劉瓊蕾
(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 ,安徽 合肥 230036)
從《食品安全法》看我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制
劉瓊蕾
(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 ,安徽 合肥 230036)
2009年《中華人民共和國(guó)食品安全法》的出臺(tái),這是國(guó)家首次以法律的形式對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全做出的規(guī)定。然而,該法中只有一條關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的原則性的規(guī)定。本文擬重點(diǎn)剖析該法在對(duì)轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制方面的缺陷,以及在具體操作層面的不足,進(jìn)而提出相關(guān)的對(duì)策和建議,以期達(dá)到完善轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制,進(jìn)一步保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益之目的。
食品安全;轉(zhuǎn)基因食品;標(biāo)識(shí)制度;法律規(guī)制
截止2010年,全球已經(jīng)有29個(gè)國(guó)家種植轉(zhuǎn)基因作物,其中轉(zhuǎn)基因大豆占全球種植面積的80%,玉米占33%,棉花占66%,油菜占8%。以轉(zhuǎn)基因?yàn)樵系氖称酚袔浊ХN,轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)迅猛發(fā)展,產(chǎn)品品種及產(chǎn)量也成倍增長(zhǎng)。轉(zhuǎn)基因技術(shù)給我們帶來(lái)了巨大社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益,但同時(shí)她也給我們帶來(lái)了許多棘手的問(wèn)題,主要集中在轉(zhuǎn)基因食品的安全性方面。
轉(zhuǎn)基因食品(Genetically Modified Food,GMF),是指利用生物技術(shù)改良的動(dòng)植物或微生物所制造或生產(chǎn)的食品、食品原料及食品添加物等,針對(duì)某一或某些特性,以突變、植入異源基因或改變基因表現(xiàn)等生物技術(shù)方式,進(jìn)行遺傳因子的修飾,使動(dòng)植物或微生物具備或增強(qiáng)此特性,降低成本,增加食品或食品原料的價(jià)值[1]。世界上第一例轉(zhuǎn)基因食品是1994年由美國(guó)研制并投放市場(chǎng)的可延緩成熟的轉(zhuǎn)基因西紅柿。對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品,雖然目前尚沒(méi)有統(tǒng)一的定義,但我們通常認(rèn)為其是含有轉(zhuǎn)基因的生物成分或者利用轉(zhuǎn)基因生物,包括如轉(zhuǎn)基因植物、動(dòng)物或微生物生產(chǎn)加工的食品,當(dāng)前我們所談?wù)摰霓D(zhuǎn)基因食品主要來(lái)源于轉(zhuǎn)基因植物。國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用咨詢服務(wù)中心 (ISAAA)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,早在2001年,全世界轉(zhuǎn)基因作物的種植面積就已經(jīng)達(dá)到了5260萬(wàn)公頃,比2000年增長(zhǎng)19%,其中99%的轉(zhuǎn)基因作物種植分布在美國(guó)、阿根廷、加拿大和中國(guó)等4個(gè)國(guó)家。目前已經(jīng)商品化并且大面積種植的轉(zhuǎn)基因作物種類主要為大豆、玉米、油菜和棉花,而西紅柿、馬鈴薯、甜椒、木瓜等作物是以小面積種植的形式存在著。據(jù)估計(jì),全世界有近萬(wàn)種用這些轉(zhuǎn)基因作物生產(chǎn)加工的食品。
從上世紀(jì)七八十年代轉(zhuǎn)基因食品的開(kāi)始興起,到現(xiàn)如今轉(zhuǎn)基因食品出現(xiàn)在尋常百姓家,其發(fā)展的速度可謂突飛猛進(jìn),但是轉(zhuǎn)基因食品從一上市,就一直面臨著種種爭(zhēng)議:破壞生態(tài)平衡,污染環(huán)境,對(duì)人類健康的潛在危害未得到證實(shí)等等,但是另一方面,轉(zhuǎn)基因食品制作成本低廉,附加值高,其問(wèn)世解決了全球糧食短缺的問(wèn)題等正面的因素亦不可忽視。隨著轉(zhuǎn)基因食品愈來(lái)愈廣泛地出現(xiàn)在我們的日常生活中,它日益引起了人們的重視,而一系列食品安全事故的出現(xiàn)更是讓人們擔(dān)憂無(wú)比,在這種背景下,轉(zhuǎn)基因食品的研究和發(fā)展不可避免的受到了制約和影響。
