推進地方政府預算公開的思考

■王永華

推進地方政府預算公開的思考

■王永華

一、政府預算公開的意義和背景

當今世界，政府預算公開已經成為一個現代政府、文明政府和責任政府必備常識。政府預算公開是指政府預算的依據以及預算的編制、審批、執行、決算、內容整個過程都必須依法向社會公開。狹義上的預算公開主體是各級政府，公開的對象是各級人大。廣義的預算公開主體不僅僅指各級政府，在我國還包括黨政機關等其他國家機構，對象除了人大，涵蓋所有公民。

政府公開預算不僅在發達國家司空見慣，我國的《政府信息公開條例》亦有規定。預算資金作為公共資金，取之于民，用之于民，預算公開是應有之意，對于滿足群眾的知情權、方便群眾監督，督促政府養成廉潔意識和節約意識，杜絕腐敗，用好納稅人的錢，具有重要作用。推動預算公開不是目的，最根本的是通過預算公開加強人大對政府預算管理的法律監督和社會的民主監督，促進政府改善預算管理，用好人民賦予的財權。

2009年，國務院有關部門首次向社會主動公開經全國人大批準的當年中央財政收入預算表等4張報表。2010年又增加到12張表格，涵蓋了政府性基金預算和國有資本經營預算。隨后共有74個中央部門向社會公開了部門預算收支總表和財政撥款支出預算表。2011年4月，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署進一步推進財政預算公開工作，要求中央各部門公開2010年度“三公”經費決算數和2011年“三公”（公款吃喝、公車私用、公款旅游）經費預算情況，提出要大力推進地方財政預算、決算公開，特別強調地方政府及其有關部門要比照中央財政做法，公開經同級人大或其常委會審查批準的政府財政總預算和總決算，并做好部門預算、“三公”經費等公開工作，監管、控制“三公”經費。中央部門主動“曬賬本”，為地方政府做出了表率。上海、廣州、四川、陜西、湖南等省份，以及深圳、成都、北京等城市都逐步進行了政府預算公開的有益嘗試。

從中央和地方已公開的預算信息情況來看，一是基本都有兩個總表，“收支預算總表”和“財政撥款支出預算表”，但仍比較粗，缺乏足夠的細節，表內所列支出項目大多為一般公共服務、外交、住房保障支出等，公示深度也還顯得不夠。二是對于公眾關心的“三公”消費（公款吃喝、公車私用、公款旅游）等問題，無論在中央還是在地方，在公開的預算中還甚少體現。三是從發展趨勢上看，政府不僅應公開預算，同時也應公布決算，讓公眾清楚明白地知道政府拿了錢打算做什么、正在做什么、已經做了什么，允許廣泛地討論、質疑甚至批評，使公共財政走向陽光財政。

二、地方政府推進預算公開面臨的問題和挑戰

近年來，一些地方政府除了每年在媒體定期發布上一年預算執行情況和下一年的預算（草案）外，還曾實行過“參與式預算”，即將涉及公眾切身利益的公共項目建設資金交給公眾討論，由公眾決定如何使用，并選擇試點，使預算編制更加公開、民主、透明。為進一步增強政府預算透明度，各地又進一步完善了提請人大審議預算的內容和方式。一是將政府預算與本級部門預算一并上報當地人代會審議。二是將基金預算草案上報本級人代會審議。三是對主要結算項目進行說明，并上報本級人代會審議。四是將上年預算執行及本年預算（草案）上報本級人代會審議，接受人大代表監督。

可以說，各地各級政府在預算公開方面還是順應了形勢發展需要的。但受全國預算公開剛剛起步，許多方面尚不完善的大環境影響，也面臨一些共性的問題和挑戰。

一是預算公開步伐偏慢，公開程度不夠。政府預算公開步伐偏慢，一些部門對預算公開態度不積極、不主動，猶豫觀望，很多應該主動公開的單位還沒有動靜，還有許多部門以“國家機密”為借口，拒絕公開。

二是預算報表公開不及時。按照我國《政府信息公開條例》的要求，各級行政機關應該在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告，而在許多地方，“政府性基金預算收支預算表”卻難以做到及時公布，往往是一拖再拖。對財政預算草案的審議和批準，是人代會的一項重要議程，政府應提前將財政報告討論稿交給代表審查、討論，并廣泛聽取代表的修改意見，代表在會前應認真調研。但現在許多地方政府只是在會前幾天才將報告草案定下來，報送給人大，也只能在會上將材料發送給代表，絕大多數代表無從審議，甚至沒有審議，就倉促舉手通過，必然降低預算審查的嚴肅性。

