政府成本管理參照系的建立

■楊 誠

政府成本管理參照系的建立

■楊 誠

一、政府成本管理參照系缺失及其對政府成本管理的影響

與企業組織不同，在政府組織中實施成本和收益的比較，以及尋找成本管理的參照系，是極其困難的。首先，由于政府組織的非營利性、非市場性，公共產品無法獲得估價信息，缺乏市場交易價格這面“鏡子”，政府難以在成本與效益、服務質量和服務特性之間進行抉擇；其次，政府組織的壟斷性導致其無法以其他組織的成本作為成本標桿；最后，政府組織的異質性又制約了政府組織之間成本的比較。政府成本在缺乏比較對象的情況下，政府成本管理的參照系缺失。

這種因非市場交易性、壟斷性和異質性而導致的政府成本管理參照系的缺失對政府成本管理的影響是 “致命”的。政府成本管理的事前決策、事中控制和事后評價因為沒有可用的決策、控制和評價參照標準而難以實施，這也決定了政府成本管理無法采用類似于企業成本管理的間接控制模式。所以，政府成本管理參照系的缺失若不能解決，政府成本管理仍將陷入一種 “混沌”狀態。

二、政府成本管理參照系的建立

解決政府成本管理參照系的缺失有兩個途徑：第一個途徑是把部分公共服務推向市場，通過培育公共服務市場來解決；第二個途徑是以政府績效作為政府成本管理的參照標準。

（一）培育公共服務市場

政府公共服務可分為基本公共服務和可選擇公共服務兩類，基本公共服務是指那些與居民的人權有關，體現社會發展要求和全體居民利益的事務，如立法、司法、行政、國防等。可選擇公共服務是指那些政府可辦，也可以不辦，但辦了會增進地方居民福利的事業，可以稱為準公共產品。

公共服務市場化就是把市場的競爭機制引入政府可選擇公共服務領域，把市場能做的、市場做得好的公共服務交給市場，將原來由政府提供的部分公共服務轉移給市場或社會來提供。推行公共服務市場化可以從以下三個方面進行：一是將政府壟斷的部分服務部門推向市場，形成多家市場主體競爭的局面。政府的主要職能集中在制定市場準入規則和競爭規則，維護公平的市場環境。二是利用市場和社會力量使公共產品和服務的提供市場化。主要形式有政府業務合同出租、競爭性招標等。政府可以通過與企業簽訂雇傭合同的形式，授權企業承擔一定的公共服務供給，政府則負責監督合同的履行并支付企業一定的費用。如環衛清掃、醫療衛生、養老保險以及房屋開發等，形成不同企業之間的競爭，這樣政府能以較少的資金投入，帶動全社會多元投資主體進入公共服務領域，有利于降低政府成本。三是在政府內部建立競爭機制，或者說強化內部市場，縮小服務供給機構的規模使其更加專業化，以便在市場競爭和私人承包都不可行的領域引進競爭機制，從而使各公共部門之間為了爭奪 “客戶”，展開競爭，必定會提高自身的服務供給效率。

（二）以績效作為政府成本管理的基本參照系

通過培育公共服務市場途徑可以解決部分可選擇公共服務的成本管理問題，但卻不能解決基本公共服務的成本管理問題。可以考慮用所提供公共服務所產生的績效或效果作為成本抉擇的參照標準。

1、轉變政府成本觀，在績效與成本之間建立因果聯系。政府發生成本的目的是什么？對此，我們有兩種答案：一是為了維持政府的運轉，養機構和養人；另一種是取得公共服務，獲得效果（公共利益）。我們可以將前者稱為費用觀，后者稱為成本觀。

費用觀認為，政府成本是實現公共服務產出的成本，即公共服務費用。政府是一個公共服務機構，或稱公共事務管理機關。政府事務的公共性決定了只有政府才有資格承擔，而公共事務的公共性也決定了政府服務的無償性，是一個 “不生產部門”。政府要提供社會服務，就要消耗物質財富或成本。

