政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵與動(dòng)因*

王春婷

（華中師范大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵及相關(guān)概念辨析

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（Government Purchase of Services），在美國(guó)被稱為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同或合同外包。理論界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)表述很多，有的學(xué)者認(rèn)為“公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，是政府（公共部門(mén)）與私人部門(mén)之間簽訂購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，由政府出資，將涉及公共服務(wù)的具體事項(xiàng)承包給私人部門(mén)的行為。”［1］有的學(xué)者認(rèn)為“購(gòu)買(mǎi)是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。”［2］有的學(xué)者認(rèn)為“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包含如下元素：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的委托主體是政府，受托者是營(yíng)利、非營(yíng)利組織或其他政府部門(mén)等各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)為一種通過(guò)政府財(cái)政支付全部或部門(mén)費(fèi)用的契約化購(gòu)買(mǎi)”行為；政府以履行服務(wù)社會(huì)公眾的責(zé)任與職能為目的，其購(gòu)買(mǎi)對(duì)象則是服務(wù)與公眾的公共服務(wù)；政府承擔(dān)財(cái)政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督及績(jī)效考評(píng)的責(zé)任。”［3］有的學(xué)者從社會(huì)福利的角度出發(fā)認(rèn)為“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是指政府在社會(huì)福利預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)各類提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)。”［4］

筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵，可以從購(gòu)買(mǎi)的目標(biāo)、對(duì)象、方式、手段、權(quán)責(zé)關(guān)系等方面綜合考察政。從政府購(gòu)買(mǎi)的目標(biāo)來(lái)看，購(gòu)買(mǎi)首先意味著重新界定政府與市場(chǎng)的功能，改變公共服務(wù)的供給機(jī)制，其主要目的是減少政府開(kāi)支，節(jié)約成本，提高公共服務(wù)供給效率。從政府購(gòu)買(mǎi)的實(shí)質(zhì)來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)是在公共服務(wù)領(lǐng)域打破政府壟斷地位引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把非政府組織的管理手段、方法、技術(shù)與專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)引入公共服務(wù)之中，依靠市場(chǎng)組織和第三部門(mén)進(jìn)行生產(chǎn)，讓非政府組織參與到公共服務(wù)的供給。從政府購(gòu)買(mǎi)的對(duì)象來(lái)看，政府是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的主體，而營(yíng)利、非營(yíng)利組織或其他政府部門(mén)等各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都是政府的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象；從政府購(gòu)買(mǎi)的方式來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)分為兩種方式：直接購(gòu)買(mǎi)與間接購(gòu)買(mǎi)。政府與非政府組織以合同出租的方式確定購(gòu)買(mǎi)關(guān)系，稱之為直接購(gòu)買(mǎi)。而政府分別采用對(duì)公共服務(wù)消費(fèi)者和公共服務(wù)供給者進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，稱之為間接購(gòu)買(mǎi)。其中政府補(bǔ)貼有兩種方式：一是補(bǔ)助，即給生產(chǎn)者（服務(wù)供給者）的補(bǔ)貼；政府通過(guò)向服務(wù)供給者給予補(bǔ)貼來(lái)增強(qiáng)其提供公共服務(wù)供給的能力；二是憑單制，即給公共服務(wù)消費(fèi)者的補(bǔ)貼；政府圍繞特定物品或服務(wù)向特定消費(fèi)群體實(shí)施的補(bǔ)貼，持憑單制的消費(fèi)者有更多的自由選擇權(quán)。從政府購(gòu)買(mǎi)的手段來(lái)看，政府主要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或有限招標(biāo)和直接撥款或稅收優(yōu)惠、提供場(chǎng)地等的手段來(lái)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，采取哪種手段是由購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)范圍來(lái)決定，有的公共服務(wù)適合招標(biāo)，而有的公共服務(wù)則適合直接撥款或減免賦稅等其他手段；從政府購(gòu)買(mǎi)的權(quán)責(zé)關(guān)系來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并非將公共服務(wù)提供權(quán)完全交由非政府組織，也不是政府責(zé)任轉(zhuǎn)移，而是政府供給公共服務(wù)具體方式與機(jī)制的轉(zhuǎn)變，是政府部分決策權(quán)的下放，政府將公共服務(wù)具體生產(chǎn)過(guò)程讓渡給市場(chǎng)，并對(duì)公共服務(wù)的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理對(duì)實(shí)施效果承擔(dān)最終責(zé)任，而非政府組織承擔(dān)合同的違約責(zé)任，即政府依靠市場(chǎng)組織和第三部門(mén)進(jìn)行生產(chǎn)，將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分開(kāi)，在公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府職責(zé)在于確定購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、選擇公共服務(wù)承辦（出售方）、監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程、評(píng)估公共服務(wù)的效果。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的幾個(gè)重要概念辨析

