論我國行政征收補償程序的不足及完善

孫 慧，曾祥華

(江南大學 馬克思主義學院，江蘇 無錫 214122)

論我國行政征收補償程序的不足及完善

孫 慧，曾祥華

(江南大學 馬克思主義學院，江蘇 無錫 214122)

行政征收是指行政主體為了公共利益的需要，按照法定的程序，以強制方式取得私人不動產的所有權或其他物權的行為。我國的行政征收補償程序主要分為土地征收補償和城市房屋征收補償。但目前我國的行政征收補償程序仍存在諸多問題，如征收目的不明確，征收程序啟動較隨意化，征收補償缺乏統一而明確的程序規則等，需要進一步完善。

行政征收補償程序;征收;行政補償

公正合理的程序是中國法制現代化的基石。只有具備公正合理的程序要件，社會主義法治才能有效協調運轉。就行政補償而言，公正合理的程序一方面限制了行政主體的恣意和專斷，維持了行政補償制度的穩定性和自我完整性，另一方面也給行政主體的自由裁量權選擇了一個適度的空間，使行政補償在實踐中具有更大的可操作性。但是，就目前而言，我國有關行政補償的法律對程序規定非常淡漠，程序不完善甚至根本沒有程序。本文從我國現狀出發，運用分析、列舉、歸納等方法對目前我國行政征收補償程序進行了分析和探討，并在此基礎上，提出了完善我國行政征收補償程序的有效方法。

一、征收與征用的區別

在研究行政征收補償程序之前，首先區分一組概念，即征收與征用，區分這一概念是對行政征收補償程序進行研究的前提。

征收的含義最初是指對財產所有權的剝奪，后來在實踐中征收含義逐步擴展到對其他財產權如專利權的剝奪。土地征收作為公益征收的最基本的形式實質是國家對個人土地所有權的剝奪。我國由于實行土地國家所有權和集體所有權的二元結構，因而我國的土地征收實際上是指國家對集體土地所有權的剝奪［1］332。土地征收與征用這兩者較為相似，都是指國家以征收權為基礎強制取得他人的土地權利，使得他人的土地權利因此而消滅或受限制。但他們并非同一個概念。土地征收是指國家根據公共利益的需要，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因征收行為而消滅［1］330［2］。土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定的公共事業目的完成時，仍將土地歸還原土地所有權人。

可見，征收是以消滅他人土地所有權為后果的，而他人的土地所有權并不因征用而消滅;征收的標的是土地所有權，征用的標的是土地所有權以外的其他權利。

二、我國的行政征收補償程序

上述對征收與征用進行了概念上的區別。以下結合我國《土地管理法》及其相關條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》對我國的土地征收補償和城市房屋征收補償程序展開論述。

(一)土地征收補償程序

由于我國沒有統一的《行政補償法》、《行政收用法》，行政補償的程序散見于一系列單行的法律法規和規章中，《土地管理法》及其《實施細則》對土地的征收補償程序作了較為細致的規定。按照該規定，土地征收補償程序主要包括以下幾個環節:

第一，對征收土地的審批。根據《土地管理法》規定，行政機關在做出征收土地決定之前，應當先由擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定征收土地方案。

第二，公告。行政機關在征收土地的申請報告依法定程序批準后，將土地征收、補償規定及相關事項以一定方式予以公告利害關系人。根據《土地管理法》第46條規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施。

第三，補償登記及確定補償方案。根據行政機關的公告，財產權益人認為符合補償條件的，向承擔補償義務的機關予以登記，提起補償請求。補償登記后，縣、市人民政府土地行政主管部門根據批準的征地方案對土地所有權人、土地使用權人及地上附著物等進一步核實，制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體方案。

第四，聽取意見和組織實施。征收土地的補償和人員安置方案確定后，有關地方人民政府應當予以公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，對征地補償和人員安置方案進行修改和補充，并向被征地單位和農民支付有關費用，落實人員安置及地上附著物拆遷方案。

(二)城市房屋拆遷補償具體程序

城市房屋拆遷補償是指為了公共利益的需要，以收回國有土地使用權為前提，對被拆除房屋的所有人和相關權利人給予補償或安置的活動。根據2011年1月21日頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》第10、13、25、26、28條的規定，城市房屋征收補償的具體程序如下:

第一，擬定征收補償方案。房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣人民政府。市、縣人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見不得少于30日。