2009年2月28 日由中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)食品安全法》,首次以法律的形式對(duì)轉(zhuǎn)基因食品做出了規(guī)定。相關(guān)法律條文的表述是:“第一百零一條 乳品、轉(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理,適用本法;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”[1]。從而填補(bǔ)了我國(guó)從20世紀(jì)80年代研究轉(zhuǎn)基因食品以來(lái)都沒(méi)有正式法律條文的空白。回顧我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的相關(guān)規(guī)定,具體有:

表1 我圖對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的相關(guān)規(guī)定
從上面的表格我們可以清晰地看到,在新的《食品安全法》沒(méi)有出臺(tái)之前,國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制一直處在規(guī)范的層面,并沒(méi)有上升到法律的高度。但是,新的《食品安全法》的出臺(tái),是不是就意味著我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制達(dá)到了一個(gè)全新的境界呢?筆者認(rèn)為并非如此。新的《食品安全法》對(duì)轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制只是一筆帶過(guò),并沒(méi)有單列一章進(jìn)行詳細(xì)的闡述,但是基于轉(zhuǎn)基因食品安全和傳統(tǒng)食品安全的相異程度,對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全進(jìn)行單獨(dú)具體的規(guī)定是很有必要的,這就導(dǎo)致了雖然法律明確規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制,但卻造成了司法和執(zhí)法上的困惑,換言之,也就是說(shuō)造成了立法和司法、執(zhí)法的脫節(jié)。
立法的原則之一是科學(xué)原則,這就說(shuō)要把立法當(dāng)科學(xué)來(lái)看,實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化,消除影響立法的過(guò)時(shí)或新潮的觀念,立足現(xiàn)實(shí),運(yùn)用科學(xué)的理論和決策,解決立法實(shí)踐中出現(xiàn)的的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);同時(shí),要從制度上解決問(wèn)題,建立科學(xué)的立法權(quán)限的劃分,注重實(shí)踐和理論相結(jié)合,注重立法的可行性,要做到所立的法能為人接受,所立的法能被執(zhí)行等等。但是,我們反過(guò)來(lái)看新《食品安全法》,只在第101條提到了轉(zhuǎn)基因食品也適用本法的規(guī)定,而并沒(méi)有把轉(zhuǎn)基因食品單列出來(lái)做詳細(xì)的規(guī)定。這就造成了立法上的不明確,沒(méi)有嚴(yán)格按照客觀規(guī)律來(lái)確定立法指標(biāo)。我們知道,轉(zhuǎn)基因食品安全畢竟不同于傳統(tǒng)的食品安全,轉(zhuǎn)基因食品的安全性到現(xiàn)在還沒(méi)有完整的定論,它對(duì)人類的潛在危害到底有多少還處在一個(gè)探索的階段,就連它是不是減少了食品的營(yíng)養(yǎng)成分、對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞力有多大等方面到現(xiàn)在還是個(gè)未知數(shù),我們立法既然對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全做出了規(guī)定,就不能大而化之的和傳統(tǒng)食品安全混為一談,應(yīng)該將其單列一章做出詳細(xì)的規(guī)定。在這一方面,歐盟的做法顯然更加可取。歐盟采用了“預(yù)防原則”作為規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的理論依據(jù)。“預(yù)防原則”是國(guó)際環(huán)境法自20世紀(jì)80年代以來(lái)發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)基本原則,該原則強(qiáng)調(diào)不能以科學(xué)上的不確定性作為不行動(dòng)或延遲行動(dòng)的理由,它要求在環(huán)境問(wèn)題尚未嚴(yán)重到不可逆轉(zhuǎn)的程度之前應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)有效的行動(dòng),加以預(yù)防[2]。