1.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與政府采購(gòu)

很多人認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是政府采購(gòu)，事實(shí)上，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并等同于政府采購(gòu)，目前針對(duì)《采購(gòu)法》具體操作的《政府采購(gòu)品目分類表》中所列舉的十大類服務(wù)項(xiàng)目都是針對(duì)政府部門(mén)提供的行政后勤和輔助性服務(wù)，而沒(méi)有把針對(duì)公眾提供的公共服務(wù)納入其中。筆者將從政府購(gòu)買(mǎi)與政府采購(gòu)的相同點(diǎn)與不同點(diǎn)兩方面加以分析探討。對(duì)于政府采購(gòu)的概念，《政府采購(gòu)法》的定義是：“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與政府采購(gòu)的相同點(diǎn)：第一，公共性和非營(yíng)利性。無(wú)論是政府購(gòu)買(mǎi)還是政府采購(gòu)，都是以政府為主體進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)，政府活動(dòng)本身并不以營(yíng)利為目標(biāo)，其公共性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是資金來(lái)源的公共性，即來(lái)源于以稅收為主的財(cái)政收入；二是目標(biāo)的公共性，即政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目并非為私人服務(wù)，而是間接或直接地為公眾提供公共服務(wù)。第二，經(jīng)濟(jì)性。政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)都是以競(jìng)爭(zhēng)締約的形式將公共物品的生產(chǎn)過(guò)程讓渡給市場(chǎng)與社會(huì)，其經(jīng)濟(jì)性指追求低成本、高效率的目標(biāo)。第三，平等性。在政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，政府與公共物品出售者之間處于平等地位，必須遵循市場(chǎng)交易的一般原則。

政府購(gòu)買(mǎi)與政府采購(gòu)的不同點(diǎn)：第一，主體不同。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體主要是指履行政府職能提供公共服務(wù)的政府部門(mén)，而政府采購(gòu)的主體除政府部門(mén)外，還包括事業(yè)單位和團(tuán)體組織。第二，范圍不同。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)以為公眾提供公共服務(wù)為目的，而政府采購(gòu)的范圍更大，不僅包括服務(wù)類，還包括工程類與貨物類。第三，規(guī)模不同。從政府采購(gòu)的規(guī)模來(lái)看，無(wú)形公共服務(wù)類的購(gòu)買(mǎi)比較低，根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布的2004年全國(guó)采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)據(jù)，2004年全國(guó)政府采購(gòu)貨物類規(guī)模為1048.7億元，占采購(gòu)總規(guī)模的49；；工程類采購(gòu)規(guī)模為948.3億元，占采購(gòu)總規(guī)模的44；；服務(wù)類規(guī)模為138.4億，占采購(gòu)總規(guī)模的 7；。［5］這說(shuō)明政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)模小、資金欠缺，而政府采購(gòu)的規(guī)模較大，資金更為充足。第四，法制環(huán)境不同。政府采購(gòu)有相應(yīng)的《政府采購(gòu)法》作為法律依據(jù)，而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)尚未納入法定程序，相關(guān)法律制度不健全，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律依據(jù)只能以《政府采購(gòu)法》中關(guān)于公共服務(wù)類的采購(gòu)條款為準(zhǔn)。

