學習外地先進經驗,破解城市"拆遷"難題

于曉靜

(中共大連市委黨校 科社教研部,遼寧 大連 116013)

近年來,伴隨著我國大規模的城市擴張和舊城改造,城市房屋拆遷成了熱門話題.政府、企業及居民都卷入其中,各種矛盾錯綜復雜,愈演愈烈,甚至成為當下面臨的重大社會問題之一.為貫徹落實 《國有土地上房屋征收與補償條例》,破解城市 "拆遷"難題,加快推進我市全域城市化進程,上海、長沙、成都、廣州等地的一些經驗和做法值得我們學習和借鑒.

一、強化陽光拆遷,重建政府拆遷公信

《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規定,房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則.前段時間,在一些地方的城市拆遷過程中,許多拆遷主管部門為使拆遷利益最大化,采取打、砸、搶等非法手段威脅和恐嚇被拆遷人,實施 "暗箱操作",對拆遷范圍、拆遷期限、補償標準、拆遷政策等實行信息封鎖,再加上監管力度不夠,讓違規者收益,守法者受損,導致被拆遷人的利益受到損害,政府的形象和公信力受到質疑.針對上述問題,成都市錦江區從2007年3月開始推行以"一把尺子量到底"為核心內容的 "陽光拆遷",取得了較好的效果.他們的做法是:

第一,信息全面公開,充分尊重群眾的知情權、表達權、參與權,做到應公開盡公開,確保改造項目家喻戶曉,陽光作業,讓群眾在充分知情中感受到政府對民意的尊重,打下了相互信任的心理基礎.第二,嚴格統一補償安置標準,讓群眾在眼見為實中建立信任.首先確立公開、公平、公正的原則導向,對外堅持標準嚴格統一,莊重承諾,明示于眾;對內狠抓拆遷工作人員的培訓和管理,確保公開、公平、公正原則成為每位工作人員的自覺 "標尺".同時,兌現承諾,堅持 "既不讓第一個簽協議的少得一分,也絕不讓最后一個簽協議的多占一毫",樹立陽光準則的權威和政府的公信力,這種做法使很多 "抗拆專家"變為 "助遷志愿者", "越釘越富"的惡性循環變為了 "早遷受益,晚遷受損"的正面導向效應.第三,監督主動到位,讓政府在陽光公開中贏得信任.一是建立健全內部監督平臺.建立信訪、投訴、舉報等監督制度,成立了由紀委、信訪、房管、街道等單位組成的拆遷監督小組,強化內部監督機制.二是建立群眾監督平臺,邀請被拆遷人擔任特邀監督員,監督拆遷安置政策、標準執行情況及拆遷工作人員行為規范.三是建立輿論監督平臺,主動邀請新聞媒體進行輿論監督.

二、遵循市場規律,公平制定拆遷補償標準

以往我們的拆遷工作客觀存在著單向強調城市建設的必要性,忽略群眾主體權益的合理性、居民資產總和價值觀等現象,導致拆遷雙方利益矛盾大、對立程度高.根源就在于拆遷補償標準過低,沒有和市場價格接軌,基本上是政府單方面制定補償標準,從而導致補償價格與市場價格相去甚遠,遠遠低于同地段商品房的售價,甚至低于同地段的二手房價,致使大部分被拆遷戶不但買不起房,連生活也會失去保障.針對這種情況,一些城市的做法是:強化以價值規律解決拆遷矛盾的市場意識,在堅持陽光原則與遵循市場法則的良性互動中實現效率與公平的 "雙贏".具體做法是:第一,突出價值規律的 "天平"作用,變暗為明、化繁為簡.一是通過市場化評估確定雙方房屋資產價值,以雙方資產價值為 "天平",實施補償安置;二是充分考慮被拆遷群眾對區域發展的支持,以及群眾居住環境、生活習慣、人文元素、遷居成本等綜合因素,標準統一、合理適度地實施相應的獎勵、優惠;三是立足變暗為明的指導思想,將以往先壓后放、一放再放的 "暗箱"操作,變為高在明處、一次到位的 "陽光"操作,將以往一戶 "釘子戶"獲取幾十萬乃至上百萬的不正當利益,轉化為了幾十戶困難群眾的托底保障,使拆遷的實際成本也得到了有效控制.第二,把準不同群眾的類型特征,因勢利導打開局面.針對拆遷對象的不同需求,提出了原地返遷、就近安置、異地安置、貨幣終結的多樣化組合安置方式;針對一些居民搬遷后就學就業環境改變的情況,組織相關部門開展就學就業咨詢、現場辦公等,盡可能減少其生活不便.

