農村土地整治中宅基地用益物權保護探討

包婷婷

（安徽農業大學 經濟管理學院，安徽 合肥 230036）

農村土地整治中宅基地用益物權保護探討

包婷婷

（安徽農業大學 經濟管理學院，安徽 合肥 230036）

基于當前在實施農村土地整治的過程中農民的宅基地用益物權未能有效得到保障這一背景，分析了當前實施農村土地整治中存在的宅基地用益物權保護所存在的具體問題，從建立健全相關制度的層面提出在實施農村土地整治、開展城鄉建設用地增減掛鉤及宅基地置換工作中若干保護農村宅基地用益物權的有效對策。

農村土地整治；宅基地；用益物權保護；對策

1 引言

為了進一步維護農民合法的土地權益，讓農民在農村土地整治中充分享受整治政策帶來的實惠與土地的增值收益,黨的十七屆三中全會《決定》提出了“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”的明確要求；2009年3月，《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》明確強調“嚴格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權，促進節約集約利用農村土地”。2010年11月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，會議要求“充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建”。2010年12月27日，國務院下發了《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》，強調“各地開展農村土地整治要以切實維護農民權益為出發點和落腳點”、“嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住高樓”、“嚴禁侵害農民權益”[1-2]。2011年3月16日，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》也明確提出“完善城鄉平等的要素交換關系，促進土地增值收益和農村存款主要用于農業農村”、“完善農村集體經營性建設用地流轉和宅基地管理機制”。

可見，農村宅基地問題一直是圍繞著農村土地改革的一大難題。特別是近年來在實施農村土地整治的過程中如何較好地保障廣大農民的宅基地用益物權，讓農民分享整治中宅基地增值帶來的土地收益，這的確是一個值得思考和探討的問題。本文基于上述有關背景，試圖對農村土地整治中如何以級差地租為經濟杠桿，充分顯化農村宅基地資產價值及合理分配土地增值收益，有效保護農民宅基地權益，以及通過建立健全相關機制從制度上加以保障等方面加以探討。

2 農村土地整治中農村宅基地用益物權保護存在的問題

2.1 農民宅基地財產權受到侵害

在我國，農民對于宅基地用益物權的初始取得是無償的，宅基地用益物權是農民基于集體經濟組織成員身份而享有的一種帶有社會福利性質的權利，是農民安身立命之本。也正是基于此種特殊性，使得農村宅基地用益物權的財產性一直得不到重視，甚至受到一定程度地侵害[3]。近年來，在實施農村土地整治時，大多數地方的做法是按照國家城鄉建設用地增減掛鉤的政策，采取的是城鄉建設用地置換來實現城鄉建設用地增減掛鉤目標，盲目地通過置換來尋求地方經濟發展所需的建設用地指標。但是由于政策上存在一定的漏洞，在地方政府的大膽“創新”下，“置換”與“掛鉤”在農村土地整治中卻演變成了彌補城鎮建設用地指標的大規模 “拆村”運動和新一輪的農村“圈地運動”，直接導致農民的宅基地財產權遭到嚴重侵害。主要表現在：一是在農村宅基地整理后以很低的價格支付農民房屋拆遷補償且補償普遍不足；二是對農民的宅基地用益物權根本不給予任何補償[4]。由于在我國實行的是土地使用權和房屋所有權相一致的原則，即房地產權利主體一致的原則，土地是房屋的載體，房屋作為不動產不可與土地相分離，與土地分離的房屋必然會失去其經濟價值。在農民的傳統觀念中，對宅基地所享有的權利就是所有權。所以，在農村土地整治中，當農民的房屋拆遷整理之后，該房屋所占有范圍的宅基地用益物權隨同房屋一起不復存在了。而對于農民而言，其傾盡心血的房屋和承載房屋的宅基地的用益物權往往是他們的主要財產，一旦“拆村”整治而有關補償又不到位，農民的宅基地財產權必然會被侵害，更無所謂“充分享受農村土地整治政策實惠”、“把維護農民合法用益物權放在首位”[5]。

