信陽市農村耕地經營權流轉問題研究

陳顥文

（信陽師范學院 政法學院，河南 信陽 464000）

信陽市農村耕地經營權流轉問題研究

陳顥文

（信陽師范學院 政法學院，河南 信陽 464000）

促進我國土地經營權的市場化流轉是貫徹落實中共十七屆三中全會精神、破解當前農村發展難題的關鍵。我們現行的農村基本經營制度是以農民工利益和農業生產效率的雙重犧牲為代價的，農村基本經營制度改革不可能解決所有“三農”問題。本文在調查研究的基礎上，結合信陽市固始、平橋等縣（區）耕地流轉工作實施的實際情況，科學分析，深入挖掘，探討信陽農村耕地流轉過程中出現問題的解決辦法。

農村耕地；信陽市；經營權流轉

一、信陽市農村耕地權流轉的現狀

（一）信陽市耕地經營權流轉的總體情況

信陽市現有3071個行政村、176.8萬農戶、669.4萬農業人口、465.1萬勞動力，共有農村耕地面積1187萬畝，其中耕地925.23萬畝，每戶平均5.3畝，人均1.38畝。近年來，隨著信陽市農村產業結構調整、農村進城務工人員大幅增加、農村基礎設施建設步伐不斷加快、小城鎮建設規模不斷擴大等，信陽市農村耕地流轉面積呈逐年上升趨勢，耕地規模化管理水平也得到進一步提高。據調查，截止到2009年2月15日，全市耕地流轉面積125.79萬畝，占耕地總面積13.6%。

（二）信陽市耕地經營權流轉的基本方式

從目前來看，全市耕地經營權流轉主要有以下幾種類型。

1．轉包。是指承包方將部分或全部耕地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營；轉包后原耕地承包關系不變，原承包方繼續履行原耕地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對原農戶負責。當前，全市83.3萬畝耕地以轉包方式流轉，占耕地流轉總面積的66.22%。

2．出租。一些農戶將自己耕地承包經營權以一定期限或是其他方式租賃給他人從事農業生產經營。出租后原農戶繼續履行原耕地承包合同規定的權利和義務，耕地的承包關系不變。承租方按承租時雙方談定的條件對原農戶負責，雙方按租賃合同約定享受國家各項補貼。目前，全市農村以租賃方式流轉的耕地約26.23萬畝，占耕地流轉面積的20.85%。

3．股份合作。是以合作制為基礎，吸收股份制的一些做法，勞動者的勞動聯合和資本聯合相結合形成的新型企業的組織形式。資本是以股份為主構成，職工股東共同勞動，實現按資按勞分配，風險共擔，自負盈虧，獨立核算。農戶之間為發展農業規模經營，將耕地承包經營權作為股權，入股組成股份公司或者合作社等，聯合從事農業合作生產經營。目前，全市以股份合作方式流轉耕地2.16萬畝，占全總部耕地流轉面積的8.73%。

（三）信陽市耕地經營權流轉特點

1.以轉包和出租形式為主，其他形式少量存在。截止到2009年全市耕地流轉125.79萬畝，其中出租和轉包兩種形式共計流轉耕地109.52萬畝，占全市耕地流轉面積的87.07%，其他幾種經營權流轉形式合計僅占12.93%。另外，在個別縣區有的流轉形式根本不存在。在潢川縣和固始縣，以轉包形式流轉的耕地占全部流轉面積的比率分別達到97.85%和86.55%，在光山縣，以轉讓形式流轉的耕地占全部流轉面積的比率達到82.55%。

2．以“耕地銀行”為平臺，開創了信陽新模式。“耕地銀行”也叫農村耕地信用合作社，即農民把不想耕作的耕地存到農村耕地信用合作社，實行村集體擁有耕地所有權，農民擁有耕地承包權，合作社擁有耕地經營權的三權分離，農戶按入社存入的耕地面積享受分紅收益，想租種耕地的大戶，能人和企業家將出租金交給合作社“貸”地耕作，發展現代高效農業和特色農業。這種農村耕地信用合作社模式轉變了農業發展方式，解決了耕地摞荒問題，提高了耕地的糧食生產能力和集約化水平，促進了耕地的規模化經營。

3．多為農民自發組織，主要依靠示范帶動。在當前的耕地經營權流轉過程中，農戶“跟風”效應也很普遍，在看到龍頭企業、農村專業合作組織或種養大戶通過耕地經營權流轉帶來巨大規模效益后，他們才肯大膽地進行嘗試，進行耕地流轉。所以影響耕地流轉的因素主要是依靠示范帶動的。如：信陽市平橋區五里鎮大堰村最早集中200畝耕地發展珍珠黑瓜子，經過耕地整理進行規模化生產以后，一年內迅速帶動周遭農戶以及本村耕地集中連片流轉量達到500畝；息縣項店鎮廣永種植專業合作社對特產香稻丸實行連片規模種植，一年內香稻丸種植面積由原來的25畝發展到480畝。