司法的主要原則之一是以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩。就是說(shuō)要以客觀事實(shí)為依據(jù),排除主觀臆斷的依據(jù),要以法律的標(biāo)準(zhǔn)和尺度審理案件,嚴(yán)格按照法律程序來(lái)辦事。曾經(jīng)有這樣一個(gè)案例,是我國(guó)的一女士起訴美國(guó)雀巢公司,控訴其銷售的奶粉含有轉(zhuǎn)基因成分但沒(méi)有標(biāo)識(shí),而有管轄權(quán)的法院卻以訴訟標(biāo)的物價(jià)值過(guò)少(只有人民幣6.8元)為由不予受理,后來(lái)迫于輿論的壓力盡管相關(guān)的法院最終提審了此案,但考慮到此案是涉外案件,程序異常繁瑣、送達(dá)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等規(guī)定,該消費(fèi)者最后無(wú)奈撤回了起訴。通過(guò)此案我們不難發(fā)現(xiàn),由于立法的上得缺失或不明確,導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中盡管是有事實(shí)作為依據(jù)的,但是受限于沒(méi)有相關(guān)的法律為支撐,找不到權(quán)威的依據(jù),最后案件不能圓滿的解決。一方面消費(fèi)者的權(quán)利沒(méi)有得到維護(hù),另一方面也使人們對(duì)國(guó)家法律的神圣性產(chǎn)生質(zhì)疑。此外,因?yàn)槲覈?guó)在立法上并沒(méi)有賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)團(tuán)體訴訟的資格,消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)者的權(quán)益遭到侵害的時(shí)候不能夠以團(tuán)體的名義進(jìn)行訴訟,對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)商和銷售商不能形成事實(shí)上的無(wú)形壓力,不利于消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn),也不利于消費(fèi)者協(xié)會(huì)作用的發(fā)揮。
執(zhí)法要尊重合法性原則、合理性原則和效率原則。我們前文有過(guò)分析,由于轉(zhuǎn)基因食品安全和傳統(tǒng)食品安全的差異,國(guó)家在立法上應(yīng)當(dāng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品有單獨(dú)的規(guī)定,以區(qū)別于對(duì)傳統(tǒng)食品安全的規(guī)制,在出現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品糾紛的時(shí)候可以做到有明確的法律法規(guī)可依,但是新的國(guó)家食品安全法并沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的相關(guān)規(guī)制做出具體細(xì)致的規(guī)定,比如說(shuō)執(zhí)法主體的規(guī)定、執(zhí)法的程序如何,執(zhí)法過(guò)程中若出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題該如何解決等等,所有這些必然會(huì)導(dǎo)致在執(zhí)法的過(guò)程中出現(xiàn)無(wú)法可依的情況,在無(wú)法可依的狀態(tài)下更談不上執(zhí)法的合理性和效率性。
通過(guò)對(duì)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的分析,不難得出我國(guó)針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的審批、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和標(biāo)簽制度等規(guī)定大致上與歐盟的模式相近。歐盟轉(zhuǎn)基因的發(fā)展歷程及其對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制,對(duì)我國(guó)有一定的啟發(fā),比如說(shuō)瑞士,其在《食品安全法令》中對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)制度作出了這樣的規(guī)定:(1)加工、使用或銷售轉(zhuǎn)基因食品,如果轉(zhuǎn)基因成分大于0.9%,必須明確標(biāo)示、說(shuō)明其含有轉(zhuǎn)基因成分;以轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品為原料提煉而成的產(chǎn)品(如用轉(zhuǎn)基因大豆提煉的大豆油),雖然轉(zhuǎn)基因成分含量較低,但仍須特別注明。(2)對(duì)傳統(tǒng)食品與轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、上市流通渠道進(jìn)行分離,尤其是在貨架上傳統(tǒng)食品與轉(zhuǎn)基因食品的擺放要分隔明顯,以方便消費(fèi)者認(rèn)別;含轉(zhuǎn)基因成分食品的生產(chǎn)必須建立可追溯制度,有關(guān)檔案必須保存至少5年。