2.2 農民無權分享宅基地增值收益

按照國家城鄉建設用地增減掛鉤的政策，在農村土地整治過程中，通過農村宅基地整理而節約出來的部分農村建設用地以指標調劑的方式按規劃允許調整到城鎮使用。這種做法的確解決了城鎮建設用地指標不足問題。但是農民的宅基地通過土地整理與城鄉建設用地指標置換，往往會產生高額的土地增值收益，對這部分源于宅基地資產價值的增值收益，農民卻沒有分享到，即政府壓縮農村宅基地之后，對節余土地收益分配沒讓農民參與。事實是農民一搬走，宅基地收益就歸了地方政府。這種做法可以看成是“城鎮對農村的又一次掠奪”。這也是為什么有的地方一些農民不愿意主動參與農村土地整治、不愿意交出自己的宅基地及不愿意“被上樓”原因之所在。近幾年的中央1號文件也明確提出“農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有”。也就是說，政府或許可以基于建設新農村等理由整理村莊，騰退出一部分宅基地。但是，這些宅基地的產權歸屬不會因為政府的這些行為而發生任何變化，仍然屬于農民集體所有。農村集體可以自由地決定如何使用這些土地，如何在村民之間配置這些土地的產權及其收益。因此，在實施農村土地整治過程中，宅基地整理后節約的土地及其增值收益均屬農民集體所有，農民宅基地的增值收益必須得到有效保障和體現。如何分配該增值收益地方政府無話語權，應當由農民自己來決定如何分配這部分增值收益。

2.3 宅基地無權按市場機制流轉

我國《物權法》將宅基地使用權界定為一類獨立的用益物權，對于維護農民合法權益具有重要意義，但我國現行的農村宅基地使用權制度是過去計劃經濟體制和人民公社制度下的產物。所以在實施農村土地整治時，現行的宅基地制度設計不利于保護農民的宅基地用益物權，特別是對宅基地使用權的流轉限定為集體經濟組織成員之間，該規定基本禁止了宅基地使用權以及農宅的流轉，大大限制了宅基地使用權人對房屋連同宅基地的使用、收益和部分處分權，是對農民及宅基地用益物權的歧視，使得農村房屋頓時“沉淀”，成為不具有充分市場價值的“死資本”或“沉睡的資本”。在現行的市場經濟體制之下，我國城鎮居民所享有的商品房所有權及建設用地使用權可以自由流轉，但廣大農村農民所享有的房屋及宅基地使用權卻限制流轉，使得農民房屋及宅基地使用權不能成為真正的財產，某種意義上來說也就限制了農民的宅基地用益物權。既然宅基地使用權屬于用益物權，就應該按照并且可以按照市場經濟的要求，打破限制流轉的農村宅基地用益物權制度約束，使農村宅基地的利用向市場化、價值化的方向發展。特別是在合理的宅基地流轉制度下，在實施整治與置換后，節余的宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要客體，通過市場機制運作就可以成為有充分市場價值的 “活資本”或“復蘇的資本”[6-7]。

