近三十年水庫移民及其研究述評

李加福

（蘭州大學歷史文化學院，甘肅蘭州 730000）

截止2009年底，我國共修建各類水庫87 151座，在防洪、發電、灌溉、供水等方面產生了巨大的綜合效益，有力推動了國民經濟發展。興建水庫同時會產生大量水庫移民，為妥善安置移民和解決移民遺留問題，國家在不同時期出臺了一系列政策和措施，研究者圍繞著這些政策和措施展開了研究和探討，成果豐碩，但我國水庫移民和相關研究并不同步。本文就針對建國以來的移民以及近三十年水庫移民研究做一評析，以期推動學術研究，服務水庫移民實際工作。

一、不同時期的水庫移民及其研究概況

筆者通過梳理相關論著，結合建國以來水庫移民的政策、措施變化和法規制定歷程，把水庫移民以及研究分為五個階段：

1.1950—1957年，新中國水庫移民的起步時期。此時期處理水庫移民問題較慎重，領導重視，政策明確。有關移民及賠償問題的規定是新中國成立以來經國家批準最早的政策規定；移民可以自己通過親友關系等尋找定居處和土地，并由政府發放適當的遷移補償費；異地遷移時，由政府組織集體遷移，并盡可能做到不損害接受區群眾利益。[1]由于當時各地均掌握部分公有耕地和荒地、荒坡，可以以土地互換為主安置農村移民。因而此時期移民人數和安置遺留問題不多，未形成社會問題。水庫移民研究尚屬空白。

2.1958—1978年，新中國水庫移民的發展階段，是嚴重受時代形勢導向的時期，故也是建國以來水庫移民遺留問題最多的時期。在“大躍進”、“三年自然災害”、“文化大革命”中，“左”傾思想以及“重工程、輕移民”，“重搬遷、輕安置”，“重生產、輕生活”等思想觀念存在，水庫移民工作主要靠行政動員、政治命令方式進行，移民搬遷簡單粗糙，移民貧困及次生貧困群體龐大，并被社會長期邊緣化，形成如住房難、飲水難、用電難、上學難、就醫難等社會問題，嚴重損害群眾利益，移民上訪、返遷、群體性事件不斷。[2]但水庫移民仍未引起當時學術界重視。

3.1979—1990年，實行開發性水庫移民的階段。十一屆三中全會后，農村實行土地所有權和承包權分離，國家對土地和移民賠償出臺了一系列的政策措施。后隨著移民人數大幅增加，土地、房屋財產等基礎設施的賠償額度需要提高，以及諸如返遷、上訪等移民遺留問題日益嚴重，又客觀上需要國家轉換移民安置模式。1986年，國務院頒布《關于抓緊處理水庫移民問題的通知》明確要求：水庫移民實行開發性移民方針，并開始在三峽工程庫區貫徹實施。全國范圍內開始處理中央直屬水庫及地方水庫移民遺留問題，并提高了新建水利水電工程移民安置補償補助費標準。[3]此時，水庫移民研究也開始穩步發展。研究內容集中于移民安置狀況探討，移民基本情況梳理，移民遺留問題處理，開發性移民補償和安置，移民生產生活，經濟社會發展及生態保護等問題。代表論文有王述奎的《關于三峽水庫移民安置問題的商討》，王衍的《丹江口水庫移民工作問題初探》，劉兆倫的《關于水庫移民安置問題的幾點意見》，劉福祥的《三門峽水庫移民遺留問題的處理》，康維明的《略論水庫淹沒移民的經濟政策》，徐和森的《水庫移民補助資金管理使用改革的經驗》，傅秀堂的《移民安置與生態和環境保護可以耦合相容》。此時期研究人員多為水利或移民部門干部，研究方法較單一，內容簡單，深度不夠。