因此,我國(guó)可以在新《食品安全法》下單列一章專門(mén)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全性、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)制度、追蹤制度等做出相關(guān)的規(guī)定,其一,應(yīng)該對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全性和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)制定一個(gè)明確的界限,設(shè)立專門(mén)的轉(zhuǎn)基因食品的檢測(cè)機(jī)構(gòu),在司法和執(zhí)法的過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)辦事,嚴(yán)格做到有法可依,有法必依。其二,要對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)制度做出具體的規(guī)定,這點(diǎn)我們可以借鑒上述瑞士的立法規(guī)定,在轉(zhuǎn)基因成分超過(guò)一定比率的時(shí)候明確標(biāo)識(shí),說(shuō)明其含有轉(zhuǎn)基因的成分,以保障消費(fèi)者的知情權(quán),另外在超市的貨架上應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)基因食品和傳統(tǒng)的食品分開(kāi)擺放,不可混在一起,以方便消費(fèi)者辨認(rèn),保障消費(fèi)者的選擇權(quán);也可以借鑒日韓俄等國(guó)的加貼特殊標(biāo)簽制度,對(duì)轉(zhuǎn)基因食品或者含有一定成分轉(zhuǎn)基因的食品加貼特殊的標(biāo)簽,以方便消費(fèi)者加以辨別。因此,在立法上,我國(guó)可以規(guī)定轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)產(chǎn)家在轉(zhuǎn)基因食品投放市場(chǎng)的時(shí)候,必須在食品包裝袋上明確標(biāo)明是轉(zhuǎn)基因食品,讓消費(fèi)者在選購(gòu)的時(shí)候做到心中明明白白的,能夠自行選擇。對(duì)于違反標(biāo)示規(guī)定的生產(chǎn)廠家給予罰款、曝光的處罰措施,使得標(biāo)示制度能切實(shí)發(fā)揮作用。其三,對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的追蹤制度也必須以立法的形式確定下來(lái),在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立轉(zhuǎn)基因食品實(shí)時(shí)監(jiān)控監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系,對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的銷售情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,以便于一旦發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品的安全問(wèn)題,可以實(shí)時(shí)追蹤。
目前我國(guó)的消費(fèi)者面對(duì)強(qiáng)大的轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)商,依然處于相對(duì)弱勢(shì)的地位,個(gè)體的力量薄弱,當(dāng)權(quán)益遭到損害的時(shí)候不能采取有效的措施去維護(hù),或者即使有途徑去維護(hù)自己的合法權(quán)益,卻因?yàn)樗痉ǔ绦虍惓7爆嵍坏貌贿x擇放棄。因此,筆者建議賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)團(tuán)體訴訟的資格,當(dāng)多個(gè)消費(fèi)者都受到轉(zhuǎn)基因食品的侵害或者廠家違反轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示制度侵犯消費(fèi)者知情權(quán)情節(jié)嚴(yán)重的,他們可以賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)團(tuán)體訴訟主體資格和團(tuán)體訴權(quán),使消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以代表團(tuán)體成員提起訴訟并參加訴訟,獨(dú)立享有并承擔(dān)訴訟權(quán)利和義務(wù),甚至可以獨(dú)立作出實(shí)體處分的制度。我們說(shuō),如果以消費(fèi)者協(xié)會(huì)的名義提出訴訟的話,一定會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)者和銷售者產(chǎn)生無(wú)形的壓力,從而使他們今后在生產(chǎn)和銷售轉(zhuǎn)基因食品的時(shí)候更加的小心謹(jǐn)慎。司法機(jī)關(guān)面對(duì)團(tuán)體訴訟案件,應(yīng)當(dāng)尤其謹(jǐn)慎,切實(shí)依照相關(guān)司法程序的同時(shí),必須及時(shí)高效地進(jìn)行審理,或者是做好調(diào)解與和解工作,切實(shí)做到維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。