2.4 失去宅基地的農民無權享受社會保障

“一戶一宅、面積法定、無償分配及使用”是我國農村宅基地管理制度的基本特征，宅基地是農民所享有的一項重要社會福利。宅基地對農民來講不僅是一種居住保障，而且是一種生活保障，是農民安身立命的基本社會保障。從各地實施農村土地整治來看，在村莊整治過程中，由于宅基地整理、復墾與置換的配套政策不健全，相關的配套制度建設明顯滯后，還難以構筑宅基地退出的有效運作平臺，特別是還未建立一套健全的能促進農戶主動退出宅基地的激勵機制使農戶能夠自愿退出宅基地。這主要還是因為目前我國廣大農村農民的社會保障體制還沒有建立起來。雖然通過宅基地整理與置換，政府在制度上已經將大多數農民的身份由農村戶口轉變為城鎮居民戶口，置換后的農民理所應當享受到與城鎮居民同樣的待遇，但事實并非如此[8]。特別是大多數農民仍無法享受到與城鎮市民同樣的城鎮社會保障待遇和平等的市民化待遇。長期以來，農村土地整治區域的農民雖然失去宅基地住進了城市小區，卻沒有納入城鎮社會保障體系。從而造成村莊在整治之后，失去宅基地的農民成了一個既有別于農民又不同于市民的邊緣群體，處于社會保障的“真空”地帶。由于沒有全面的農村社會保障體系加以保護失地農民的權益，在實施農村土地整治的時候農民必然要考慮其自身長久的生存問題，導致有的地方在實施這場被人稱為“農民上樓運動”時出現的“被上樓”及“被城市化”等現象發生。

3 農村土地整治中宅基地用益物權保護的相關對策

3.1 以級差地租為經濟杠桿，保護宅基地用益物權

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，根據我國《物權法》第152條規定，宅基地使用權是指“宅基地使用權依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。在我國宅基地作為用益物權，具有一定的福利性質，表現在權利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權利，有權在宅基地上建設房屋及其附屬物。只有當國家建設需要征用農民宅基地，或村鎮規劃需要改變土地用途，或由于某種原因導致宅基地占用面積超過規定標準等情形下，才可以按照法定程序進行合理的調劑或者重新安排宅基地。針對當前各地農村土地整治中所實施的建設用地置換而言，需要充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，在將農村宅基地復墾為耕地的前提下，堅持依法、自愿、有償原則，將結余出的原有宅基地指標進行資產價值顯化。根據馬克地級差地租理論，級差地租Ⅱ是以同一土地上的連續投資有不同的級差生產率為基礎的。因此，級差地租Ⅱ的形成主要與土地的投資者有關。所以，在農村宅基地置換中，應該將農民的宅基地看作是在級差地租資本化過程中形成的土地資產，必須按照市場經濟“誰投資、誰擁有，誰受益”的收益歸屬和利益分配原則，將農村宅基地資產收益歸農民所有。特別是將農民的宅基地指標在調劑給城鎮發展使用時，必須遵循馬克思的級差地租原理，建立農村宅基地指標有償調劑使用制度，合理調節農村建設用地資產增值收益分配，將農民宅基地資產升值部分的收益完全歸農民所有，對農民宅基地及地上房屋進行合理補償，以“買斷”形式補償農民的宅基地使用權益，如此農村土地資產升值收益分配才能最大程度實現和有效保護農民的宅基地權益。

3.2 農村土地整治中宅基地資產增值須“還之于民”

根據有關資料統計，1949年—1979年的30年間，通過城鄉工農的“剪刀差”，我國農民為工業化和城市化發展奉獻了6000—8000億元；從1952年到2002年50年間，農民向社會無償貢獻的土地資產收益達51535億元。以2002年無償貢獻的土地資產收益為7858億元計算，相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產權 (按照銀行利率3%計算)。自從我國建立土地征用補償制度以來,我國累計支付的土地征用補償費用不超過1000億元[9]。所以，在我國工業化、城鎮化發展過程中很大程度上是以犧牲“三農”利益為代價的。根據馬克思的地租理論，絕對地租歸所有者，級差地租I歸政府，級差地租II歸投入者即農戶。宅基地置換過程中獲得的收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應當在政府和集體經濟組織以及原宅基地使用者之間進行合理分配，絕大部分應該留給原宅基地使用者，從而增加農民財產性收入，政府則通過土地稅收的形式來分享。各地在實施農村土地整治中，由于農村宅基地在整理和置換前后，宅基地的資產價值將會呈現十倍甚至數十倍的升值。因此，各地地方政府必須以解決農民民生問題為根本出發點，科學推進村莊整理、置換，加大農村宅基地使用制度創新，進一步建立健全宅基地整理、置換的機制，優化置換的政策環境，務必對農村宅基地資產升值的部分進行“剝離”，實現宅基地整理和置換中的土地級差收益“從農村中來，到農村中去”，做到“還利于民”，尤其是要將農村宅基地資產增值的絕大部分用于新農村建設，特別要用于改善農村基礎設施條件及改善農村生產生活環境，只有這樣才能顯現出農民的利益主體地位，才能產生出處農村宅基地整理與置換的動力，提高農民參與農村土地整治的積極性，化現行的被動整理置換為主動整理置換[10]。

