構建我國預算績效管理體系的思考

■包麗萍

構建我國預算績效管理體系的思考

■包麗萍

一、強化預算績效目標管理

績效目標是預算績效管理的基礎，包括績效內容、績效指標和績效標準，是確定項目撥款額以及事后評價的依據。

（一）明確設定績效目標

目標理論認為：有什么樣的目標，就會有什么樣的行為，目標的激勵作用是持續性的。在我國以往的預算績效管理中，大部分項目都沒有明確的績效目標，既不利于績效評價工作的展開，也不利于對部門工作進行方向性的引導。今后，我國要重視預算績效目標的管理，各部門、各預算單位在編制下一年度預算時，要根據國務院編制預算的總體要求和財政部門的具體部署、國民經濟和社會發展規劃、部門職能及事業發展規劃，科學、合理地測算資金需求，編制預算績效計劃，報送績效目標。報送的績效目標應與部門目標高度相關，并且是具體的、可衡量的、一定時期內可實現的。預算績效計劃要詳細說明為達到績效目標擬采取的工作程序、方式方法、資金需求、信息資源等，并有明確的職責和分工。

（二）加強績效目標的審核

財政部門要選擇部分具有明顯社會效益的項目，依據國家相關政策、財政支出方向和重點、部門職能及事業發展規劃等對單位提出的績效目標進行審核。審核內容包括績效目標與部門職能的相關性、績效目標的實現所采取措施的可行性、績效指標設置的科學性、實現績效目標所需資金的合理性等。凡是績效目標審核不符合要求的項目，財政部門應要求報送單位調整、修改，審核合格的，才能列入部門預算。

（三）及時批復績效目標

財政預算經各級人民代表大會審查批準后，財政部門在按照規定程序批復部門預算、單位預算的同時，批復績效目標。批復的績效目標應當清晰、可量化，能作為項目執行中績效跟蹤和項目實施后績效評價的依據。

二、建立預算績效運行跟蹤監控制度

預算績效運行跟蹤監控管理是預算績效管理的重要環節。各級財政部門和預算單位要建立績效運行跟蹤監控機制，定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。

（一）建立績效評價報告制度

作為有效的溝通工具，績效評價結果報告能夠為各級管理者進行有效溝通、控制、決策提供各種有用的信息，這些信息能夠較全面反映受托方經濟責任的履行情況，同時為開展績效評價提供基礎數據。評價結果報告主要包括控制標準和實際執行情況之間差異的分析，通過對差異的產生作必要的定量和定性分析，判斷差異是否屬于正常范圍，并就縮小差異提出本部門的建議。這些建議涉及以下內容：一是在履行職責中如何控制差異，二是根據客觀環境的變化如何及時調整項目支出計劃。通過報告制度的建立，將各部門預算執行情況定期或不定期地向上級部門反映，便于上層決策者及時了解情況，針對已經發生的錯誤和偏差，指導管理部門查明原因，采取補救措施，將預算執行的損失降低到最小，對部門的整體運營效果和相關工作人員的責任做出概括性考評，便于后續績效評價工作的開展。

（二）對績效評價實施動態考評

我國現今績效評價主體主要涉及項目實施部門、項目實施主管部門和財政部門，人大和社會中介評價機構的評價、監督作用未得到充分發揮，也就是說，我國的績效評價體系參與主體并未實現項目實施部門到人大的有效銜接，上級部門尤其是處于績效監督頂層的財政部和人大對基層項目實施單位的績效信息未進行動態收集，也就談不上有效的績效跟蹤。因此，構建評價主體機構之間順暢的信息傳遞渠道，在整個績效評價工作流程中，實現社會公眾、地方政府、績效評價部門和中央部門對項目工作的持續監督以及對績效信息的動態收集，促進績效信息公開制度的建設是我國實施績效跟蹤制度的改進方向。

三、推進預算績效評價體系建設

預算支出績效評價是預算績效管理的核心。預算執行結束后，各級政府要及時編制績效評價方案，擬定評價計劃，選擇評價工具，確定評價方法，設計評價指標，對預算資金的產出和結果進行績效評價。