4.1991—1999年，我國水庫移民法律法規的建設和完善階段。1991年，國務院頒布《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》，這是新中國首部針對水利水電工程建設征地和移民安置的專項法規，使水利水電工程建設走上依法征地、補償和安置移民的道路，中國水庫移民進入嶄新的歷史時期。[3]為適應三峽移民安置需要，1993年國務院頒布《長江三峽工程建設移民條例》（簡稱三峽條例）。此階段，水庫移民研究邁出堅實一步，研究內容主要是移民貧困、返遷以及安置出路等問題。如張紹山的《水庫移民“次生貧困”及其對策初探》，黃朝禧的《水庫庫區貧困現象的特點及反貧困戰略》，王茂福的《中國水庫移民的返遷及原因》，高建國的《庫區移民安置模式比較研究》，郝建忠的《工程移民安置效果評價的原則與方法》等。河海大學也順應時代形勢成立國內首家專門研究水庫移民機構：中國水庫移民研究中心。該時期水庫移民研究針對性增強，問題意識凸顯，研究隊伍擴大，研究成果不少。

5.2000年以來，是貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、走可持續發展道路和建設移民和諧社會的新階段。為解決日益龐大的移民隊伍帶來的問題，2001年國務院頒布《長江三峽工程建設移民條例》（簡稱三峽新條例），重新界定三峽移民政策措施，更加人性化、科學化地移民搬遷和安置。2002年1月，《國務院辦公廳轉發水利部等部門<關于加快解決中央直屬水庫移民遺留問題的若干意見>的通知》中，決定用6年時間解決1985年以前投產的中央直屬水庫農村移民溫飽問題。2006年7月，國務院頒布《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，開始實施移民后期扶持。2006年9月，國務院頒布《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，標志我國水庫移民工作取得了歷史性飛躍。我國水庫移民研究也進入蓬勃發展時期，學者們主要探討移民的社會適應性，移民社會整合，移民的社會保障及后期扶持問題。如緱元有的《論水庫移民的社會適應性調整》，李華的《論三峽工程移民的社會融合與社會穩定》，陳阿江的《非志愿移民的社會整合研究》，陳紹軍等的《移民社會保障體系探討》，王曉娣等的《水庫移民的后期扶持政策》等。此時期移民研究呈現出多角度、寬領域、深層次的研究趨向。

二、近三十年水庫移民研究的主要內容

近三十年來，我國水庫移民研究從無到有，研究對象從點到面，研究者從水利或移民干部轉向專業研究人員，在此基礎上研究內容更是涵蓋豐富。本文從水庫移民政策、移民的角色轉換和社會整合、移民返遷、水庫移民貧困及社會保障等四個方面來梳理近三十年來我國水庫移民研究的主要內容。

（一）水庫移民政策

我國水庫移民政策根據國內政治經濟形勢發展不斷完善，主要分為搬遷安置政策和后期扶持政策兩大部分。[4]

傅秀堂等將建國以來水庫移民安置政策分為三個階段：第一階段（1950—1977年）是探索階段。因對安置工作的復雜性、艱巨性認識不足，沒有統一的法規、完善的規劃、合理的補償標準。第二階段（1978—2000年）是建立階段。改革開放推動了農村生產力發展，特別是農村改革對解決老水庫移民遺留問題提出了迫切要求。黨和國家對移民問題高度重視，總結水庫移民工作的經驗教訓，改變了補償救濟的傳統做法，提出一系列移民安置的方針、政策與措施，水庫移民工作發展到一個新階段。第三階段（2001年至今）是修訂完善階段。進入2000年后，隨著經濟發展和國力增強，原有移民政策已不適應新的發展需要，必須進行修改、補充。2001年國務院修訂頒布《長江三峽工程建設移民條例》，2006年國務院修訂頒布《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》。[5]