二、信陽市農村耕地經營權流轉過程中存在的問題

信陽市農村耕地權流轉過程中也出現了一些矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）耕地經營分散不利于規模經營

各鄉村為了避免矛盾糾紛，信陽市在國家規定耕地承包經營權第二輪延包過程中，對現有耕地以田塊好壞按比例搭配進行了調整，導致大部分農戶的耕地比較分散，原來一大塊耕地調整后變成了數小塊耕地，這樣很不利于耕地的協調耕作和集約化經營。對承租人而言，必須與不同的農戶進行協商來取得相對集中的耕地，甚至出現因個別農戶堅持不肯轉出導致絕大多數農戶無法完整租出自己土地的困局，這就造成成片耕地得不到有效流轉；對農戶來說，因為這些耕地在村組內是呈多片塊插花狀分布，他們即使耕種多家的耕地，也不能真正地形成規模經營，給耕地種植管理帶來了諸多不便。這些情況在農村廣泛存在，大大增加了耕地經營權流轉的成本和難度。

（二）耕地經營權流轉程序和形式不規范

當前的耕地經營權流轉多數是通過當事人私下協商達成口頭協議，而通過政府成立的土地流轉中心簽訂書面流轉協議的情況很少。由于流轉方式的不規范，導致受讓方缺乏有效監督和約束，為將來可能出現的權益糾紛埋下了禍根。主要表現在農戶之間的流轉只有口頭約定，沒有書面合同，不利于承租方長久經營規劃；有的不按規范簽訂合同，書面合同內容不完整，在某些方面缺乏法律效力；有些未經過有關管理機構的審核，使得經營方心存顧慮。在商城縣、息縣的一些村莊中，一些農民圍繞著對土地利益引發的爭執甚至造成局部的暴力沖突事件。因為耕地流轉行為缺少相對嚴格的規章規范使得目前這項工作陷入困境，耕地規模經營之路更是困難重重。

（三）部分政府、村集體強制耕地經營權流轉，損害農民利益

隨著信陽市農村改革發展綜合試驗區建設的逐步深入，農村耕地經營權流轉作為其中一項重要內容也迅速開展起來，耕地流轉規模越來越大，速度明顯加快，但是也存在著不少違背農民群眾意愿，對耕地進行強制流轉，損害農民利益的情況，打擊了農民流轉耕地的積極性。有些地方的政府為了吸引更多的投資，降低開發成本，假借耕地流轉之名，隨意改變耕地的農業用途，甚至動用暴力強迫農民長時間、低價出讓自己的耕地經營權。

（四）農業規模經營風險大制約了耕地經營權流轉

農業規模化經營一般前期投入資金大，資金回籠周期長。加之缺乏配套的風險防范機制做保障，自然災害、市場波動、經營不善等不確定因素均可導致產業效益降低甚至血本無歸，一旦發生這類情況就難以保障農民的耕地收益，將造成新的矛盾，影響社會穩定。另外，水田流轉對于種糧大戶也有些現實問題難以解決。如糧食收割后怎么曬干處理等。這些情況導致大多數流轉經營主體對耕地流轉表現得很謹慎，不敢輕易接手。

三、關于推進信陽市農村耕地經營權流轉的建議

推進信陽市農村耕地經營權有效流轉，就要從建立健全法律法規與政策、創新耕地經營權流轉模式、強化政府職能與社會保障三方面做起。

（一）建立健全相關法律法規與政策制度體系

完善的法律體系是耕地有序正常流轉的基本保障，依法治國是我國的一項基本國策，在法律規定的條件下進行耕地流轉是推動農村經濟社會發展的必然選擇。要建立適合信陽市情的農村耕地承包經營權流轉制度體系。現有的《農村土地承包法》僅對農民在土地經營權流轉方面的問題作出了回答，但對承包期內土地承包經營權流轉與農戶家庭人口變化之間的矛盾卻沒有提及。各級政府和相關部門要根據信陽市情，正確制訂《信陽市農村土地承包法》實施細則，適時修訂和完善關于耕地經營權流轉的相關法律法規，并明確農民與集體經濟組織的相關責任和權益，從法律規范上位本地耕地流轉提供穩定可靠的保障，保證社會主義新農村建設的持續穩定發展。盡快出臺加快農村耕地流轉的激勵機制，政策上積極引導，經濟上給予獎勵，刺激和調動承包戶和流轉大戶搞好耕地流轉工作，營造良好的耕地流轉氛圍。進一步明確耕地權屬，允許農戶把耕地作為要素在市場上依法自由流轉，促進農業生產要素優化組合，保障農民權益。要大力發展農民經濟合作組織，支持專業村、專業戶的發展，推動農業產業化規模化生產經營。