2.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

目前學(xué)術(shù)界很多學(xué)者將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等同于或直接默認(rèn)為是向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。然而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并非是一個(gè)完全等同的概念。［6］政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的對(duì)象既可以是社會(huì)組織，也可以是營(yíng)利性組織或其他政府部門(mén)，還可以是個(gè)人。從我國(guó)公共服務(wù)實(shí)踐來(lái)看，政府向企業(yè)所購(gòu)買(mǎi)的數(shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的數(shù)量和規(guī)模。［7］因此政府購(gòu)買(mǎi)的對(duì)象不僅限于社會(huì)組織，還包括個(gè)人、營(yíng)利性組織或其他政府部門(mén)。政府如何選擇購(gòu)買(mǎi)的對(duì)象是由公共服務(wù)供給主體的性質(zhì)及公共服務(wù)本身內(nèi)容決定的。營(yíng)利性組織具有天然降低交易成本的機(jī)制與動(dòng)力，基本沒(méi)有官僚等級(jí)制的束縛和制約，在管理和運(yùn)營(yíng)上比較靈活，以營(yíng)利為目的，追求高效率、低成本，特別是通過(guò)專業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)其成本收益。因此，對(duì)以低成本、高效率為核心的公共服務(wù)或公共財(cái)政支出有限、不涉及社會(huì)公平公正的公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)考慮向營(yíng)利性組織購(gòu)買(mǎi)，如垃圾清理、公園維護(hù)等。與營(yíng)利性組織相比，社會(huì)組織具有非營(yíng)利性特征，以社會(huì)公益為宗旨和使命，對(duì)公眾需求回應(yīng)性更高，能夠滿足多樣性和異質(zhì)性的公共需求，特別是弱勢(shì)群體的需求。所以對(duì)于公共性較強(qiáng)、與社會(huì)公正、社會(huì)和諧相關(guān)的公共服務(wù)，特別是社會(huì)領(lǐng)域的服務(wù)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)更能保證公共服務(wù)提供的公共性和品質(zhì)，如社區(qū)服務(wù)、殘疾人服務(wù)等。

3.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與公共服務(wù)民營(yíng)化

很多人認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是公共服務(wù)民營(yíng)化，其實(shí)不然。盡管兩者都是以打破政府提供公共服務(wù)的壟斷地位，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用市場(chǎng)與社會(huì)的高效率、低成本優(yōu)勢(shì)為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、更廣泛的公共服務(wù)，滿足公眾需求為目標(biāo)，以創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境為成功的關(guān)鍵，以公私間的合作為手段，以非政府組織為購(gòu)買(mǎi)對(duì)象，但是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并不是公共服務(wù)民營(yíng)化。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)僅僅是指原來(lái)由政府提供的公共服務(wù)外包給其他部門(mén)，政府以購(gòu)買(mǎi)的形式獲得，而公共服務(wù)民營(yíng)化的內(nèi)涵更廣泛，其表現(xiàn)形式更多樣。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要方式是合同承包、憑單制與政府補(bǔ)助；而公共服務(wù)民營(yíng)化是重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，其表現(xiàn)形式不僅包括合同承包、憑單制與政府補(bǔ)助，還包括政府出售、無(wú)償贈(zèng)與、政府淡出等形式。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的動(dòng)因

“政府購(gòu)買(mǎi)”在西方國(guó)家更多地被稱為“合同外包”，其推動(dòng)力量是多元的復(fù)雜的，各國(guó)的情況不同，其推行政府購(gòu)買(mǎi)的動(dòng)機(jī)也不盡相同，而且它是隨著時(shí)間的推移、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的變化而不斷變化的。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并不單是政府管理職能、管理方法、手段與技術(shù)的小幅度變化，而是對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的重新定位與根本性調(diào)整。現(xiàn)代組織理論認(rèn)為，任何組織的變革都是組織依據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)部情況的變化，及時(shí)調(diào)整并完善自身的結(jié)構(gòu)和功能，以適應(yīng)生存于發(fā)展的需要。公共服務(wù)供給方式的變革也是如此。

（一）西方國(guó)家公共服務(wù)民營(yíng)化的動(dòng)因

西方國(guó)家公共服務(wù)供給方式的變革主要是指公共服務(wù)民營(yíng)化，其實(shí)質(zhì)是在公共服務(wù)提供過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用市場(chǎng)與社會(huì)的高效率、低成本優(yōu)勢(shì)為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、更廣泛的公共服務(wù)，滿足公眾需求。薩瓦斯從現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力、意識(shí)形態(tài)動(dòng)力、商業(yè)動(dòng)力、平民主義等方面分析公共服務(wù)民營(yíng)化的推動(dòng)力［8］：

1.現(xiàn)實(shí)壓力：人們對(duì)更好、更高效政府的追求是民營(yíng)化的現(xiàn)實(shí)壓力，因?yàn)槊駹I(yíng)化是改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)生產(chǎn)率的根本戰(zhàn)略之一。它能夠引發(fā)私人產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的力量，迫使公共部門(mén)雇員與私人簽約者展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，從而為公民提供更有效率的服務(wù)。民營(yíng)化如果實(shí)施得當(dāng)，會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)效率的大幅度提高，同時(shí)會(huì)保持甚至改善公共服務(wù)的水平與質(zhì)量。