第二，作出房屋征收決定并予以公告。市、縣級人民政府作出征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

第三，訂立補償協議。房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方案、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。

第四，處理相關爭議。房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

三、我國行政征收補償程序存在的問題及完善

上述關于征收補償的具體程序仍處在不斷的完善當中，但就目前來看，我國的行政補償程序仍舊存在諸多問題，以下針對我國行政補償程序存在的問題，結合域外的經驗，提出完善意見。

1．征收目的不明確，公益界限模糊，征收程序啟動較隨意化。在社會經濟和法律高度發達的西方社會，大多數征收中的爭議為財產私有者挑戰政府的征收行為以及補償金的問題。在中國現階段，普通公民尚無法對政府的征用目的提出質疑，只能在合理補償的數額問題方面提出自己的請求。

公共利益原則是當今各國公益征收的基本要件之一，也就是說，只有在為了公共利益的需要，國家才能行使土地征收權，這也是防止濫用國家權力而侵犯私人財產的重要法律措施之一。

但是，在我國，由于對公共利益的外延界定過于寬泛，在實踐中有被不斷擴大的趨勢，大量的商業用地也借機披上了公共利益的外衣。這顯然是違背市場經濟規律的，侵犯了被征收人的權益。而且有些地方脫離實際，大量征地，卻“征而不用”，導致大量土地閑置、荒廢，加劇了人地矛盾。

如前所述，世界各國征收均基于公益之目的。我國《憲法》第10條第三款規定:“國家為了公共利益的需要可以依照法律規定對土地實行征用。”《土地管理法》第43條規定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”前款所稱依法使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條規定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。該條規定強調了征收房屋的公益性目的，但是《土地管理法》第43條并沒有規定單位和個人申請使用國有土地要基于公共利益目的，這在實踐中就為許多基于商業目的的征收行為創造了條件，顯然是有失公平的。

基于上述現狀，我們認為，行政征收是否符合公共目的，必須經過一個正當程序的判斷。具體來說，應當包括以下程序要求。第一，應當舉行聽證會，廣泛聽取公眾意見。第二，應當進行事前調查和專家論證。第三，應當符合民主決策程序，摒棄個別人的武斷專行和盲目決策。第四，應當依法定標準進行公平補償，政府應當對財產的征收進行公平的補償，才能真正使憲法所保障的基本人權得到尊重和維護，才能真正維護好和諧的社會秩序狀態。

2．征收補償缺乏統一而明確的程序規則。從法理上講，程序是法律的中心，法律程序的重要性并不亞于實體規則，而且法律程序是實現正義的必由之路，程序正義是實現實體正義的前提和基礎。缺乏正當程序的規制，公權力主體在行使權力的過程中極有可能濫用手中的權力，非法剝奪、限制或侵害私人的權利與自由。這與保障人權的憲法精神是相違背的。

在我國當前的法律實踐中，重實體輕程序的法律弊病尚未消除，我們對定紛止爭、令行禁止的實體規則尤為關注，卻沒有或很少認識到程序在法律體系中的重要位置。目前我國對土地征收程序規定的較為完善的是《土地管理法實施條例》，其在第22條中對征收補償程序進行了規定。但是，這一規定并不完善，在實踐中仍存在諸多問題。比如，在擬征地、供地方案的程序環節，土地行政主管機關違反土地利用總體規劃，違背經濟效益的原則，處于某種原因而過多地考慮用地申請人的申請，置公共利益于不顧，造成無統一計劃、無統一目的的違法批地，造成了土地資源的浪費和違法使用;在用地審查程序中，有關土地行政主管部門責任心不強，僅對報送審查的資料進行書面審查，即草草了結審查過程［3］。相對于土地征收程序而言，新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》對房屋征收補償程序作了較為詳細的規定。然而，實踐中，拆遷矛盾仍舊頻發，社會矛盾不斷，究其原因是實踐與立法的脫節。這從反面彰顯出立法對程序設計的不完善，從而使征收主體在實踐中鉆法律的空子，以合法之名行違法之實，嚴重損害被征收人的合法權益。

為了有效避免征收實踐中惡性事件的發生，構建安定有序的和諧社會環境。一方面要完善征收補償程序。通過正當的程序設計來確保當事方的正確交流，使當事方在平等、和平的環境下進行充分溝通，闡述自己的看法、了解對方的觀點，從而對決策者有一個理性的認識，自覺地履行決定。另一方面，執法者也要不斷提高自身的法律素養和覺悟，正確合理地運用手中的權力，嚴格按照法律程序辦事，切實維護好相對人的合法權益，通過程序的正當性來實現實體的正義。