成本觀認為，社會兩大部門，即公共部門與私人部門之間的經濟關系本質上是貨幣關系。因此，公共部門向私人部門提供的服務也可以稱為產品。稅收是私人部門向公共部門購買政府服務的付費，即價格。假如私人部門所支付的稅收較低，就意味著購買的公共產品是廉價的，可以稱為“廉價的政府”。反之，假如這種付費很高，則稱為“高價政府”。而政府之所以要發生成本，是因為要“生產”公共產品。這就是說，公共產品也有供給和需求問題。因此，我們可以用供求曲線來表示公共產品的成本和需求，如果政府提供的公共產品的價格過高，需求就會減少。既然政府成本是生產公共產品的成本，對于政府來說，就有一個所生產的具體公共產品與生產成本是否適應的問題。為此，需要考慮以下幾個問題：政府要生產哪些或多少公共產品；政府應該如何組織和安排生產以實現成本最小；社會能從這些公共產品的消費中獲得多大的利益，即政府成本的效果是什么，有多大。

費用觀與成本觀最大的區別在于：費用觀割裂了政府成本與政府績效之間的關系，而成本觀則認為花費成本是為了取得效果（社會公共利益），應該在政府成本與政府績效之間建立直接的聯系。不同的政府成本觀下有不同的政府成本管理理念，如表1所示。

2、績效基準下的政府成本管理。由于公共服務的績效或效果在目前還無法用貨幣量化，所以公共服務的成本不能和公共服務的績效或效果進行直接比較。如果以績效或效果作為政府成本管理的決策、控制和評價標準，只能是要么鎖定績效，要么鎖定成本，因此政府成本管理的決策、控制和評價將有兩種標準：在績效或效果一定的前提下，成本最小；在成本一定的前提下，績效或效果最大。無論哪一種情況都需要對公共服務的績效或效果有較為準確的把握。

接下來根據政府成本管理活動發生的前后順序，逐個說明如何以績效作為基準實施政府成本管理：第一步，生產品種決策，即確定生產哪些公共產品。必須對每一項公共產品或服務進行科學的經濟分析和評估，分析社會能從這些公共產品的消費中獲得多大的利益即政府成本的效果后，決定是否生產。盡可能排除無效或低效的公共產品或服務，形成效果最大化的公共產品生產組合，避免無效成本的發生。第二步，生產數量和質量決策，即確定公共產品的生產數量和質量。邊際效用遞減規律告訴我們，公共服務達到一定數量和質量后，再增加服務（邊際）的效用是遞減的，而成本費用是遞增的。因而，在公共產品的供給上應當有一個限度。第三步，生產方式決策，即在績效一定的前提下選擇成本最低公共產品的提供方式。在對公共產品質量進行嚴格控制的前提下，可以通過比較外包、租賃和生產等方式的成本來確定最佳的提供方式。在公共產品提供方式的決策過程中，要特別考慮機會成本和存量資源因素。第四步，生產組織決策，即編制生產成本計劃，根據生產成本計劃調整政府規模和政府預算。必須強調的是，生產成本計劃是資源耗用計劃，即包括流量資源的耗用計劃，也包括存量資源的耗用計劃。如果政府預算編制基礎為權責發生制，政府生產成本計劃與政府預算的內容是一致的；如果政府預算編制基礎采用的是收付實現制，政府預算則只是流量資源的耗用計劃。第五步，生產成本控制，即對生產成本水平的預測、調控以及對具體支出的審核批準。生產成本控制可以生產成本計劃作為控制標準。生產成本控制的目的是及時掌握成本趨勢并采取必要的調控措施，例如實施采購管理、對原材料與低值易耗品實施存貨管理等方法降低物質消耗，節約費用支出，實現生產成本目標，完成生產成本計劃。第六步，成本分析與考核，即對政府成本管理的績效進行分析與考核。在政府績效一定的情況下，比較實際成本與計劃成本的差異；在總成本一定的情況下，比較實際政府績效與預期政府績效的差異。

(本文系廣西高等學校優秀人才計劃資助計劃項目《基于新制度經濟學理論的政府成本管理研究》的階段性成果)

廣西梧州學院工商管理系)