（一）規范績效評價的實施主體

我國目前績效評價分為四個層級：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價和財政支出綜合績效評價。但這種評價主體構成顯示出一個共性，即都沒有引進社會監督，沒有體現出我國績效改革中“顧客至上”的理念，評價主體和客體之間存有“貓鼠同謀”的嫌隙。因此，要規范績效評價的實施主體，在具體的評價過程中引進社會公眾的監督，予以他們一定的權重，真正建立起人大、審計、財政、專業機構和公眾各自分工明確的立體式評價實施主體。

（二）擴充績效評價的內容

借鑒國外評價體系和評價內容的設置，擴充我國績效評價的內容，使績效評價盡可能囊括經濟、環境、持續發展潛力等方面的內容，如增加財務報告、財務管理、財務信用、內部控制、投資效益、環境服務、優先發展戰略、能力、內部績效管理、成就等方面的內容，且均以具體的數量指標來進行考核，從而實現從靜態考核與動態考核相結合的角度對政府財政資金的使用效率進行全面評價的目的。

（三）完善績效評價指標的設計

在我國預算績效管理改革的過程中，績效評價工作的有效進行是改革取得成功的重要保證，而績效評價指標的科學設計則是保證績效評價工作有效開展的基礎，也是我國預算績效管理改革的當務之急。我國績效評價采用的指標可分為行業指標體系和綜合指標體系。行業指標在考慮各行業差異的基礎上側重在經濟性、效率性、效果性三方面進行考量；綜合性指標則側重從投入和產出方面進行考核。我國各級政府在績效評價指標具體設計時應遵循SMART 原則。S（specific）要求績效指標具體、明確、切中目標；M（measurable）要求績效指標可測、可憑，能夠形成相應的數量指標和質量指標；A（achievable）要求績效指標是能夠實現獲取的數據信息；R（realistic）要求績效指標是現實的而不是想象或者假設的；T（time bound）要求績效指標有時間性或時效性，并結合績效評價內容在績效評價指標的運用上遵循有所依據、注重操作和客觀評價的原則。

四、完善預算績效評價結果反饋和應用機制

預算績效評價結果反饋和應用管理是預算績效管理的目的。將預算績效評價的結果作為預算資源分配的依據，而不是按照投入或者過程來分配資源，有利于建立資源分配和實施結果相互作用的預算績效管理機制。

（一）建立績效評價結果反饋制度

在全面提高績效評價結果的科學性和公正性的基礎上，將績效評價結果及時反饋給具體預算執行單位，要求其根據績效評價結果，完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責任；將績效評價結果及時反饋給財政部門，作為下年度財政分配方向和安排部門預算的重要依據，優化資源配置；將績效評價結果向同級人民政府報告，為政府決策提供參考，并作為實施行政問責的重要依據；對社會關注度高、影響力大的民生項目和重點項目支出績效情況，要依法向社會公開，接受社會監督，逐步提高績效評價結果的透明度。

（二）建立績效評價結果與預算安排相結合的激勵約束機制

財政部門要強化評價結果在部門預算編制中的應用，以明確的資源分配來要求高效的實施結果，以已有的結果評價來影響以后的資金預算，真正將評價結果與規范預算管理、完善預算編制、加強部門管理以及提高財政資金使用效益有效銜接起來。具體來說，對績效評價結果優良的，在下年度安排預算時給予優先考慮；對績效評價結果較差的要進行通報，在下年度安排預算時從緊考慮，真正實現預算項目與事業發展目標完成情況掛鉤，從源頭上控制沒有績效和低績效的財政支出，逐步建立績效評價結果與項目安排、預算編制相結合的財政支出評價制度。

（三）建立績效評價結果問責制度

西方發達國家的預算績效管理改革實踐中，對相關部門和部門官員的權利及責任都做了明確的劃分，建立了明晰的責任追究制度。所謂“問責制度”是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度，其實質就是通過各種形式的責任約束，限制和規范政府權力和官員行為，最終達到監督政府的目的。問責機制的引入，要求明確問責范圍，規范問責程序，嚴格責任追究，也就是說將績效評價結果作為對績效評價項目負有領導管理責任的工作人員實施行政問責的依據，對其“功過”進行判斷，并給予相應的獎勵或懲罰。問責制度的建立能夠極大地保障我國財政支出的合理性和合規性，保證資金使用的效率和社會效益，也是對一些違規行為進行追查的制度保障，進一步提高了政府的執行力和公信力。

