關于荒漠化草原地區生態移民的政策分析
——以內蒙古蘇尼特右旗為例

紅 梅，薩日娜

（1.赤峰學院 資源與環境科學學院，內蒙古 赤峰 024000；2.中國人民大學 環境學院，100872）

關于荒漠化草原地區生態移民的政策分析
——以內蒙古蘇尼特右旗為例

紅 梅，薩日娜

（1.赤峰學院 資源與環境科學學院，內蒙古 赤峰 024000；2.中國人民大學 環境學院，100872）

內蒙古地區自2001年起開始比較大范圍地實施生態移民政策.十年來，生態移民政策的實際效果如何、是否達到了“生態保護”與“經濟發展”雙嬴的目的，本文以蘇尼特右旗生態移民情況為基礎，探討荒漠化草原的生態移民政策的生態效益，經濟效益和社會效益問題，并提出相關政策建議.

生態移民政策；生態效益；經濟效益；社會效益

1 生態移民簡況

蘇尼特右旗位于錫林郭勒盟的西部.渾善達克沙地的源頭，沙地自東南向西北橫穿該旗的中部.蘇尼特右旗氣候干旱，屬于半荒漠、荒漠化草原，即由草原向荒漠的過度地帶.境內幾乎沒有地表水，地下水分布不均且埋藏較深.縱貫南北的古河道是蘇尼特右旗最重要的水源.這里冬天漫長寒冷、春天風大多發，春旱幾乎年年會有，夏季高溫，降水少而集中.

2002年，該旗開始實施以奶牛養殖業為主要產業依托的生態移民工程.生態移民的遷出區為西部地區的退化草場.遷入區為該旗旗政府所在地的賽漢鎮以及在鎮周遍8公里和15公里處設立的生態移民村.生態移民村的建設采取了國家投資、地方配套、牧民自籌相結合的辦法.移民采取政府引導、牧民自愿的方式進行.

奶牛養殖產業的經營方式如下：我國知名的奶制品企業蒙牛集團在移民村設立了奶站，移民點的牧戶全部養殖奶牛以保證一定的奶源供應量，奶站由私人承包經營.政府用補貼和貼息貸款的方式鼓勵牧戶購買奶牛，奶牛由政府統一進購.牧戶享受免費的住房和棚圈，每戶分得10畝高產飼料地種植青貯玉米.牧戶與奶站簽定協議，必須將牛奶交售奶站并不得擅自處理奶牛.奶站以每斤0.85元的價格收購牛奶，此價格為蒙牛集團的固定收購價，奶站只賺取蒙牛集團給的管理費，每公斤0.2元.奶牛由政府引進：基本分兩批：2002年唐山牛：每頭貼息貸款10000元，自籌6500元；2004年澳大利亞奶牛：每頭貼息貸款10000元，政府補貼3500元，自籌3700元.

2 政策效果分析

生態移民政策的生態恢復策略的成敗主要取決于兩個方面.第一、是否能夠在新產業的拉動下，有效地實現人口的轉移.第二、新的產業開發是否適合當地的生態環境，是否會帶來新的生態破壞.而人口轉移的成敗又主要取決于新的產業模式能否帶來穩定而良好的社會經濟效益，從而對生活在草場退化地區的農牧民形成有效的“吸引力”.蘇尼特右旗從2002年重點實施生態移民政策以來，奶牛養殖一直是其主導的產業模式，下面我們從生態、經濟與社會三個角度來考察一下奶牛養殖產業的發展情況.

2.1 生態效益

經過調查發現，荒漠化草原的生態環境背景并不能給蘇尼特右旗的奶牛養殖帶來自然資源稟賦上的比較優勢.因為，在農村地區，農民可以依靠糧食種植的副產品作為奶牛的飼料，飼養成本是比較低的.而在荒漠化草原地帶，不可能有糧食作物，連較好的打草場也難以形成.可以說，奶牛飼養的飼草料成本是很高的.為了降低成本，當地開墾了大面積的高產飼料.開墾草原是最具有破壞力的草原沙化方式.飼料地的灌溉給極有限的地下水資源帶了很大壓力的同時導致土地鹽堿化.

2.2 經濟效益

荒漠化草原帶高昂的飼料成本一直是制約奶牛養殖的最為關鍵的瓶徑.蒙牛集團的定價收奶，雖然可以說為移民村的奶源建立了穩定的銷售渠道.但這種由單一乳制品企業形成的壟斷性收購使奶戶不能根據市場和成本的情況來進行價格的談判.這樣，奶戶的市場風險是巨大的.另外，由于從2002年開始，內蒙古各級政府在自治區范圍內大范圍地推廣奶牛養殖產業.這導致了奶牛與牛奶市場的迅速飽和.

2.3 社會效益

生態移民的社會效益主要體現在兩個方面.

一是生態移民所具有的扶貧功能.在生態移民實施的初期，搬遷的農牧戶獲得了來自政府的很多優惠政策和補助.這對貧困的牧民來說無疑是一個重要的幫助.但是，國家的補助并不能長期維持一個不適合當地條件的產業.隨著奶牛產業的發展，當它與當地的荒漠化草原的條件越來越不契合的時候，很多家庭底子薄的牧戶重新返貧.