2.經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力：隨著個(gè)人經(jīng)濟(jì)力量的增長(zhǎng)，更多的公民可以管理自己的事務(wù)。消費(fèi)者對(duì)教育、醫(yī)療、住房、退休保障及其他物品和服務(wù)的支付能力日益提高，他們對(duì)這些服務(wù)的需求超出了政府的提供能力，而經(jīng)濟(jì)因素正在減少人們對(duì)政府物品和服務(wù)的依賴，使他們更樂(lè)于接受民營(yíng)化方式來(lái)滿足需求。

3.意識(shí)形態(tài)動(dòng)力：在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，自由、正義和效率都必不可少，它們代表著不同甚至有時(shí)相互沖突的目標(biāo)，相互之間密切聯(lián)系。無(wú)論是古典自由主義、新保守主義，還是自由至上主義都將崇尚個(gè)人自由與民主，并將其視為最高價(jià)值，追求更少的政府，認(rèn)為政府規(guī)模和權(quán)力過(guò)大，對(duì)公眾生活干預(yù)過(guò)多，對(duì)民主構(gòu)成威脅，政府的政治決策較市場(chǎng)決策更不值得信賴。而民營(yíng)化能減少政府的作用。

4.商業(yè)動(dòng)力：對(duì)民營(yíng)化的進(jìn)一步支持來(lái)源于商業(yè)利益。政府開(kāi)支是經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，商業(yè)利益追求者的目標(biāo)是更多的商業(yè)機(jī)會(huì)，即政府開(kāi)支更多地轉(zhuǎn)向私營(yíng)企業(yè)，以賺取更多利潤(rùn)。

5.平民主義動(dòng)力：平民主義者既反對(duì)大政府，又反對(duì)大商業(yè)集團(tuán)，主張地方性機(jī)構(gòu)和賦權(quán)于人民。平民主義者有兩個(gè)核心主張：一是公眾對(duì)公共服務(wù)應(yīng)擁有更大的選擇權(quán)，而不是對(duì)官僚機(jī)構(gòu)過(guò)分依賴；二是更大程度上依靠鄰居、公民組織和自愿團(tuán)體，從而樹(shù)立社區(qū)感。同時(shí)削弱公共和私營(yíng)部門(mén)官僚的權(quán)力。

（二）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的動(dòng)因

1.基于公共服務(wù)成本、質(zhì)量與效率的需求：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的首要?jiǎng)右蚧诮档凸卜?wù)成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率的需求。傳統(tǒng)的政府壟斷式的供給模式存在兩個(gè)問(wèn)題：一是由于政府是公共服務(wù)唯一的供給主體，缺乏降低產(chǎn)品服務(wù)成本、提高服務(wù)效率與質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力，政府并不了解公眾需要哪些公共服務(wù)，往往憑借主觀臆斷決定公共服務(wù)的項(xiàng)目，造成有限的公共資源大量的浪費(fèi)；二是由于在公共服務(wù)提供的手段上，比較偏愛(ài)行政手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)和法律手段不夠重視，這使得行政機(jī)構(gòu)重疊，辦事環(huán)節(jié)多，政府的大量精力不是為公眾提供滿意的公共服務(wù)而是用來(lái)應(yīng)付龐大的行政組織所帶來(lái)的自身問(wèn)題，偏離了其為公眾服務(wù)的本質(zhì)，造成了公共服務(wù)的成本高、質(zhì)量差、效率低下。美國(guó)民營(yíng)化專家薩瓦斯認(rèn)為：政府提供公共服務(wù)通常成本高而質(zhì)量差、效率低，其原因并不是政府部門(mén)雇員的素質(zhì)比私營(yíng)部門(mén)雇員差，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)。而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是在公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓非政府組織參與到公共服務(wù)的供給，利用非政府組織專業(yè)的人才、技術(shù)和管理方法為公眾提供低成本、高質(zhì)量、高效率的專業(yè)化的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共資源的最大價(jià)值。

