在公共財政框架下如何建立完善的財政監(jiān)督機制

王曉冬

（赤峰學(xué)院 第一附屬醫(yī)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

在公共財政框架下如何建立完善的財政監(jiān)督機制

王曉冬

（赤峰學(xué)院 第一附屬醫(yī)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

我國的財政監(jiān)督在公共框架下具有中國特色，在行使財政管理過程中，依照國家法律和行政法規(guī)對國家機關(guān)、企事業(yè)單位、其他涉及財政收支的事項進行審核、稽查與監(jiān)督檢查.在當(dāng)前市場經(jīng)濟體制下，如何加強財政監(jiān)督，對于促進經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展，規(guī)范財政秩序，防腐倡廉，具有重要的現(xiàn)實意義，財政作為政府宏觀調(diào)控的綜合部門，如何建立和完善新型的財政監(jiān)督運行機制，確保公共財政資金安全運行、規(guī)范管理和有效使用，已成為財政部門亟需研究的重要課題.

公共財政；管理；監(jiān)督；市場經(jīng)濟；制度

1 財政監(jiān)督機制的不完善，造成了財政監(jiān)督工作監(jiān)督的缺位

在對待稅收的問題上，一些地方政府的工作中，片面認為應(yīng)以分配為主，而組織收入是征管部門的事，至于財政監(jiān)督只是財政部門附帶的職能，可有可無，睜一只眼閉一只眼.

1.1 思想認識不到位，導(dǎo)致財政收入監(jiān)督機制不完善

思想認識不到位，會產(chǎn)生不少錯誤的認識：一是認為對納稅人的監(jiān)督是征管機關(guān)的事，財政插手是“多管閑事”、“越俎代庖”.二是認為財政機關(guān)與稅務(wù)部門本為一家，應(yīng)該完全相信其征收、入庫等行為.模糊化、甚至放棄了對其監(jiān)督的職責(zé).三是認為各級國家稅務(wù)局只是為中央財政服務(wù)的，只有同級地方稅務(wù)局才是為本級財政服務(wù)的，因而忽視了垂直機構(gòu)對本級財政收入的作用形中縮小了監(jiān)督的視野.在非稅收入的監(jiān)督中也存在諸多問題：

（1）譬如在監(jiān)督檢查非稅收入中，沒有充分發(fā)揮監(jiān)督檢查的作用，未能明顯體現(xiàn)出財政監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性和嚴肅性，致使非稅收領(lǐng)域違反財經(jīng)紀(jì)律的問題屢有發(fā)生.

（2）執(zhí)法部門較多，社會環(huán)境錯綜復(fù)雜.由于非稅收入管理分散，檢查難、處理難的情況存在困難，致使非稅收入的監(jiān)督工作始終常處于被動狀態(tài)，影響了監(jiān)督檢查的廣度和深度.

（3）監(jiān)督手段落后，對非稅收入進行動態(tài)監(jiān)督中不能采用信息化手段，不能充分實現(xiàn)信息資源共享.

1.2 追蹤監(jiān)控機制缺位，造成了財政支出監(jiān)督機制不完善

財政資金的管理監(jiān)控一定要到位，包括資金使用單位和商品與勞務(wù)者賬戶等事無巨細.這關(guān)系到國庫集中支付和政府采購等項制度的推行的順利進行，對此，財政監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)建立對財政基本支出和政府采購支出的追蹤監(jiān)控機制.這個過程中財政方面的容易出現(xiàn)的問題.

1.2.1 財政日常支出監(jiān)督現(xiàn)存問題

（1）沒有構(gòu)建強大的財政基本支出和政府采購支出監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)，不能保障日常監(jiān)管的信息傳遞和資源共享.

（2）沒有及時掌控撥付使用和結(jié)存等情況，將監(jiān)督關(guān)口忽略，對發(fā)現(xiàn)的異常現(xiàn)象沒有及時進行追蹤監(jiān)控和實地調(diào)查，從而使財政監(jiān)督權(quán)名存實亡.