水庫移民補償作為水庫移民搬遷安置政策的重要組成部分，是水庫移民的關鍵性因素之一。梁福慶認為我國水庫移民政策經歷了以土地互換為主補償，依靠行政手段低補償，初步規范土地征用補償，實施開發性移民，規范移民補償，以人為本、建設移民和諧社會等六個階段。他還指出移民補償方式總體上可分為經濟性補償和政策性補償兩個基本類型。[3]一般來說，經濟性補償適合于計劃經濟體制，政策性補償則更有利于計劃經濟體制向市場經濟體制過渡。

針對水庫移民補償存在的問題，崔廣平認為要創新移民補償機制，補償方式需多樣化和靈活化，要涵蓋科技補償，增強移民發展素質，同時還要堅持移民補償的公開化，采用專家咨詢會、公開聽證會等現代方式，促進領導決策的科學化、透明化和合理化。政府也要實行政策傾斜，擴大移民就業范圍。加強水庫移民補償立法，以政府作為移民補償法律關系的主體，以立法形式確定移民補償方式多樣化，以法律的形式規定給予庫區經濟結構調整特別優惠政策等。[6]

關于水庫移民安置方式，有學者總結出主要有就近后靠，成建制的外遷安置，以城鎮為依托集中安置，大農業的安置，分散插隊安置和混合安置等六種模式。[7]一些地區根據自身特點，靈活采取了一些移民安置措施，如貴州省的“大分散、小集中”有土安置模式；江蘇省大豐市“選購舊房安居，置換土地生產”的社區安置方式；長洲水利樞紐水庫以淹沒補償和移民安置補償費作為投資的“入股分紅”安置方式，土地使用權入股的移民安置，以及集資入股方式的移民安置等。[8]-[12]

水庫移民后期扶持政策是針對工程建設周期長、淹沒土地面積大、移民人數多等特點，采取的一項幫助廣大移民群眾搬遷后恢復和提高生產生活水平的特殊政策。陳曉楠等指出后期扶持方式應由后期扶持政策實施方案（簡稱后扶方案）和大中型水庫庫區、移民安置區基礎設施建設與經濟發展規劃（簡稱基礎規劃）兩種構成，輔助期為20年。后扶方案分為現金直補到人、項目扶持到村或二者相結合等三種方式，主要用以解決移民個人或移民村群眾生產生活中存在的突出問題。基礎規劃的主要任務是解決庫區和移民安置區的長遠發展問題。[13]張紹山認為應通過建立庫區維護基金、庫區建設基金、移民扶助金和移民后期的優惠政策等幾個層面來推動移民后期扶持工作。[14]當然此政策也存在著后扶認識存偏差、扶持人口遇難題、直補方式生異化、資金運行有隱憂、管理體制不給力等問題，這需要從后扶理念、扶持方式、資金運行、移民參與、隊伍建設等方面著手解決。[15]

20世紀80年代中期，中國轉變思路，提出“開發性移民方針”，并開始在三峽庫區進行實踐，取得顯著成效，不僅順利按期完成前期移民任務，確保移民“遷得出，穩得住，逐步能致富”，而且推動了庫區經濟結構調整和發展。

水庫移民，因搬遷帶來損失，不但需要解決生存，更需解決移民發展所需資金、教育和技術。同時也需政府把移民與工程建設放在同等地位，切實解決移民因搬遷帶來的生存和發展問題。

（二）水庫移民的社會角色轉換與社會整合問題

移民離開故土，搬遷后環境改變，移民心態、生產生活習慣、權益保障途徑、問題反映申訴渠道等也發生變化。如何使水庫移民盡快適應新環境，與當地居民融合，是移民規劃和安置中應深入考慮的問題。