2.基于緩解公共服務(wù)供給與需求之間矛盾的需求：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的迅猛變化、人們生活水平的提高，公眾對(duì)公共服務(wù)多樣化的需求已經(jīng)進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，一方面，政府以“一刀切”的方式提供公共服務(wù)已無(wú)法滿足公共服務(wù)多樣化、復(fù)雜化的需求；如由于收入的增長(zhǎng)，生活水平的提高，公眾不再依賴公共交通，會(huì)更多的選擇購(gòu)買(mǎi)私人汽車，這就需要更寬暢清潔的道路；又比如由于人口結(jié)構(gòu)的變化，人口老齡化現(xiàn)象的加劇，使得老年人對(duì)政府服務(wù)的需求空前的提高。同時(shí)公眾對(duì)公共衛(wèi)生、公共醫(yī)療、公共教育等方面的服務(wù)提出了更高的要求。另一方面，政府重復(fù)生產(chǎn)、供給效率低下，造成公共服務(wù)供給不足，又缺乏合理的公共服務(wù)分配與遞送機(jī)制，使得弱勢(shì)群體和地區(qū)無(wú)法均等的享受到公共服務(wù)，造成基本公共服務(wù)不均衡。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)為上述問(wèn)題提供了重要的解決途徑，非政府組織提供公共服務(wù)往往以公眾需求為導(dǎo)向，專業(yè)化、低成本的生產(chǎn)減少了公共資源浪費(fèi)，提高了公共服務(wù)供給效率，解決了公共服務(wù)需求與供給之間的矛盾；與此同時(shí)，由于許多社會(huì)事業(yè)通常向非營(yíng)利性社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)，促進(jìn)了社會(huì)組織迅速發(fā)展壯大，提高了弱勢(shì)群體享受公共服務(wù)的效率。

3.基于公民社會(huì)發(fā)展的需求：促進(jìn)民主治理是推動(dòng)社會(huì)主義民主政治和政治文明建設(shè)核心內(nèi)容。隨著民主政治的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷的由“單位社會(huì)”向“公民社會(huì)”轉(zhuǎn)型的整體性變遷，非政府的民間組織對(duì)公民參與的組織協(xié)調(diào)正在變得越來(lái)越重要。通過(guò)民間組織這個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公民的有序參與，不僅可以減少政府的政治成本，更能體現(xiàn)公民的主體性，更能表達(dá)民意，更能激發(fā)公民的參與熱情，發(fā)揚(yáng)民主精神，通過(guò)民間組織所提供的公共服務(wù)更能滿足公民的需要，提高公共服務(wù)的供給效率。換言之，民間組織是政府與公民溝通的一座重要橋梁，面對(duì)公民日益增長(zhǎng)的多樣化需求，政府的供給能力已很難滿足，需要更多的借助以民間組織為主體的公民社會(huì)的力量。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)雖然已經(jīng)初步完成從單位社會(huì)向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)型，但是，我們還處于公民社會(huì)的入門(mén)水平，從民間組織自身看，良莠不分、管理失范、方向不明、合法的與非法的并存、體制內(nèi)的與體制外的并存、有形的與無(wú)形的并存、與政府合作的與政府抵抗的并存等許多問(wèn)題，這與公民社會(huì)的發(fā)達(dá)國(guó)家模式還有很大的差距，與公民社會(huì)的理想境界相距甚遠(yuǎn)。［9］因此需要發(fā)展公民社會(huì)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。從各國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)看，政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式將公共服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給非政府組織（企業(yè)與社會(huì)組織），不僅可以降低公共服務(wù)的成本，減輕政府自身的負(fù)擔(dān)，還可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共資源的最大價(jià)值。

4.基于民主與和諧社會(huì)發(fā)展的需求：實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重大任務(wù)，是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本理念。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)，相當(dāng)多人口處于貧困狀態(tài)，且在短期內(nèi)難以進(jìn)入制度化的社會(huì)保障體系，政府必須從社會(huì)公平公正的角度出發(fā)，將最低生活保障制度建設(shè)作為整個(gè)社會(huì)保障體系的重中之重。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展只有逐步推進(jìn)社會(huì)公平正義，才能充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性和創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，公民民主意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)民主、公平、正義的訴求越來(lái)越多，對(duì)促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的要求越來(lái)越高，這就要求我國(guó)政府提供公共服務(wù)的過(guò)程中應(yīng)始終堅(jiān)持樹(shù)立自由平等、公平正義的價(jià)值取向。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)降低了公共服務(wù)的成本，提高了公共服務(wù)供給質(zhì)量與效率，解決了公共服務(wù)需求與供給之間的矛盾，特別是提高了弱勢(shì)群體享受公共服務(wù)的效率。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是降低成本、節(jié)約開(kāi)支、提高服務(wù)水平及公共資金的使用效率、縮小政府規(guī)模的重要途徑，是政府、企業(yè)與社會(huì)合作開(kāi)展公共服務(wù)的有效形式，能夠有效防止腐敗、促進(jìn)就業(yè)、滿足社會(huì)多樣化需求，拓展了公共服務(wù)的供給途徑，增加了公共服務(wù)的供給主體，擴(kuò)大了公共服務(wù)供給的數(shù)量和規(guī)模。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府提供公共服務(wù)的主要形式，并形成規(guī)模化的發(fā)展，但政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一直不乏批評(píng)之聲。Graeme A.Hodge等學(xué)者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)的真正功效很缺乏研究，而各國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中沒(méi)有減少政府膨脹和財(cái)政赤字的上漲。［10］John R.Chamberlin等指出，合同外包只有在市場(chǎng)良好、信息充分、決策張弛有度和外部性有限的情況下才能發(fā)揮最佳效用。而在外部性和壟斷性的存在、競(jìng)爭(zhēng)受到約束、效率不是主要目標(biāo)的情況下效果最差。［11］凱特爾把在合同外包方面存在的導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的缺陷區(qū)分為“供給方缺陷”和“需求方缺陷”。“供給方缺陷”是指向政府提供物品和服務(wù)的市場(chǎng)所存在的各種缺陷，“需求方缺陷”指作為買(mǎi)方的政府自身的缺陷。［12］針對(duì)這些問(wèn)題，美國(guó)地方政府合同外包已經(jīng)甚至出現(xiàn)了逆向發(fā)展的趨勢(shì)，即逆合同承包（Reverse Contracting）。所謂逆合同承包是指公共服務(wù)從現(xiàn)有的合同外包的形式，又轉(zhuǎn)回來(lái)重由政府直接提供。［13］