1.2.2 財政支出專項檢查易存在問題

（1）沒有加強對決算的真實性和合法性的監(jiān)督，弱化了政府采購預(yù)算執(zhí)行結(jié)果約束力和財政基本支出的誠信度，如有違法則勞民傷財.

（2）沒有對發(fā)現(xiàn)的問題提出質(zhì)疑和及時改進預(yù)算編制、強化預(yù)算約束力的建議和意見，只重事后監(jiān)督的專項檢查，在促進財政預(yù)算管理水平的提高上沒有起到?jīng)Q策參考的作用.

1.2.3 使用財政專項資金存在質(zhì)疑的方面

（1）沒有事前建立財政專項資金管理機制，也就是沒有運用財政監(jiān)督的機制手段，開展對財政專項資金的事前審核.

（2）沒有事中建立財政專項資金日常監(jiān)控機制，如出現(xiàn)情況則導(dǎo)致審核程序混亂.

（3）沒有事后建立財政專項資金檢查機制，缺少對財政專項資金撥付、使用、管理實行全過程的監(jiān)控和動態(tài)管理.

1.3 會計領(lǐng)域的監(jiān)管薄弱，引發(fā)會計監(jiān)督機制不到位

財政監(jiān)督機構(gòu)雖然近幾年都對企業(yè)進行會計信息質(zhì)量檢查，但監(jiān)督面和查處的問題只是冰山一角.在會計信息質(zhì)量核查工作中，仍存在著重企業(yè)單位，忽視機關(guān)、事業(yè)單位；重國有企業(yè)，輕集體、個體、外資企業(yè)；重視規(guī)模大的單位，忽視規(guī)模小的單位；重檢查，輕處理，整改跟蹤落實不夠等問題.以致造成一些單位存在僥幸心理，對監(jiān)管工作敷衍了事，出現(xiàn)了“屢查屢犯”的怪圈.此外，財政監(jiān)督機構(gòu)開展會計信息質(zhì)量核查與對會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查銜接不夠，也直接影響了檢查的效果與影響力.這些問題都需要財政部門構(gòu)建完善的會計監(jiān)督長效機制加以解決.

1.4 使財政內(nèi)部監(jiān)督機制形成空白的“燈下黑”現(xiàn)象

財政部門一般多注重開展外部監(jiān)督，而在開展內(nèi)部監(jiān)督上還基本停留在提倡的表面.個別地方財政部門的主管由于受社會拜金思想腐蝕，加之內(nèi)部管理松懈，致使違紀(jì)問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)“財政資金商品化”行為.隨著國家經(jīng)濟改革處于攻堅階段時期，有些財政部門由于自身缺乏監(jiān)督意識，存在著“輕監(jiān)督，重分配”的傾向，致使國家經(jīng)濟遭受損失.因此，必須全面認真貫徹《會計法》，加大對行政事業(yè)單位的監(jiān)督檢查力度.建立財政部門自我約束的內(nèi)控機制，最大限度地減少財政內(nèi)部“燈下黑”現(xiàn)象.

2 強化財政監(jiān)督，健全并完善管理機制

在我國對財政進行監(jiān)督檢查的部門主要有審計機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)、財政部門、由于這三個機關(guān)部門存在權(quán)利和職責(zé)相互重疊是地方，并且這三個部門之間沒有建立必要的相互協(xié)調(diào)機制，對我國的基層財政部門就會造成多部門檢查，重復(fù)檢查的情況時有發(fā)生.[1]但是財政監(jiān)督伴隨著財政改革的逐漸深入，在新形勢下的要求也越來越高，隨著公共財政體制框架的建立逐步健全完善.財政監(jiān)督機制將對在適應(yīng)市場經(jīng)濟的宏觀走向、配套措施等方面有新的提高.