首先是移民搬遷后社會角色轉換問題，當前研究主要集中于三峽移民。學者通過抽樣對重慶江津市1999—2001年安置移民進行座談和問卷調查，認為影響三峽工程外遷移民社會角色轉換的主要因素有移民政策、移民對未來生活的預期、安置區的扶持措施、社會文化背景和移民心態。也有學者針對三峽移民遷入安置區后在自然、經濟、社會、文化等方面存在的問題，結合浙江安置區特點，分析移民的住房和基礎設施建設情況以及對地理環境、資源環境、人工環境、人際關系和社會文化的適應性，利用社會學統計分析方法對三峽移民外遷浙江的整合現狀進行分析，提出加強對移民的后期扶持，消除有礙社會調適的不利因素，尊重和保持移民傳統生活習俗，解決移民安置和土地配置的矛盾以及關注移民的教育問題等促進角色轉換的措施。[16]

水庫移民搬遷到安置地后，面臨著社會結構的重構和發展，不可避免地會涉及到社會整合問題。許佳君等結合小浪底移民研究指出移民安置人數、安置模式、搬遷遠近等因素都直接影響水庫移民與安置區原居民的融合。語言、民族、宗教信仰、風俗習慣、生產方式等也是影響移民同安置區原居民融合的因素。[17]廖蔚認為可以通過政策手段、制度手段、管理手段和教育手段，形成水庫移民過程中的社會整合策略——政策性社會整合、制度性社會整合、管理性社會整合和教育性社會整合。[18]也有學者根據四川水庫移民在安置地表現出明顯的適應性困難和文化性隔閡，認為要實現移民對安置地社會的心理認同與文化融合，需要在解析移民懷舊心理、依賴心理、失衡心理、矛盾心理的基礎上，把握其文化融合的心理基礎，解決其認知結構、思想觀念和精神本質等深層次心理問題。[19]

跨省、跨文化區域的遠遷移民，行為方式、道德規范、觀念形態、思維方式、知識體系、風俗習慣等方面差異很大，同時移民還要分割原住民的生產生活資源，角色轉換和社會整合困難，易產生矛盾沖突。因此移民搬遷要盡力避免跨省、跨文化區域的遠遷。

（三）移民返遷問題

20世紀50年代到80年代我國水庫移民返遷現象比較嚴重，主要集中在20世紀50年代末到70年代初修建的水庫，以丹江口水庫、三門峽水庫、新安江水庫、東平湖水庫、潘家口水庫、大黑汀水庫等為主要代表。移民返遷原因，主要有以下一些觀點：

1.文化差異說。主要體現在：第一是文化的自我中心主義，移民和原住民在遷入地按照原有文化方式認為自己區域內的倫理、婚姻方式、行為規范、價值觀念等都優于對方，很難接納或者不接納對方的文化習俗，甚至懷疑、敵視對方的區域文化，造成文化觀念上的差異，這樣易產生摩擦。第二是新老文化區域差異，要求互相適應對方文化，一旦出現文化適應能力差的一方，沖突不可避免，最終弱勢一方選擇離開，返遷現象出現。[20]

2.環境因素說。遷入地土地欠開發，土地人口承載量有限，遷入地降水、風、氣溫等氣候條件不佳，這些是移民返遷的推力因素。水庫庫區內土地未被蓄水淹沒，或一部分被淹土地因某種原因又重見天日，水庫建成發揮預計功能后，庫區及周邊資源開發程度不斷提高，這些是水庫移民返遷的拉力因素。這一推一拉加劇了水庫移民返遷。[21]

3.社會關系說。包括安置地和庫區周邊兩地的社會關系。移民如果在安置地與原住民關系融洽，就會產生拉力或者吸引力，使移民不易產生返遷念頭。相反，如果新老移民關系惡劣，如日常沖突上升、利益沖突劇烈，會產生一種推力，作為弱勢方的移民很容易返遷。影響移民返遷的庫區周邊社會關系，主要是以血緣或姻緣形式表現出的初級社會關系。分一般熟人關系和給予實際幫助的人際關系資本兩個層次。前者具有情感上的親和作用，后者不僅有情感上的拉力作用，更起到實際返遷的推動作用。由于安置地社會關系失調所產生的推力，加上庫區周邊社會關系的拉力，使移民既想又能實現返遷。[22]