3.3 建立健全農村土地整治中宅基地用益物權保護機制

3.3.1 建立整理出的宅基地置換指標有償使用機我國《土地管理法》明確規定農村宅基地屬于農民集體所有，農民個人只有使用權。在市場經濟條件下，宅基地不僅僅是稀缺的土地資源，更是農民集體經濟的重要資產。所以在實施農村土地整治中，特別是在某些地方實施城鄉建設用地增減掛鉤與城鄉建設用地指標置換時，應當將市場機制引入到農村宅基地整理、置換工作中。地方政府把通過農村宅基地整理獲得的置換指標，作為一種特殊商品，遵循市場經濟規律，合理定價，有序流動。通過農村宅基地整理獲得的建設用地置換指標除了由于安排農村個人建房外，剩余的指標可以由市、縣土地開發整理中心統一有償收購，但收購的價格必須通過市場機制來定，運用市場經濟規律，充分顯化農村宅基地的市場經濟價值[11]。農村宅基地置換指標有償使用制度不僅僅有利于農村土地產權制度在經濟上得到實現，使農村大量宅基地資源變成了一筆巨大的土地資產，更有利于促進農村土地資源的市場化配置和推進農村隱性市場導向公開化和規范化，從而促進我國農村土地制度改革，同時也有利于促進城鎮化進程。

以安徽省池州市為例，根據《中國農村統計年鑒》公布的2006年末農村住房市場的價值287.8元/m2計算,根據《池州市土地利用總體規劃大綱》（2006-2020年）中的相關數據，2005年池州市農村居民點面積為26134.47hm2,到2020年池州市農村居民點面積將下降到25190.39 hm2,總共減少944.08 hm2,若按照通過“增減掛”置換成城鎮發展建設用地的宅基地面積為基數，則單位宅基地資產價值至少約為300萬元/公頃，如果扣除復墾為耕地的宅基地面積約為280 hm2,則可置換的宅基地總資產價值約為20億元。如果將這些資金全部用于“三農”和支持新農村建設，其成效會非常顯著。3.3.2建立規范有序的農村宅基地市場機制 在農村土地整治過程中，實施城鄉建設用地增減掛鉤、土地整理與城鄉建設用地指標置換均屬于微觀經濟行為，應該主要靠市場來調節，以實現農村土地資源的合理利用和優化配置。改革開放以來，我國土地要素市場從無到有，已經初步形成了土地市場體系的框架，但廣大農村地區宅基地市場還是一片“空白”。前文所闡述的建立合理的宅基地置換增值收益分配機制以及建立宅基地置換指標有償使用制度均需要以形成規范有序的農村宅基地市場體系為前提。所以，只有將宅基地使用權作為用益物權進入市場，并且允許按照市場規律讓農民的物權以資本形式流動起來，讓農民享受與城市居民一樣的土地增值收益，才能夠真正實現和最大限度地保障農民的用益物權。國土資源部2009年出臺的《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》中明確提出“深化集體建設用地使用制度改革，規范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。所以當前各地可以以農村土地整治為契機，堅持依法、自愿、有償原則，建立規范有序的宅基地市場體系，進一步推進農村宅基地置換，允許結余出的農村宅基地置換指標在城鄉建設用地市場上有償流動、交易，如可以把節余的農民宅基地指標資產化并以股權方式量化到個人，使其經濟價值得以顯化，徹底打破我國長期以來的城鄉土地二元分割的利用機制，為農民增加土地財產性收益創造條件。這也是目前積極盤活農村建設用地，特別是盤活農村宅基地，建立農民市民化的“離土”機制、消除城鄉二元差別和激活“沉睡”的農村土地市場的非常重要的“一步棋”[12]。當然，建立規范有序的農村宅基地市場，其關鍵是形成合理的價格體系，從而使價格機制在農村宅基地的有效配置中發揮其基礎性作用。