五、健全預算績效管理配套措施

預算績效管理體系的構建是一個系統工程，各級政府不僅要轉變理念，而且要有組織機構、管理制度、改革環境和技術支持作保證才能達到預期的改革目標。

（一）強化績效意識，為預算績效管理奠定思想基礎

西方國家為了落實預算績效管理的改革舉措，側重加大績效管理改革的宣傳力度，通過一系列出版物和資料進行預算績效管理改革的宣傳。今后，我國要充分利用各種新聞媒體、政府網絡平臺等，通過開展網上競答、有獎征文、“萬人評政府”等活動形式，積極宣傳預算績效管理理念，培育績效管理文化，增強預算績效意識，為預算績效管理創造良好的輿論環境。

（二）健全管理機構，為預算績效管理提供組織保證

為保證預算績效管理改革的實施，我國很多省份設置了專門的管理機構——預算績效管理處，并配備了專業人員，將預算績效管理的牽頭工作和責任落實到了具體的部門，這種做法已經被改革實踐證明行之有效。在后續改革中，各級財政部門要繼續健全管理機構，切實加強對預算績效管理的統一領導，明確相關部門的責任，加強與預算單位之間的溝通，密切配合，形成工作合力。

（三）完善管理制度，為預算績效管理提供制度保障

完善內部控制制度。作為預算績效改革的執行者和被考核對象的政府職能部門，在明確預算績效管理的職能定位、樹立績效意識的基礎上，加強財政支出績效考評基礎工作，通過內部審計和信息報告制度建立有效的內部控制制度，保證績效改革行政上的強制性實施。

完善績效評價制度。績效評價工作向事前、事中和事后擴張。事前績效評價表現為部門的績效預算，事中績效評價體現為績效跟蹤，事后績效評價是對預算執行結果的評價。財政支出的績效評價工作除了可以對財政資金的有效運用提供保障，也可通過“倒逼機制”提升政府績效。

完善績效監督制度。強調監督主體的多元化，要充分發揮“民主”的魅力，將各級人大、政府、財政部門、審計部門、中介機構和公眾等各個層次、各個方面的利益主體引進到績效監督體系中來，充分發揮他們的監督作用。

（四）推進相關改革，為預算績效管理提供有利環境

繼續深化部門預算改革，將我國的部門預算與績效預算相結合，對部門預算支出進行重新分類，將其劃分為適應我國預算績效管理的經常性支出和績效項目支出。對經常性項目支出實施部門績效管理程序，對績效項目支出則實行項目績效管理程序，即按績效目標撥款、對結果實行績效評價。

對我國的國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革等進行重新整合，加強國有資產管理，促進資產管理與預算管理有機結合；繼續研究完善我國的政府會計制度，將權責發生制更好地應用到預算績效管理當中去，適時明確成本費用金額，探索實施中、長期預算管理、編制滾動預算；另外，要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，積極推進預算公開，接受社會監督，為我國預算績效管理改革工作的開展創造有利的外部環境。

（五）開發管理信息系統，為預算績效管理提供技術支撐

預算績效管理涉及面廣，數據信息量大，時效性強，對信息化技術支持要求較高。各級政府要大力推進政府信息化進程，以金財工程為基礎，逐步建立包括評價指標庫、專家庫和第三方評價中介庫等在內的預算績效管理信息系統，將有關的信息或資料作為初始數據源，并在此基礎上逐步擴大評價信息的收集范圍，提高信息采集的效率性與安全性，充分發揮現代化的信息技術在預算績效管理中的作用。

總之，通過以上政策措施的有效實施，在我國逐步建立以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系，形成“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的我國預算績效管理新機制。

東北財經大學財政稅務學院）