4.制度因素說。20世紀70年代末以來，戶籍制度從嚴格管制到逐步放松，使得移民返遷拉力因素的作用得以逐步釋放。新的戶籍制度改革使人們有了更多自由活動空間，不再過分壓抑、扭曲那些誘發人口遷移的推拉因素。而土地產權制度作用于經濟推拉因素，新的土地產權制度為水庫移民返遷提供可能。土地產權制度對水庫移民返遷產生推動作用，即創新的土地制度推動水庫移民返遷，同時創新的移民戶籍制度也有助于水庫移民返遷。[23]

5.各種因素綜合說。水庫移民返遷是若干因素綜合作用的結果。在艱苦的自然條件面前，發現遷入地條件與他們想象不同甚至差距很大，移民心理準備不足刺激返遷欲望；返遷者個人意志薄弱，缺乏吃苦耐勞和艱苦創業精神；遷出地的移民主管部門忽視了對移民艱苦創業的精神教育，甚至于夸大安置區的環境和條件，促使移民沒有進行艱苦創業和開拓的思想準備；[24]區域文化差異，面對習俗差異、語言障礙、價值觀念反差等，分散遠遷安置移民不得不走上痛苦的文化適應旅程，不少人會流露出文化中心主義、戀土意識和返遷意識。[22]

水庫移民在注重遷出的同時，也需關注移民的后期扶持，將移民思想工作和實際工作做到位，縮小利益差距，緩解思想落差，增強安置地對移民的拉力，削弱推力，盡力杜絕移民返遷現象出現。

（四）水庫移民貧困和社會保障問題

水庫移民搬遷后會面臨無地、失業、無家可歸、邊緣化等社會風險，以及收入差距過大和社會融合差等問題，加之水庫移民前期補償標準偏低、后期扶持政策不統一等原因，移民極易貧困。張紹山認為這種貧困屬于因水庫建設喪失生產生活條件，是由富變窮過程，屬于“次生貧困”。有其特殊性，國家應采取特殊措施加以扶持。[25]基于此，楊濤指出國家需建立和完善水庫移民政策法規體系，把扶貧納入移民安置規劃，加強移民遺留問題處理力度，實施移民貧困監測評估手段，實施移民安置多元化，建立移民參與機制，大力推進科技扶貧，增強移民自身能力的建設等。[26]

為解決以水庫移民貧困為代表的水庫移民遺留問題，也有學者提出建立社會保障制度的建議。水庫移民社會保障體系是一個龐大的系統工程，陳紹軍等認為移民社會保障系統應由五個子系統組成，即移民社會保險子系統，移民社會救助子系統，移民社會福利子系統，移民社會優撫子系統，以及移民其他社會保障子系統。每個子系統又包括若干個項目，每個子系統既相互獨立又相互協調。[27]具體保障思路和操作方法陳阿江等指出是：幫弱——五保戶的社會保障，養老——老年人的社會保障，助學——推進移民區九年制的基礎教育，農戶小額生產貸款發展家庭經濟。[28]

庫區移民作為現代化的產物，絕不應該成為痛苦的受害者和犧牲者。目前，水電投資主體多元化，水電站運營市場化，而移民卻未納入市場化的運作范圍。當前追求數字經濟和發展創收階段，處理移民遺留問題費時又費力，建立水庫移民長效保障機制依然任重道遠。

三、研究特點及不足

我國水庫移民研究呈現出以下特點：

一是起步晚，發展快。為鞏固政權、滿足工農業生產建設需求，建國后十年內江河上建設了水庫數千座。由于受“左”的思想以及“大躍進”和文化大革命影響，水庫移民缺乏科學論證和合理規劃，移民研究無從談起。而改革開放帶來新一輪水利工程建設，兼之水庫移民遺留問題突出，返遷嚴重，國內水庫移民研究短期內迅速升溫，僅三十年左右，就取得一系列豐碩成果。河海大學、山東大學、四川師范大學、三峽大學等也相繼建立了移民研究所，這些專業性機構的建立，標志著中國水庫移民研究正規化、隊伍專業化，開啟了我國水庫移民研究的新篇章。