三是預算的透明度不高，公開內容不細，公開范圍還不夠廣。有些財政部門預算草案科目只列到類一級，沒有款、項、目的具體內容，有些雖稍細一些，但也只列到款級科目，比如說僅僅列出基本建設金額多少，卻沒有每一筆支出的具體內容。面對這些龐大的分類數字，“外行人看不懂、內行人說不清”，尤其人民群眾關心的民生項目支出，有些仍然無法確知，實質和深層次問題尚未涉及。

四是預算外支出很難公開。引發社會普遍不滿的“三公”經費缺乏公開，進而缺少公共約束。

造成上述情況的原因主要有以下幾個方面：

首先，思想認識上，不少政府官員預算公開意識薄弱。加之長期計劃經濟體制的影響，政治文化比較封閉，開放程度比較低，多數官員習慣了謹言慎行、“秘而不宣”的工作模式，對信息公開較為排斥。

其次，受利益驅使，不少部門對預算公開有抵觸。尤其是一些經濟發展相對落后的地區，體制創新比較緩慢，政府工作人員大多依賴從舊體制中獲益，預算公開必然會沖擊他們的既得利益，他們或出于害怕喪失既有獲利條件，或出于害怕得罪人，或出于害怕損害政府形象而破壞社會穩定，或出于害怕影響自己仕途，使得他們對待預算公開能拖就拖，或避重就輕，使預算公開流于形式。例如預算外支出就因利益使然難以公開，大多數被認為“不適宜”公開的預算條目隱藏在“其他支出”的大類里，由于看不到具體支出用途，人大審議時就容易通過。

再次，人大對政府預算的監督不到位。其一，在我國政治實踐中，政府預算必須經由同級人大審查，然而事實上，政府行政權力過大導致人大對政府無法做出有效的 “硬約束”，政府基本上“壟斷”了預算信息，詳細的預算連各級人大也無法獲得，更談不上約束。其二，從2003年“兩會”開始，中國政府預算報告不在大會全體會議上閱讀，只發給代表自己看，會議結束后收回，導致代表在短時間內很難對預算報告進行詳細研究。其三，根據我國《預算法》規定，各級財政部門都是在本級人大會召開一個月前，把本級預算提交人大專門委員會進行初審。然而在實際操作中，政府報送人大審批的主要是預算報告，所附的“預算草案”只是大類數字。在人代會期間，發放給代表們的也只是預算執行報告，而不是具體的預算，內容很粗，科目不細。人大根本無法接觸到具體的數字，無法對預算草案進行實質性審查，人大代表也難以有針對性地提出批評和建議。

同時，現行不合理的預算管理體制制約了預算公開的進一步深化。如我國《預算法》規定，年度中財政資金在科目間“流轉”不需人大審批，這就為各種“預算外資金”留下空隙。再如許多政府財政收支情況中，包括社保資金、土地出讓金在內的許多“預算外資金”運用情況，財政部門都不清楚，對當地國企資金管理，當地財政部門也掌握不多，因為還有一部分是屬于央企和各部委直屬的企業。在這種情況下，各級財政部門即使想公布完整的預算，也難免“以偏概全”，更可能因此而觸犯到其他同級甚至更高級別部門的利益。加之缺乏對部門預算編制的監督和績效考核機制，尤其缺乏對各部門預算公開的“問責機制”，使預算公開舉步維艱。

最后，公眾參與程度低。一些地方由于經濟文化水平比較低，人民群眾公民意識淡薄，大多認為政府怎么花錢是政府的事，對政府預算信息公開關注程度不夠。

三、推進地方政府預算公開的對策建議

地方政府推進政府預算公開，一方面必須積極服從國家政府預算公開的整體布局，同時也要從當地實際出發，積極穩妥地漸進展開。

一是要轉變觀念。預算改革在今天已深入人心。把“公共”性質的財政預算當成機密的觀念在現代社會早已過時。財政信息公開不僅不會引發社會矛盾，反而能夠增強公眾對政府的信任，更有利于社會穩定。雖說公開預算賬本等敏感信息增加了政府工作量，甚至還會自曝家丑，給政府部門工作帶來壓力，但這正是建設責任政府、透明政府的需要。政府如果對不涉及國家機密的預算信息諱莫如深、秘而不宣，難免會使公眾認為政府預算是在搞暗箱操作，反而會對政府公信力產生懷疑。公眾關注政府賬本，除了體現公民的社會責任感與民主監督意識以外，更多的是出于對政府預算管理關心，有助于幫助政府精打細算，把納稅人的錢用到刀刃上。

