行社自身過錯達不到合同約定的服務質量標準，旅行社服務未達到國家標準或行業標準，旅行社破產造成旅游消費者預交旅行費損失等三種情形，賠償范圍則僅限于直接經濟損失。這樣過窄的賠償范圍和賠償標準顯然保護不了旅游消費者的精神權益。

3．我國旅游執法問題嚴重

(1)旅游執法主體資格與執法權限問題。目前，我國旅游行政執法主體主要有三類:第一是各級旅游行政管理部門，如各地的旅游局或者旅委會;第二為受理關于旅游服務質量的投訴，各地成立了省、市、縣三級旅游質監所;第三，某些省市如云南、成都等從公安、工商、旅游、物價、交通等部門抽調人員，成立了旅游綜合執法大隊、執法大隊或旅游監察大隊，統一執法。從目前的現狀來看，負責對旅游市場進行執法檢查、受理旅游投訴的大多為旅游執法大隊、旅游質監所等。而它們往往以旅游局的名義執法，不獨立承擔法律責任。

(2)旅游執法經費嚴重不足。執法經費直接影響旅游執法的效果。目前，我國大多數旅游質監所、執法大隊等都屬于“自收自支”的事業單位，享受不到行政撥款的資金支持。由于我國旅游企業規模普遍不大，而且市縣級的旅行社數量有限，這就使得這點經費來源恰似杯水車薪，難以支付包括人員工資、交通費用、通訊開支、執法人員加班補貼等各種費用。特別是在一些邊遠山區，由于執法經費不足，旅游執法部門沒有專用車輛，甚至只能靠乘坐公交車或者步行執法，大大影響了旅游執法的效果。比如，某些旅游風景區的執法人員的主要撲火設備竟然是村民家中的柴刀和鋤頭［3］。

4．旅游消費者的法律保護意識不強。首先，一些旅游消費者不了解法律法規，不重視甚至不知道旅游消費者究竟享有哪些權利。這就為旅游經營者提供了極強的侵權動機，比如借機通過虛假廣告形式欺騙消費者消費。其次，旅游消費者在簽訂和履行旅游合同的過程中缺乏自我保護意識。一方面，旅游消費者在接到旅游企業出示的旅游合同時不注意審查合同條款就匆匆簽字，結果常常掉入“陷阱”;另一方面，在合同的履行中，旅游經營者往往通過擅自減少服務項目或改變旅游路線的方式侵犯消費者利益，然而很多消費者卻在旅游經營者的“花言巧語”之后對這些侵權行為表示了“理解”，甚至“表示滿意”。再次，即使一些旅游消費者意識到自己的權益被經營者侵犯，卻也常因為維權成本等原因的考慮，選擇了“默默忍受”，這無異于助長了旅游經營者的侵權氣焰。

三、強化我國旅游業旅游消費者權益法律保護的對策思考

(一)旅游消費者權益保護的立法完善

1．完善旅游消費者權益保護法律體系

為了最大限度地維護旅游消費者的權益，改變旅游市場上信息極不對稱的局面，最好的辦法當然是出臺我國旅游基本法，以明確旅游市場各主體(旅游消費者、旅游經營者、旅游管理者以及境外旅游組織等)之間的具體權利義務關系。當前我們要著重加強旅游業專項立法建設，主要以旅行社立法、景區立法和飯店立法為重點，以旅游消費者權益保護為中心，及時彌補法律空白，并對一些不適應旅游經濟發展的法律法規作出及時的修訂和完善。

2．強化對旅游格式合同的法律規制

(1)將旅游合同典型化。為了促進現代旅游業的發展，西方發達國家紛紛在《旅游法》、《民法》和《合同法》中增加了旅游合同法律規范，以解決旅游消費者和經營者之間的信息不對稱以及旅游消費者權益的保護問題［4］。為了適應我國旅游業蓬勃發展的形勢，切實保護旅游消費者的權益，我們在尊重我國現實國情的基礎上，可考慮借鑒吸收德國、日本等國在推行“標準旅游合同”方面的成功經驗，盡快將旅游合同予以典型化。

(2)強化旅游格式合同提供者的義務。由于旅游市場上的信息不對稱，旅游消費者往往不能充分了解旅游經營者提供的格式合同的內容，從而為旅游消費者權益被旅游經營者侵犯埋下了隱患。因此，將旅游合同典型化的核心內容就在于強化旅游格式合同提供者(旅游經營者)的義務。在這一方面，我們可以借鑒一些《保險法》中關于規制保險合同格式條款的規定。如:必須明確旅游經營者的說明義務。