2.1 構(gòu)建財政監(jiān)督新機制，防患于未然

公共財政體制框架要圍繞財政管理改革目標(biāo)，建立健全財政監(jiān)督機制，財政運行機制要以“預(yù)算—執(zhí)行—監(jiān)督”為主線，并將預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查結(jié)果反饋到預(yù)算管理的財政監(jiān)督環(huán)節(jié)，以落實“收支兩條線”“國庫集中支付”原則.這期間，一是要以全面檢查和重點抽查結(jié)合的方式，對會計核算是否存在造假行為等進行監(jiān)督，是否真實合法，同時也能檢驗財政工作人員的素質(zhì)，是否能做到以誠信為本，是否能夠保證資金使用安全，是否符合規(guī)定.二是要看監(jiān)督的環(huán)境是否完善，是否基層財政部門只注重財政外部監(jiān)督，而忽略了內(nèi)部監(jiān)督.三是要“以人為本”，把處理“人”和處理“事”有機結(jié)合起來，及時公正的處理打擊報復(fù)財會人員的案件，使財會人員安心于本職工作，從而實現(xiàn)對財政監(jiān)督制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化.

2.2 加強預(yù)算管理，明晰監(jiān)督過程

2008年末的中央經(jīng)濟工作會議上，明確指示要“建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的新機制”.財政監(jiān)督在機構(gòu)摸清預(yù)算單位基本情況后，對其統(tǒng)計上報預(yù)算數(shù)據(jù)的完整性和真實性進行考量和監(jiān)測，在行使過程中，減少隨意性，提高透明度，國家所賦予權(quán)力的公正性與合理性應(yīng)得到充分的詮釋.但根據(jù)部門預(yù)算收支計劃中，也發(fā)現(xiàn)了一些薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，這些問題既有主觀原因，也有客觀因素，既有機構(gòu)重疊方面的，也有管理方面的因素，主要表現(xiàn)為：

（1）財政績效評價體系尚未健全，管理機制各部門的信息不暢通，致使資金項目尚未進行有效地統(tǒng)籌和整合.

（2）財政監(jiān)督中由于機構(gòu)的重疊機制，存在扯皮現(xiàn)象，沒有充分發(fā)揮好的事前、事中監(jiān)督作用，致使基層資金的管理和使用存在安全隱患.

2.3 監(jiān)控財政支出，提高資金使用效益

2.3.1 監(jiān)督政府基本支出，做到查管并舉

財政監(jiān)督中的辦公、人員開支等經(jīng)費雖然是各單位維持基本支出和正常運轉(zhuǎn)最基本的需求，但是財政監(jiān)管的管理機制如不完善，則容易滋生腐敗，所以要重視調(diào)查研究，以年度均衡用款指導(dǎo)原則，按照“定額、定員”管理制度，財政監(jiān)督專職機構(gòu)要做到查管并舉，核查各部門用款申書、預(yù)算指標(biāo)和用款計劃，確定合格后方可支付.

2.3.2 監(jiān)督政府采購行為，嚴防滋生腐敗的土壤

政府采購是財政資金支出的一個大項，但政府行為容易造成監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)模糊，由于關(guān)乎國家利益，過程繁瑣.所以財政監(jiān)督機構(gòu)要對政府采購立項要調(diào)查研究，對采購過程實施全程要實施監(jiān)控審核，并參與驗收.例如關(guān)注政府采購方式是否符合規(guī)定；是否程序規(guī)范的申請和撥付采購資金；采購合同是否與中標(biāo)標(biāo)的相符；是否嚴格執(zhí)行合同；有無暗箱操作；中標(biāo)供應(yīng)商是否與采購資金的撥付對象一致等.

2.3.3 監(jiān)督項目支出，調(diào)研與檢查并進

政府項目支出關(guān)乎國家經(jīng)濟命脈，應(yīng)慎之又慎.財政監(jiān)督專職機構(gòu)對項目支出從用款計劃、用款申請書、支付令、資金使用等各環(huán)節(jié)要建立多層次、全方位、貫穿財政資金運行全過程的審核、跟蹤監(jiān)控.同時對項目資金使用情況進行合規(guī)性和有效性、安全性進行調(diào)研和評價，檢查處理和追蹤問效相聯(lián)系，實現(xiàn)績效監(jiān)督.