二是在關涉自身利益問題上要服從大局、立足長遠。公開政府預算相當于政府花錢的全過程暴露在公眾眼前，必然觸及到一些政府部門及其工作人員的既得利益。對此，相關部門和人員對待預算公開必須立足長遠，從社會發展大局出發，正確處理好國家、集體、個人三者利益，眼前利益和長遠利益，局部利益和整體利益的關系，在共贏與和諧中獲得個人利益的滿足。

三是要進一步發揮人大在預算公開中的作用。近幾年，人大代表監督政府部門財政資金用度在一些地方兩會上已表現出好的勢頭，如在2011年的廣州市兩會上，廣州市人大代表鐘南山就廣州亞運會實際開支遠超預算向有關部門提出質疑，就是一個好的開端。地方政府對此應以包容的心態，鼓勵人大代表就政府預算直抒己見。人大代表也應暢所欲言。各級政府部門要認真聽取代表意見、從善如流，堅決不能打擊報復。

四是加強對預算外資金的有效監督。財政不便公開的很大一部分是預算外資金。這部分資金包括各級政府部門的行政性收費、社保基金、地方政府土地收入、國有資本收入。預算外資金不受各級人大監督，各級政府想怎么花就怎么花。為此必須將其納入人大監督范圍。

五是以制度化形式規范 “三公”經費公開。建議增設“三公”經費的預算分類項目。目前我國財政預算分類中并沒有專設“三公”經費這一科目，一些不合理的“三公”消費極易隱形于“其他支出”。為此，“三公”經費的公開不僅應當明確每一筆支出的數額，而且應當解釋每一筆支出的用途。

六是預算管理要盡可能做到公開、透明、規范。政府部門僅公開預算還不夠，更重要的是通過預算公開滿足群眾的知情權，進一步拓展公眾監督渠道，從而管住資金。為此，一是部門預算要清楚細致，明確每一筆支出的數額，讓一般人都能看得懂。二是擴大公開范圍，細化公開內容。公開的預算信息應覆蓋所有公共收支和公共資產。除國家秘密之外，預算收支各種分類的各級次信息，包括類、款、項、目都必須公開。對公開的財政預決算要作出通俗易懂的說明，并與預決算同時公開。政府不僅公開預算，同時也要公布決算，讓公眾知道政府拿了錢打算做什么、正在做什么、已經做了什么，允許廣泛討論、質疑甚至批評。三是在預決算公開方面，逐步改進和完善現行編報格式，按照財政部統一規定進行公開。四是在部門預算公開方面，逐步公開社會各界關注的支出，尤其在重大民生支出公開方面，處理好保密與公開的關系，逐步實現“以公開為原則、以不公開為特例”。

七是在體制機制上，建立對部門預算編制的監督和績效考核機制、科學的部門預算支出績效評價指標體系、部門預算支出績效評價的專門法律法規、各部門預算公開的問責機制，并將其納入政績考核體系中。

另外，黨政機關也要逐步公開財政預算。現在的預算公開還僅限于行政機構，黨政機關也吃財政飯，其預算也應公開。廣州市紀委及監察局在官方網站上公布了各自的2011年部門預算編制說明，實屬全國首例，在黨務公開上又深入一步，各地政府也應有所借鑒。還要將政府預算公開同反腐倡廉結合起來，同時發揮并保障市民在政府預算公開中的參與作用。地方政府預算公開由于剛剛起步，且牽扯到各方面利益，加之大的體制環境的制約，需要有一個逐步完善的過程，必須積極穩妥、循序漸進地推進地方政府預算公開制度的建立，這就要求既要與中央政策保持一致，又要結合當地實際有所創新，并避免流于形式。

河北工業職業技術學院）

（本欄目責任編輯：阮靜）