3.3.3 建立統一的農民不動產登記制度 產權明晰是農民宅基地用益物權得以保障的根本前提。根據我國《物權法》登記生效原則，宅基地登記是其用益物權變動的要件，是保護土地產權人宅基地權益的法律手段，也是維護和規范宅基地市場秩序的基礎條件。只有通過建立完善的宅基地登記制度，明晰產權關系，才可以確權，防止在實施城鄉建設用地增減掛鉤、土地整理與城鄉建設用地指標置換過程中發生產權糾紛，進而保護農民的宅基地用益物權并促進其按照市場經濟規律有效運行。我國目前農村農民的房屋所有權及宅基地使用權管理比較混亂，特別是在宅基地置換過程中存在的產權制度空白要求今后必須要建立完善的農民房屋產權和農村宅基地使用權登記制度,嚴格依照相關法律、法規和政策規定,確定房屋的所有權和宅基地的使用權權屬[13]。目前有很多地方已經開展了農村土地“三權”即集體土地所有權、集體建設用地使用權、農村宅基地使用權登記發證工作。所以在開展農村土地整治工作過程中，務必要結合農村宅基地使用權登記發證工作和第二次土地調查成果，對農民現有宅基地使用情況進行一次普查，健全宅基地地籍檔案，并建立統一的農民不動產登記制度，對于手續齊備、符合法律規定的農戶宅基地,可以改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面，給農民發放統一的、具有法律效力的宅基地證書。同時，對整治中涉及到的土地權屬調整要及時變更登記，為宅基地置換上市奠定確權基礎，確保土地整治后農民宅基地用益物權不受侵犯。

3.3.4 建立健全宅基地用益物權保護的法律法規在實施農村土地整治過程中，開展城鄉建設用地增減掛鉤、城鄉建設用地指標置換是農村土地制度的重大變革,必須在法律法規允許的框架內進行,但是我國目前農村宅基地管理方面的立法滯后且法律效力層次低，甚至還沒有一部直接調整和規范農村房屋和宅基地的法律，宅基地管理在很大程度上僅依靠分散在 《物權法》、《民法通則》、《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等法律法規中的相關規范和 《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源部關于進一步加強宅基地使用權登記發證工作地通知》、《國土資源部關于加強農村宅基地管理的通知》、《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》等文件加以調整，而這些不僅系統性差、效力低,在實際中也不利于對農民宅基地用益物權的保護，一定程度上影響和制約了農村土地整治的實施和農村經濟的發展[14-15]。所以，針對在新形勢下出現的一些新情況新問題，應該在已有法律法規的基礎上,加強農村土地整治中涉及的宅基地置換管理的立法體系建設，明晰宅基地產權、宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題。筆者建議國家立法機關應該盡快針對農村宅基地問題制定專門的法律《農村宅基地法》。通過該法明確農民擁有宅基地的標準范圍、產權關系、農村土地整治中整理宅基地指標使用、農民的宅基地交易、不動產確權發證等做出專門的規定，以實現農村宅基地制度的法制化和物權化管理，切實維護農民的宅基地用益物權，充分保障農民的合法權益，維護農村當前及長遠地發展與穩定。

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D922

A

1674-1102(2012)01-0060-05

2011-11-25

包婷婷（1986—），女，安徽桐城人，安徽農業大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向為土地制度與土地金融。

[責任編輯：韓志才]