二是跨學科、多角度研究。水庫移民涉及到政治、經濟、社會生活、生態環境、民族宗教等內容，三峽工程就是一個例證。三峽地區是楚文化、巴文化和漢文化交匯、融合的地帶，涵蓋豐富的歷史文化信息，世代居住在三峽地區的有土家族、苗族、彝族、回族、蒙古族、侗族、滿族等，三峽地區百萬移民部分遠遷上海等11個省市，使得研究三峽庫區移民會涉及到歷史學、社會學、政治學、管理學、經濟學、心理學等多學科知識。

三是問題研究實用性強。如水庫移民搬遷補償、搬遷安置、后期扶持等，一批批學者深入移民區，有針對性的調查和研究移民狀況。尤其是三峽庫區，一大批學者深入庫區和移民安置區，長期蹲點跟蹤，搜集第一手材料，善于發現并分析移民存在的問題，提出解決辦法，為國家出臺相關政策措施提供指導，同時也方便學術界深入研究。

當然，水庫移民研究也存在一些不足：

一是研究內容不夠全面、系統、深入。如移民搬遷過程、移民安置地情況、移民檔案、原住民態度、后期幫扶以及民族地區移民搬遷等研究仍需加強。同時，人們關注和研究多集中于大中型水庫，對于小型水庫移民問題缺乏研究。另外早期一些移民搬遷及返遷缺乏深入挖掘分析和細化研究，比如三門峽移民遷往甘肅敦煌、丹江口水庫移民遷往青海循化等。

二是研究方法單一。水庫移民研究應涵蓋社會人類學、人口學、民俗學、心理學、歷史學、經濟學、管理學和政治學等多個學科。但當前研究僅局限于社會學調查和經濟學量化分析，方法單一，結論偏頗。如南水北調工程，移民會涉及到歷史、政治、經濟、文化、管理、心理等諸多方面，單一的社會調查法顯然難以完成，如歷史和文化方面就需要我們借用文獻研究，移民搬遷過程以及后期扶持等問題需要跟蹤調查，經濟問題、國內外的移民問題就需要比較分析等。

三是研究視野不夠寬廣。研究很大程度上局限于國內，對于國外早期以及同時期水庫移民研究缺乏，中外移民比較性分析研究不足。

四、水庫移民研究的建議

一是研究方法要多樣化。在充分利用社會調查的基礎上，采用更多有效實用的以及跨學科的研究方法，深層次挖掘文獻資料、結合國內外水庫移民，進行橫向以及縱向的比較分析，拓寬研究內容。

二要宏觀分析與微觀研究并舉。既要在宏觀上加強對全國范圍內的移民研究，又要重視個體水庫移民研究，小型水庫移民問題也要納入研究范圍。突破過去僅研究移民自身這一主體，把研究視野拓寬到安置區原住民，如三峽工程、南水北調移民安置區范圍涵蓋十幾個省，龐大的移民隊伍和巨大的區域文化差異，會加大原住民的現實和心理壓力，移民和原住民的矛盾沖突容易爆發，因此，研究原住民的心理適應性和對待移民的態度問題就很重要而有針對性。

三要深層次挖掘改革開放以前修建的水庫移民問題，尤其是出現過移民返遷、長期上訪等嚴重移民遺留問題的水庫，深層次挖掘文獻資料，總結經驗教訓，為今后移民提供借鑒。

四要以移民的社會適應性為突破口，考察自然環境、生產方式、文化習俗、宗教信仰、安置模式等對移民社會適應性的影響。對庫區社會保障制度進行針對性調查，移民后期幫扶政策進行分析評價，移民社會整合問題進行研究，分析阻礙移民社會整合的影響因素。

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