另一個社會效益的體現是生態移民與城市化進程的結合.我們發現，生態移民村雖然建立在城市周遍，符合城市化的“五通”的硬件條件.但是，由于奶牛產業的不穩定，移民村的社區整合程度不高.而且，奶牛養殖本身就是個體經營的聚集居住，而并不是真正意義上的集約經營.城市化并不只是一個城鎮人口數量增加的過程，更涉及到生產方式和文化心理的轉變，并不是一夜之間可以達到的.

3 政策建議

結合對蘇尼特生態移民實地調查，再總結經驗的基礎上，筆者提出以下的政策建議.

3.1 建立有效的產業開發及產業環評機制

通過總結荒漠化草原地區推廣奶牛養殖的經驗教訓.我們發現，對生態脆弱地區而言，選擇適合當地自然環境的產業是解決當地生態問題與發展問題的關鍵.只有適合當地生態條件的產業模式才能產生良好的經濟效益，才能形成有效的經濟拉動，在根本上促進牧區的經濟發展和城市化進程，也才能從根本上保護生態環境.所以，建立有效的產業開發及環評機制是當務之急，相關部門應在全面深入了解當地的生態條件的基礎上，對產業項目進行經濟效益與環境影響評估，以避免產業選擇的盲目性帶來的更大的經濟損失和生態代價.

3.2 以間接規范性政策替代直接干預性政策

我們可以發現，生態移民實際上是一種以政府直接干預的方式來保護生態環境和促進經濟發展的政策.這時，政府成為了唯一的生態保護責任的承擔者，甚至包辦了地方的經濟發展的各項事務.這是有限的政府職能和財力所無法承擔的.事實上，任何一個政策的制定與實施都離不開對政府職能的清晰定位.在經濟發展中如何規范政府行為已經有了廣泛的探討.實踐證明政府直接介入經濟事務并不是效率最高的選擇.政府規范市場秩序、維護社會公平、注重公共服務的職能應該加強.在環境保護領域，明確的政府職能也是有效解決問題的關鍵.各種環保社會團體和廣大的農牧民都是積極的環保行動的能動主體.政府應該加強環保意識的普及，并為他們自主的環保實踐提供規范性的平臺和寬松的政策空間.對于破壞生態的行為，也應建立和強化各類政策法規的規范性，形成有效的監督機制.

3.3 以參與式扶貧代替輸血式扶貧

在調查中發現，從生態移民政策制定到實施，從奶牛產業的確立到開展，基本上是政府層面的政策決策.當地農牧民并沒有參與其中，他們的意見和建議也沒有很好地傳達到政策決策部門中去.政府雖然懷著良好的愿望，積極地為當地的扶貧發展尋找出路.但其扶貧方式基本上是單向的輸血式的扶貧.然而，只有當地人對自己生活的草原最了解，對生產生活中的各種現實條件最清楚，在扶貧發展項目中，應該形成一種有著廣泛的群眾參與決策和發展機制.單向的輸血式扶貧也不利于當地牧民建立自主開創新生活的信心，容易產生“等、靠、要”的惰性.而積極的參與式的扶貧發展模式，有利于增強當地人自主面對生產與生活問題的能力和信心，也使他們長期形成的生存智慧有了更為廣闊的通過再創造而重獲生命力的空間.

3.4 探索生態治理中的利益平衡機制

在生態移民當中，我們發現，國家投入了大量的人力、物力和財力是希望挽回日益惡化的“生態”；而作為生態退化地區的地方政府則更為關心因生態問題而受到制約的經濟“發展”；對于生于斯長于斯的農牧民而言，他們關心的則是自己“生活”中的現實問題.這就形成了一個“國家要生態、地方要發展，牧民要生活”的局面.但事實上，生態、發展與生活是須臾不可分離的整體.不同利益主體只從自己的立場出發是不能有效解決問題的.應該明確的是，“生態”不僅是中央的“生態”，更是當地人的“生態”，也是當地人的“生產”與“生活”的基礎.草原的生態保護并不只是一個國家“贖買生態”的過程，而是一個在發展過程中如何平衡中央與地方、政府、企業與社會之間的環境權益與環境義務的問題.這無疑還需要更深入的政策研究和更具有創新性的政策改革.

〔1〕孟向京.三江源生態移民選擇性及對三江源生態移民效果影響評析[J].人口與發展，2011（4）.

〔2〕趙宏利.生態移民后續產業發展模式研究——以三江源國家級自然保護區為例[J].生態經濟，2009（7）.

〔3〕阿布力·孜玉蘇甫，烏斯曼·尼亞孜.關于新疆生態移民問題的研究[J].生態經濟，2006（9）.

〔4〕額爾敦扎布.草原荒漠化的制度經濟學思考[J].內蒙古大學學報（人文社會科學版），2002（5）.

〔5〕劉明遠.荒漠化草原治理模式的制度性分析[J].北方經濟，2003（9）.

〔6〕劉明遠.政府主導型荒漠化草原治理中的九大關系分析[J].經濟研究參考，2004（59）.

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A

1673-260X（2012）10-0099-02