雖然發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)了逆合同承包的發(fā)展趨勢(shì)，但我們不能因?yàn)樗麄兊那樾味P(pán)否定合同外包或政府購(gòu)買(mǎi)，這是因?yàn)榫臀覈?guó)國(guó)情而言，我國(guó)的市場(chǎng)化程度不高，公共服務(wù)效率低下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在我國(guó)仍然是新鮮事物，還有很大的拓展空間并將隨著我國(guó)的行政改革的發(fā)展而被廣泛地應(yīng)用。筆者認(rèn)為當(dāng)前亟待研究的重要課題并不是討論政府提供公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)采取購(gòu)買(mǎi)的方式，而是如何借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，探索出適合中國(guó)國(guó)情的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之路，成為精明的買(mǎi)主。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的快速規(guī)模化發(fā)展，在一定程度上受惠于它們比較健全的法律制度，發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平和公民社會(huì)及穩(wěn)定的憲政體制。同樣，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)要取得良好的績(jī)效依賴于政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化制度及社會(huì)發(fā)展等多方面因素，其績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)也不是唯一的。正如庫(kù)柏所言政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)絕對(duì)不是一項(xiàng)單純的交易行為，競(jìng)爭(zhēng)、效率并不是對(duì)其衡量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而回應(yīng)性、效率、經(jīng)濟(jì)性、有效性、責(zé)任、公正、平等等都是管制政府購(gòu)買(mǎi)公共合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。”［14］

［1］樂(lè)園.公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)：政府與民間組織的契約合作模式—以上海打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心為例［J］.中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論（第二卷），2008，144.

［2］王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010.3.

［3］鄭衛(wèi)東.城市社區(qū)建設(shè)中的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究—以上海市為例［J］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（1）.

［4］羅觀翠，王軍芳.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的香港經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)地發(fā)展探討［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，（9）.

［5］轉(zhuǎn)引鄭蘇晉.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù).以公益性非營(yíng)利組織為重要合作伙伴［J］.中國(guó)行政管理，2009，（6）.

［6］羅觀翠、王軍芳.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的香港經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)地發(fā)展探討［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，（9）；侯賢明.政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)研究［J］.科學(xué)決策，2010，（1）.

［7］黃曉勇主編.中國(guó)民間組織報(bào)告（2010～2011）［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.48.

［8］［美］E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公司部門(mén)的伙伴關(guān)系［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.5－13.

［9］高丙中、袁瑞軍.中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008.20.

［10］Graeme A.Hodge.Privatization：An International Review of Performance［M］.Oxford：We stview Press，2000.

［11］John R.Chamberlin and John E.Jackon.Privatizationas Institutional Choice［J］.Journal of Policy Analysis and Management，1987，（6）.

［12］［美］唐納德·凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

［13］轉(zhuǎn)引句華.美國(guó)地方政府公共服務(wù)合同外包的發(fā)展趨勢(shì)及其啟示［J］.中國(guó)行政管理，2008，（7）.

［14］［美］菲利普·庫(kù)柏.合同制治理：公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇［M］.竺乾威，盧意，陳卓霞譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.