論農村社會管理體系中『四個主體』的作用

林文泰

(閩江學院 思政部,福建 福州350108)

馬克思主義基本原理告訴我們,人是社會的主體,社會離不開人類主體性的活動,人類主體性活動是一個能動過程,它創造了人類歷史.同時,社會歷史發展是客觀的,是不以人的主觀意志為轉移的,人們并不能隨心所欲地創造社會歷史.主體的活動,既受到生產力和生產關系的客觀制約,也受到不同層次的主體之間、同一層次內部的主體活動相互作用的客觀制約[1].可見,提高農村社會管理水平,需要整合各個主體關系,使之形成合力.目前農村的各種主體關系大體劃分為:領導主體——基層黨組織、負責主體——基層政府、協同主體——農村社會組織、參與主體——農民.農村社會管理的實踐和經驗表明,農村 "四個主體"關系的調整是社會主義新農村建設和構建社會主義和諧社會一個重要難題,研究 "四個主體"的作用,使之形成合力,對提高農村社會管理水平具有重要的意義.

一、農村社會管理缺陷與"四個主體"的關系

從新中國建立以來,我國農村社會管理大體上經歷了三個歷史階段演變,到20世紀80年代形成 "鄉政村治"的農村社會管理."鄉政村治"的農村社會管理體制反映了中國在社會轉型時期,國家對計劃經濟時期農村社會管理體制的調整,國家行政權力從基層農村社會全面撤出,鄉鎮政府成為國家在農村的基層政府.村民委員會作為基層群眾自治組織、實行村民自我管理、自我教育、自我服務,這種制度安排實際上是對農民主體地位的尊重[2].但在演變、推進的過程中由于多方面原因,導致今天農村社會管理體制仍然存在諸多的問題:首先,農村社會管理主體單一.我國的農村管理體制一直沿用 "大政府、小社會"的模式,在這種模式中,農村基層政府幾乎成為唯一的社會管理主體,農民則成為被管理的對象.基層政府重統治,輕服務,多下達功能,少上傳功能,一味地強調農民對自己的服從,缺乏對農民的關心和服務.其次,基層政府缺乏主動.基層政府在農村社會管理體系中地位本應要做到統籌各方,合理規劃,積極為農村提供服務.但是,國家對農村與城市的管理重視程度不一致,重城市、輕農村,導致農村社會管理水平長期低水平徘徊.在管理上側重農村經濟發展的服務,重視農村硬件公共產品的供給,在社會管理方面嚴重滯后.基層政府缺乏主動性,以 "不出事"為原則,社會管理主抓計劃生育,其他諸如社會治安、環境衛生長期無人問津.最后,基層政府定位不明.我國農村社會管理普遍實行條塊管理,基層政府在農村社會管理中定位不明,各部門多頭管理,導致職責不清、權責不明,管理混亂,效率低下.一些部門有利的,愿意參與管理,不利的不愿承擔責任.再加上我國農村實行的村民自治,社會管理常常被基層政府看做是村民自己的事情,尤其是一些棘手 (對部門無利益的)的社會管理成為互相推諉的對象.村民自己管理無能為力,基層政府參與管理沒有責任心,這是多年來存在的問題,其實質就是基層政府在定位上長期不明確.

出現以上這些問題,原因有多方面.從 "四個主體"的視角來看,與四個主體作用異化,或合力不夠有很大的關系.