三、實行綜合保障,改善民生質量

目前我國的城市拆遷中,被拆遷人基本上是在城市中心區域居住的老居民,他們一般收入較低,絕大多數屬于弱勢群體,普遍存在著家庭生活困難、收入低、住房面積小等問題.許多弱勢群眾在政府的少量補貼下,沒有購房能力,拆遷使他們由相對貧困轉為絕對貧困,因此極易產生矛盾和沖突,導致大量上訪案件發生.一些城市的做法是:第一,突出安居目標,實行托底保障.根據市場房價狀況,在每一個舊城改造項目中設立托底保障,確保改造后 "人人有房住".第二,關心群眾疾苦,拓展保障領域.在所有舊城改造項目中推行愛心救助和就業扶助.對患有納入城鎮居民基本醫療保險特殊疾病門診的7種疾病之一,以及持證的重度殘疾被拆遷居民予以3萬元一次性救助.對依托原房屋個體經營或下崗、失業的被拆遷群眾,由政府有關部門在拆遷現場辦理就業登記,開辟就業扶助綠色通道,只要本人不挑不揀,保證48小時內提供就業崗位.

四、 推行 "兩輪征詢"、"模擬簽約",實現從 "要我拆"到 "我要拆"的良性轉變

在以往的拆遷中,群眾一方面拆遷意愿普遍較強,同時補償期望值又普遍偏高,造成排斥對立情緒較強,常常出現政府 "代民做主、好事難辦"的尷尬局面,甚至引發強烈對抗乃至社會震蕩.針對這一矛盾,成都市錦江區、廣州市荔灣區采取的 "兩輪征詢"、 "模擬簽約"的做法值得借鑒."兩輪征詢"即對群眾的拆遷意愿進行第一輪征詢,得到90%以上群眾接受和支持后,制定具體的拆遷方案并進行第二輪意見征詢,在此基礎上啟動正式的拆遷改造."模擬簽約"即以群眾自愿申請改造率達到相應比例 (95%以上),便啟動模擬拆遷,并在規定時間內,模擬拆遷協議簽約率達到相應比例(95-100%),模擬拆遷即轉為正式拆遷;反之,模擬拆遷自行終止.這兩種辦法均以群眾自愿改造率、模擬安置協議簽約率來決定拆遷改造的啟動、實施,突出了群眾自愿、自主、自決的主體地位,形成了群眾從以往 "要我拆"到 "我要拆"的角色轉變,不僅有效地消除了以往群眾的對立抵觸情緒,也大大降低了拆遷運行成本,化解了政府好事難辦的尷尬.尤其值得關注的是,無論在 "兩輪征詢"還是 "模擬拆遷"過程中,他們都堅持了 "退出機制",對于 "模擬拆遷"協議簽約率未達到相應比例的項目,堅持如約終止,強化了政府的公信力.