我們知道,與轉(zhuǎn)基因食品有關(guān)的利益群體主要有國(guó)家、轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者。國(guó)家方面主要是依靠政府主管部門(mén)的監(jiān)管。以前我們的管理弊端是多頭分段監(jiān)管,各監(jiān)管部門(mén)在行政級(jí)別上是平級(jí)的。雖然目前我國(guó)已經(jīng)建立起了食品安全委員會(huì)這個(gè)以國(guó)務(wù)院副總理為主任的一個(gè)組織,同時(shí)在地方上建立起了縣級(jí)以上政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管食品安全的系統(tǒng)。但是往往一發(fā)生食品安全事故,國(guó)務(wù)院立即以工作組的形式下來(lái)進(jìn)行處理,易出現(xiàn)架空地方主管單位職責(zé)的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,應(yīng)該建立起一套以國(guó)務(wù)院垂直管理為主,地方上屬地管理為輔的一套管理模式。地方上可以實(shí)行地方首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,對(duì)于一般性的食品安全事故可以由地方上管理,但是遇到較大的食品安全事故則交由食品安全委員會(huì)處理,兩者相互結(jié)合,互相促進(jìn),既鞏固了食品安全委員會(huì)的管理地位,又不至于讓地方政府處于消極待命的狀態(tài)[3]。其次對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者的規(guī)制,目前主要是由行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管,行業(yè)協(xié)會(huì)主要依靠行業(yè)內(nèi)的團(tuán)體規(guī)章和行規(guī)來(lái)約束這些生產(chǎn)者,監(jiān)管的力度不是很大,效果也不是很好,筆者認(rèn)為政府應(yīng)該對(duì)協(xié)會(huì)予以監(jiān)管和支持,必要地時(shí)候可以用強(qiáng)制力來(lái)實(shí)施,從外部對(duì)轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)者產(chǎn)生威懾力。最后對(duì)于轉(zhuǎn)基因消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)主要是依靠消費(fèi)者協(xié)會(huì),主要的責(zé)任是協(xié)助消費(fèi)者維護(hù)合法權(quán)益,但消協(xié)是民間團(tuán)體,對(duì)不法的生產(chǎn)者不能采取強(qiáng)制措施,這就需要政府的扶助,政府有關(guān)行政部門(mén)在對(duì)轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督和檢查的時(shí)候可以讓消費(fèi)者協(xié)會(huì)直接參與進(jìn)來(lái),賦予他們一定的行政職權(quán),讓消費(fèi)者協(xié)會(huì)有一定的強(qiáng)制實(shí)施力。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步,轉(zhuǎn)基因食品在我們的生活中已經(jīng)越來(lái)越普遍,可能在不久的將來(lái)會(huì)引發(fā)一場(chǎng)新的飲食革命,引領(lǐng)餐桌文化走向一個(gè)新的紀(jì)元。但同時(shí)我們也要看到,轉(zhuǎn)基因食品對(duì)于人和環(huán)境的危害仍有不確定性。基于此,我們更要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制,從源頭上防范轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人們的可能造成的危害。我們相信,通過(guò)建立完善對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的立法、司法和執(zhí)法制度,我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的安全性會(huì)得到更好的保障,最終達(dá)到保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的目的。
[1]中華人民共和國(guó)食品安全法[EB/OL].(2009-02-28).http://www.gov.cn/flfg/2009-02/28/content_1246367.htm.
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D920
A
1674-1102(2012)01-0053-04
2011-11-26
劉瓊蕾(1983-),女,安徽池州人,安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治教育專業(yè)碩士研究生,主要從事農(nóng)村法治方向研究。
[責(zé)任編輯:韓志才]