2.4 確保財政收入的安全和穩(wěn)定、建立財政收入監(jiān)督機制

財政收入監(jiān)督機制由日常監(jiān)督機制、專項檢查機制和分析報告機制組成.事無巨細，需要加強以下幾個方面的工作：

2.4.1 及時掌控影響財政收入的動態(tài)因素

財政監(jiān)督專職機構(gòu)相關(guān)部門應(yīng)宏觀掌控財政收入動態(tài)方向、影響因素.要對報送的有關(guān)稅收收入、收入入庫計劃、說明材料、完成情況報表、免抵退稅、出口退稅、非稅收入收繳情況進行調(diào)研和評估，這就需要財政監(jiān)督專職機構(gòu)應(yīng)與稅收征管機關(guān)、國庫部門、非稅收繳部門建立工作聯(lián)系制度，建全收入信息庫.信息庫可按計劃統(tǒng)籌財政的完成進度、稅種、地區(qū)、增減比例情況.要關(guān)注重點稅源戶的經(jīng)營情況、納稅情況和財務(wù)狀況的健康發(fā)展、如有困難則給予政策幫助.做好企業(yè)的審批工作，審批程序、規(guī)范審批權(quán)限，明確審核責(zé)任.健全財政收入中的退庫審批制度，做好所得稅、增值稅和其它稅費的退庫，對年終歲尾突擊退庫要引起警覺，這是容易誘發(fā)腐敗的一個因素.要健全收入對賬制度，這是實現(xiàn)日常監(jiān)管的一項重要措施.與稅收征收機關(guān)和納稅專戶、非稅執(zhí)收單位和征繳部門、國庫部門、財政專戶代理銀行等進行核賬，這關(guān)乎國家、納稅人的基本利益.

2.4.2 計劃有重點地開展專項檢查，保障財政收入安全

財政監(jiān)督專職機構(gòu)要保障財政收入安全，有計劃、有重點地開展專項檢查，確保國家經(jīng)濟命脈不受損害.日常監(jiān)管中要緊密圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展中涉及財政收入的熱點、重點問題，及時發(fā)現(xiàn)的隱患問題.例如：收征部門在征收過程中是否存在的越權(quán)、減免和征收“過頭稅”現(xiàn)象，檢查稅收是否堅持“收支兩條線”管理，收費項目和標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定.對查處私設(shè)“小金庫”及坐收坐支現(xiàn)象絕不姑息，檢查國庫部門劃分、留解、退付財政收入的情況是否屬實.對查處擅自占壓、延解、退庫行為以及不按規(guī)定級次收入的行為予以堅決打擊，政策高壓不能碰觸，制止“空轉(zhuǎn)”“虛收”、“短收”和損害國家經(jīng)濟命脈的現(xiàn)象.

2.4.3 對財政收入監(jiān)督要實行分析反饋制度

過去財政監(jiān)督的重點大多放在財政收入上，也有人把這種檢查理解成增加財政收入的一項措施，當(dāng)然這或許是各方面歷史因素造成的.現(xiàn)在財政監(jiān)督已經(jīng)由重收入轉(zhuǎn)變到收支并重的機制上來，財政支出方面是否合理和正確，資金使用效益如何關(guān)系到民生，通過對財政收入的日常監(jiān)督并實行分析反饋制度.是保障我國經(jīng)濟穩(wěn)定長治久安的大計.