(二)旅游消費者權益糾紛解決機制的完善

1．設立小額旅游糾紛法庭。小額訴訟程序起源于美國，隨后日本、德國以及我國臺灣、香港等國家和地區相繼引進。其最大的優越性在于能簡便、快捷、廉價地解決訴訟糾紛，極大地減輕了當事人的訴累。比如香港就設有小額錢債審裁處，專門受理消費者小額經濟糾紛［5］。我國各地可以根據本地區的實際情況，在這一方面作出適當借鑒。

2．建立和完善旅游投訴公示制度。所謂旅游投訴公示制度，是指定期將被投訴旅游經營者的信息向社會公眾公開的一種制度。這種制度主要有兩方面的作用:一方面，它給旅游消費者增加了一個了解旅游經營者信息的渠道，提高了對旅游經營者不法侵害行為的認識水平;另一方面，它可以對旅游經營者的活動起到監督作用，促使其自覺合法經營。目前，在我國僅有重慶等個別地方初步建立了旅游投訴公示制度。

(三)加強旅游業旅游消費者權益保護的執法對策

1．拓寬與完善執法渠道，加強行政溝通與行政協調。由于旅游業是一個綜合性的行業，要加大旅游執法力度，就必須不斷拓寬執法渠道。一方面，我們要加強對旅游從業人員的監督管理，提高旅游消費者對旅游業進行監督的積極性，充分發揮日常執法手段的作用;另一方面，我們還要注重執法機制上的創新。從目前行政管理體制改革的方向來看，綜合行政執法或集中行政處罰權是未來探索和發展的一個方向。今后各地旅游管理部門必須重視各行政管理部門之間的溝通與協調，最終探索出適合本地實際的旅游綜合執法模式。

2．多渠道籌集旅游執法經費。執法經費確實是困擾我國旅游執法的一大難題。要防止巧婦難為無米之炊的現象發生，旅游執法部門就必須多渠道籌集旅游執法經費。比如，國家應盡快將各省、自治區、直轄市、各省會城市的旅游質監所納入行政編制，由財政核發人頭經費、辦公經費、辦案經費，并將旅行社質量保證金產生的利息作為辦案經費的補充，切實保障旅游質量監督執法［6］。

(四)提高旅游消費者的維權意識，加強社會監督

旅游消費者是旅游消費的主體，要保護其合法權益，就必須提高旅游消費者自身的法律保護意識。消費者協會、旅游行業協會應以消費知識、法律知識講座的形式提高人們對于消費和法律的認識，從而提高其自覺維權意識。同時，我們要充分借鑒發達國家的經驗，充分發揮大眾媒體對旅游消費者權益保護的輿論監督作用。

［1］張瑩．中國旅游消費者合法權益的法律保護［J］．鄭州航空工業管理學院學報(社會科學版)，2010，(4)．

［2］呂曉亮．中國旅游消費者權益保護法律問題分析［D］．湖南大學，2008．

［3］趙紅梅．大理市蒼山旅游風景區森林防火現狀及對策［J］．林業建設，2008，(2)．

［4］鄭赤建，姜軍松．旅游消費者合同及其消費權益的保護［J］．湘潭大學學報(哲學社會科學版)，2007，(2)．

［5］徐徐．論我國旅游消費者權益的法律保護［D］．華東政法大學，2009．

［6］趙英男．我國旅游消費者權益保護研究［D］．華僑大學，2007．

Primary Research on the Problem of the Protection of the Rights and Interests for Tourist Customers in Tourist Industries

HE Zhong-xin

The customers of tour are the supporters of tourist industries．However，at present the condition of the protection of rights and interests of tourist customers is still far from being satisfactory．The rights and interests of tourist customers are severely impinged and the relief of them is very difficult．Therefore，we should construct the information supporting system for the tourist customer as the center in order to improve the legislations of the protection for the rights and interests of tourist customers and strengthen the law enforcement as well as constantly improve mechanisms to solve the dispute of rights and interests of tourist customers in tourist industries to protect lawful rights and interests of tourist customers．

tourist industries;the rights and interests of customers;legal protection

DF529

A

1008－7966(2012)01－0092－03

2011－11－22

何仲新(1977－)，男，福建廈門人，總經理，2010級民商法學法律碩士研究生。

［責任編輯:劉曉慧］