3．征收補償程序以行政機關單方為主線，強制性過濃，忽視相對人的利益。從行政法學理論上來講，一個具體行政行為涉及多方當事人的利益，如行政相對人、行政關系人。根據依法行政原則的要求，涉及利害關系人的利益，尤其是損益行政行為，應聽取他們的意見。

在行政征收過程中，確定公共利益必須有公眾的參與，而不是行政機關單方面決定。現行法律規定的關于土地征收主要分為四個步驟:對征收土地的審批——公告——補償登記及確定補償方案——組織實施。其中每個環節都是以行政機關為核心，忽視土地的實際擁有者的參與，實踐中，他們的權利則很難得到保護。在整個征地過程中，始終體現了行政優先原則、行政效率原則，而相對人的知情權、辯論權、聽證權幾乎被剝奪。如此“單線體系”①單線體系是指行政法研究從行政法律關系的一端出發，僅以管理方當事人即行政主體為主線貫穿于行政法學的始終，以單線立法思維模式，法律其實就是管理法，考慮的是對管理者的授權、管理的效率，往往忽視被管理者的權益。雙線體系是指從行政法律關系的兩端出發，以管理方的行政主體為一線，以被管理者的行政相對人為另一線，并行貫穿行政法學的始終。這種立法思維模式下，注重行政主體和行政相對方權力與權利的關系，既要授權，又要監督權力的行使;注重權利在權力運行中的作用，尋求權力與權利的結合點。胡建淼《行政法學》，法律出版社，1998版第47頁。的立法模式是背離行政法學發展方向的。

缺乏與被征收人之間明確、平等、自愿和協商的精神。在拆遷過程中，補償價格不應當是單方面決定的。但根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，一般是由具有資質的房地產價格評估機構進行評估確定。實踐中，評估機構的中立性值得懷疑，而且一般情況下評估機構是由政府機構選定的，而且評估機構的評估報告缺乏有效的行政救濟和司法救濟。這明顯地表明，評估機構很難站在一個中立的立場上對房地產價格進行評估。為了改變行政征收補償程序中政府的強制性過濃，單線操作，忽視相對人利益這一現狀，行政主體應當充分聽取財產權利人的意見，給予其充分參與的機會，公開行政征收程序。具體來說，對土地征收的幾個步驟應當公開;接受社會的監督，防止行政機關單線操作，最大限度地保障被征收人的權益。在房屋征收補償過程中，應當準許被征收人另行聘請其他中立的專業評估機構提出不同的評估報告，并在此基礎上使當事人有足夠的機會進行平等協商。各級政府在制定土地開發規劃時，應當廣泛征求民眾意見，避免暗箱操作。并且要舉行聽證會，以程序上的正當性來保障實體權利的實現，有效地防止權力壟斷和長官意志的濫用。在土地開發的實施階段，禁止違背民意的強制性開發，并保證征收過程的公開性和透明性，充分尊重被征收人的合法權益。

［1］梁慧星．中國物權法研究［M］．北京:法律出版社，1998．

［2］張曼隆．土地法［M］．臺北:元照出版社，1996:494．

［3］金偉峰，姜裕富．行政征收征用補償制度研究［M］．杭州:浙江大學出版社，2007:162．

On Defects and Perfection of Administrative Expropriation Compensation Procedure in China

SUN Hui，ZENG Xiang-hua

The administrative imposition means the administrative subject obtains private property on the benefits of public interest through legal procedure．The administrative imposition compensation in our country includes the land expropriation compensation and the urban housing expropriation compensation system．However，there are still many problems in the administrative imposition compensation procedure，such as the purpose of imposition is obscure，the procedure of imposition is informal and the rules of imposition compensation is not uniformed．We should try to solve these problems．

Administrative imposition compensation procedure;Expropriation;Administrative compensation

DF31

A

1008－7966(2012)01－0030－03

2011－11－02

教育部項目“非自愿移民權利的法律保護”(07JA820017)

孫慧(1987－)，女，山東淄博人，2010級馬克思主義基本原理專業碩士研究生;曾祥華(1966－)，男，河南商城人，副教授，法學博士，主要從事憲法學與行政法學的研究。

［責任編輯:李 瑩］