3 做到“以人為本”，完善監(jiān)督機制配套措

緊密結(jié)合財政改革和財政管理的工作要求，要做到“以人為本”.這關(guān)乎政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，這是政府績效審計能否深入有效進行的直接因素，是完整意義上的政府績效審計必不可少的技術(shù)要件.[2]針對財政工作中新任務(wù)、新形勢、新困難、新特點要加大調(diào)研力度，要實踐創(chuàng)新.結(jié)合“查管并舉、標(biāo)本兼治、治本為先”的指導(dǎo)原則，認真探索新的工作程序和方法，建立全方位、多層次的監(jiān)管財政資金安全運行新型模式、財政監(jiān)管體系和機制.

3.1 提升財政監(jiān)督工作層次，更新觀念并轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式

（1）財政監(jiān)督工作層次應(yīng)注重內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)控、事中落實、事后審核之間要互相連貫、互相統(tǒng)一，稽核監(jiān)察和調(diào)查研究要配套，日常監(jiān)管和專項檢查要做到常態(tài)化、統(tǒng)一化、規(guī)范化[3].

（2）在市場經(jīng)濟的條件下，對經(jīng)濟運行狀況的監(jiān)控和分析和報告，財政監(jiān)督工作要從重微觀監(jiān)督逐步向以宏觀監(jiān)督為主的職能轉(zhuǎn)換，發(fā)現(xiàn)查處財政經(jīng)濟運行中亂收費、小金庫和資金管理混亂等突出問題，把握國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定，國家經(jīng)濟命脈健康運行、實現(xiàn)經(jīng)濟決策提供理論依據(jù).

（3）優(yōu)化和整合監(jiān)督資源，加大監(jiān)管力度，關(guān)注財務(wù)制度、財政監(jiān)管機制中存在的漏洞，及時整改，提高檢查效率，著眼于財政活動的全過程，工作由突擊性檢查向日常性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，形成專項檢查與日常監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)管并重的財政監(jiān)督工作新方式.

3.2 強化財政監(jiān)督的程序化和規(guī)范化

要加強審計機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)和財政部門三個進行監(jiān)督檢查部門的關(guān)系，因為這三個部門存在權(quán)利與職責(zé)相互重疊的地方，與這些相關(guān)部門實現(xiàn)信息共享，并強化財政監(jiān)督的規(guī)范化和程序化.通過準(zhǔn)確掌握財政收支進度情況，以財政監(jiān)督效益最大化為目標(biāo)，從而實現(xiàn)對財政活動全過程、全方位監(jiān)督.

3.3 加強制度建設(shè)，為財政監(jiān)督提供制度保障

以國家制訂出臺的一系列財政監(jiān)督方面的細則和法規(guī)，并結(jié)合國務(wù)院新頒布的《財政違法行為處罰處分條例》為指導(dǎo)精神，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、健康穩(wěn)定的發(fā)展，運用法律手段強化政府宏觀調(diào)控，以促進對財政監(jiān)督的工作程序、具體事項、具體運作方式等進行規(guī)范，為財政監(jiān)督制度提供了保障，加強了制度建設(shè).

3.4 加強隊伍機構(gòu)建設(shè)，提升財政監(jiān)督工作水平

根據(jù)財政監(jiān)督工作的實際情況，最重要的是要建立一支政治合格、業(yè)務(wù)過硬、素質(zhì)較高以及具備敏銳的洞察力、判斷力的財政監(jiān)督隊伍.在國家對經(jīng)濟政策的宏觀調(diào)控下，面對財政各行業(yè)踐行科學(xué)發(fā)展觀，提高財政科學(xué)化、精細化管理水平的同時，監(jiān)督工作在面臨新的發(fā)展機遇下，如何履行國家賦予自己的權(quán)利和義務(wù)，如何能更好地履行其檢查監(jiān)督職能，是每個財政監(jiān)督工作者必須思考和面對的問題.

〔1〕王茜.對我國基層財政監(jiān)督機制的探討.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2011（10）.

〔2〕屈洪飛.政府績效審計實施瓶頸探討.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011（31）.

〔3〕王正喜.開展績效管理促進財政管理科學(xué)化精細化.中國財政，2011（17）.

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1673-260X（2012）07-0059-03