五、推行舊城改造社會風險評估機制,提前做好風險預測和化解工作

以廣州市荔灣區為例,他們的做法是:第一,成立一個專門的風險評估小組.荔灣區在實施源溪舊城改造項目中,由區委、政法委牽頭,成立了一個由區維穩、信訪、司法、公安等職能部門,以及屬地街道和責任評估主體組成的評估小組,全程負責該項目社會穩定風險評估工作.第二,突出三項評估內容.即對實施項目的合法性、可行性、可控性的評估.在合法性評估中,堅持在依法依規的前提下推進舊城改造項目建設,以規避以往個別職能部門保證重大項目建設進度,在項目審批、推進等環節存在瑕疵,甚至采用 "先上車、后補票"的方式倉促上馬而造成事后被動維穩的局面;在可行性評估中,重點圍繞責任主體單位"第一輪民意征詢"情況展開認真分析評價,摸準前期工作存在的不足和問題,有針對性地制定下階段工作對策;在可控性評估中,則重點圍繞該改造項目推進過程中是否可能引發群體性事件的苗頭、傾向性問題展開預測和論證,督導責任主體單位建立相應的化解措施和應急處置預案.第三,注重四個評估環節.一是注重明示公開環節.督促責任主體單位向區社會穩定風險評估領導小組落實 "三個必須明示":即項目報批的程序和結果必須明示;補償安置標準的合法性和可行性必須明示;工程拆遷或承建企業的資質和誠信度必須明示.二是注重 "兩輪征詢".將穩評工作的民意調查和舊城改造的"兩輪征詢"有機結合起來,由評估小組深入地塊動遷戶家中,在積極宣傳政府舊城改造的相關政策和解讀拆遷安置補償方案的同時,采取問卷調查方式進行"兩個必評",即業主對地塊改造的支持率必評,業主對補償安置政策及標準的滿意度必評.三是注重分析論證環節.根據民意調查收集掌握的情況,邀請人大代表、政協委員和職能部門召開專題分析論證座談會,對該改造項目社會穩定風險進行逐項分析和預測,形成社會穩定風險評估工作報告.四是注重落實維穩措施.針對評估遇見的不穩定隱患,督導責任單位研究制定周密具體、明細可行的防范措施和應急預案,嚴防影響項目工程推進和社會穩定的群體性事件發生.

六、對大連城市拆遷工作的幾點建議

1.應盡快推出大連市 《國有土地上房屋征收與補償實施意見(試行)》,健全和完善相關機制.

自從2011年1月國務院 《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布以來,由于相關配套政策和地方實施細則尚未出臺,在安置補償和征收程序上缺乏可循的依據,除了市政建設和少數大項目所涉及的房屋拆遷之外,我市對基礎設施落后、危房集中等舊城區改建的房屋拆遷工作基本停滯.目前,全國各地很多城市都出臺了相關文件,例如 《成都市國有土地上房屋征收陽光操作規程》、 《廣州市國有土地上房屋征收與補償實施意見 (試行)》、《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》等.據悉,我市有關實施意見討論稿已擬就,應盡快在征求各有關方面意見的基礎上試行實施.

2.應盡快在舊城改造和拆遷工作中推行社會穩定風險評估.

社會穩定風險評估是一項實現由"被動保穩定"向 "主動創穩定"轉變的全新維穩重點工作.我市目前在拆遷工作中,積極主動地推行社會穩定風險評估的案例還很少見,各級政府和有關單位應當對此引起足夠重視,盡快建立大連市、各區市縣和有關部委辦局社會穩定風險評估機制,提前做好風險預測和化解工作,更好地實現拆遷項目順利推進和社會穩定的雙贏.

3.遵循市場規律,合理制定我市拆遷補償標準.我市現行拆遷補償安置標準略高于 "二手房",但遠低于 "一手房".而外地一些城市對被拆遷人的補償標準普遍高于 "二手房 ",并通過愛心救助、疾病補助、獎勵等渠道,達到 "一手房"的市場價格,真正實現 "人人有房住".我們應當借鑒外地做法,適當提高我市拆遷補償標準,達到和接近 "一手房"的市場價格.同時,要嚴格統一補償安置標準和方式.鑒于以往由于市場房價變動在動遷補償過程中極易引發矛盾和糾紛,建議我市拆遷補償安置方式由貨幣、產權置換兩種統一為一種,即拆遷補償安置一律實行貨幣化補貼,有效減少社會矛盾和社會動蕩,使我市大項目建設和舊城改造工作順利推進.