（二）創新耕地經營權流轉的模式

基層政府特別是鄉鎮政府應進一步加強人員力量配備，派出專門工作組或是技術人員進村入戶，消除部分農民觀望、等待的現象和思想顧慮，解決農民耕地流轉過程中出現的問題，調動農民通過耕地流轉的方式發展規模經營的主動性、積極性；光山縣農村土地承包經營出現了代耕代種、委托經營、租賃經營等現象，土地使用權流轉正在廣大農戶之間自發形成。目前，改縣農村土地經營權流轉總面積74907畝，占總耕地面積的6.1%。要大力發展農民專業合作經濟組織、各種中介組織、專業經濟協會和服務中心。以實力比較雄厚的農民專業合作組織為主體，承擔本地農、林、牧、漁等農產品加工重點工程實施和基礎建設。完善農民經合組織發展的政策制度體系，用科學的管理方法不斷提升農業規模化、產業化、現代化經營水平。信陽五云茶葉（集團）有限公司積極推廣“農戶+基地+公司+市場”的發展模式，現成為科技含量高、資源消耗少、有市場競爭力的龍頭企業與產業示范基地。目前全市已有農民專業合作組織425家，發展會員65772人，帶動農戶23.5萬戶，占總農戶數的13.5%。農民專業合作組織的發展壯大既吸納了勞動力就業，又促進了土地的合理流轉和優化組合。

（三）強化耕地經營權流轉的保障機制

在耕地流轉過程中，政府應強化監督者與服務者的角色。信陽市設立了由農業、林業、財政、社保、司法、工商等26個相關職能部門為成員的土地流轉工作領導小組，領導小組辦公室設在區農業局，具體負責農村土地流轉的政策指導和規范管理等日常工作。同時相繼成立了河南潤土地權交易咨詢股份有限公司等土地交易股份有限公司、土地信用合作社和中介組織，專門從事土地流轉的中介服務工作。通過這些措施保證了耕地經營權流轉工作機制正常運行。信陽市媒體輿論也充分發揮導向作用，對農村耕地流轉的必要性和重要性加強宣傳，進一步轉變廣大干部群眾對耕作管理觀念，使廣大群眾清醒認識到，耕地不再是農民生存和就業的唯一手段，也不應成為賴以生存的“命根子”。2008年該市農村土地流轉面積109.7萬畝，占耕地總面積的13.25%，涉及流出土地承包經營權的農戶25.87萬戶，占總戶數的15.67%。

要建立城鄉一體化背景下的社會保障體系觀念，保障人民各項權益，讓發展成果惠及每一個人民；要健全失地農民的最低生活保障制度，科學確定最低保障線標準，發放方式以及中央地方的各自所應負擔的財政比例，應以政府投入為主多渠道籌集最低保障資金，保證資金來源。進一步擴大社會保障的覆蓋面，盡可能擴大到一切農村社會的用工形式，將真正需要救濟的群體涵蓋在社會保障內；盡快完善農民養老、醫療保險體系，以農戶自我保障為主，以保障老年人基本生活為目的，堅持社會養老保險與家庭養老保障相結合，采取農民自愿參與和政府有效引導相結合的原則，提高社會化養老程度服務水平。

［1］傅晨，劉夢琴.耕地承包經營權流轉不足的經濟分析［J］.調研世界，2007，（1）.

［2］何靜.耕地使用權流轉與相關的法律問題探討［J］.經濟問題，2001，（7）.

［3］胡呂銀.耕地承包經營權的物權法分析［M］.上海：復旦大學出版社，2004.

［4］黃麗萍.農村耕地使用權為流而不動［J］.學術交流，2006，5，（5）.

［5］孔徑源.中國農村耕地制度變遷過程的實證分析［J］.經濟研究，1993，（2）.

The Research on the Transfer of the Management Right of Cultivated Land

Chen Haowen
（Politics and Law Institute of Xinyang Normal University，Xinyang Henan 464000）

The transfer of the management right of our land is to carry out the Third Plenary of the 17th Central Committee of the Chinese Communist Party and the key to solve the current problems in rural development.Our current rural basic management systems，which is at the double expenses of Migrant workers′interest and efficiency of agricultural production，can not solve all the problems of“Sannong”.This paper，which is based on investigation，combine the implementation of farmland circulation in Gushi，Pingqiao and other county（District），scientifically analyze and discuss the solution to the problem of cultivated land transfer in Xinyang City.

cultivated land；Xinyang City；the transfer of the management right

F301.3

A

1671-2862（2012）01-0015-03

2011-10-25

陳顥文，男，河南羅山人，信陽師范學院政法學院2010級碩士研究生，研究方向：科學社會主義與國際共產主義運動。