首先,從領導主體角度看,基層黨組織作為農村社會管理的領導主體不能體現它應有的領導核心作用,在引領農民政治認同,動員和組織農民上存在不力."鄉鎮一級黨政企不分與村民自治之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈"[3].其次,從負責主體角度看,基層政府作為我國國家政權的最低級政權組織,實際上與基層黨組織是混合運作的機構,在農村社會管理體系中很難體現出基層政府獨立的宏觀決策和指揮主體,沒有表現負責任政府的姿態.具體表現為 "習慣于采取行政措施處理關系,習慣于直接指揮和控制,不善于運用各種杠杠和利益導向實行間接、彈性控制"[4].再次,從協同主體角度看,農村社會組織不健全不完善,甚至異化為管理者.理論上說,農村社會組織的存在本應是承接政府轉移的某些職能,是農民的自治組織,是構架農民與政府的橋梁,是服務性組織.但是,目前農村社會組織在類型、數量、規模、功能等存在不足,難以發揮服務的功能.而且在現實的運行中,農村社會組織往往與村兩委 "三合一",村兩委成員作為農村地區的能人,不僅有學識和資歷,而且有過人的組織能力和領導能力,很多是先富者,他們自然能成為農村各種社會組織掌控者,這樣農村社會組織就異化為管理者.農民的訴求、服務,愿望以及內部規范難以達到要求.最后,從參與主體角度看,農民自身能力和素質局限.農民文化水平低,政治敏感性不高,看問題以眼前利益為準則.總體上說,他們對農村社會管理關注表現出兩種極端:一種是消極,不關心、不積極參與,游離于農村社會管理之外;一種是非制度性政治參與,采用越級上訪、使用暴力、制造群體性事件等.這對農村社會管理極為不利.

所以,根本解決農村社會管理問題,必須要矯正農村社會管理的主體,充分發揮 "四個主體"在農村社會管理體系中的重要作用.

二、整合 "四個主體",使之形成合力,促進農村社會管理水平提高

2011年2月19日,胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話,強調 "提高社會管理科學化水平,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局",這里給我們指明了農村社會管理目標是什么的問題.綜合當前農村社會管理實際,農村社會管理目標就是要通過整合 "四個主體",使之形成合力,充分發揮 "四個主體"在農村社會管理體系中的作用.四者之間的關系:基層黨組織作為領導主體,是舵手;基層政府作為負責主體,是主導;社會組織作為協同主體,是重點;農民作為參與主體,是基礎.在農村社會管理體系中 "四個主體"扮演著不同的角色,做到有統有分、統分結合,政社互補、合作有序.

第一,強化基層黨組織建設,充分發揮基層黨組織在社會管理體系中領導主體和舵手作用.在農村社會管理體系中,由于基層黨組織居于領導核心的地位.它的作用能充分動員群眾、凝聚人心、引領意識形態,保證農村社會管理朝著正確的政治方向前進.強化基層黨組織建設:一是選好配強班子.從選好用準帶頭人、配順配強村班子入手,不斷強化干部隊伍建設.明確"眾人就是圣人、官場就是賽場"的用人導向,重點在基層一線選拔優秀人才進班子、當書記.大力培養 "雙高雙強"型 (政治素質高、群眾威信高、致富能力強和帶領群眾共同致富能力強)農村干部[5].二是改革基層黨組織的設置方式.合理規范黨組織運作機制及黨組織與農村社會組織的關系,強化黨組織的核心領導作用,通過基層黨組織的村村聯建、村企聯建、村街聯建方式,將黨組織的核心領導作用輻射到本區域的企業、農村、街道以及各種組織中,擴大黨組織的影響力,以黨組織建設帶動其他組織的建設.三是轉變基層黨組織領導方式和執政方式.基層黨政要嚴格執行黨政分開,基層黨組織按照總攬全局、協調各方的要求,正確處理與基層政府的關系,主要管好大的方向、大的戰略,而不是代替政府工作.四是要堅持黨的群眾路線.基層黨組織要運用組織優勢深入群眾,發揮溝通聯系、指導協調、教育培訓的作用,組織和引導農民化解糾紛、調解矛盾,引領農民政治認同,增強黨在農村群眾中的凝聚力和號召力.

第二,轉變基層政府的社會管理職能,充分發揮基層政府在社會管理體系中負責任和主導作用.在農村社會管理體系中,離不開基層政府作用.長期以來,基層政府在維護農村社會穩定,解決 "三農"問題,農村社會建設、管理中積累了大量的寶貴經驗,承擔著重要政治、經濟和社會責任.切實轉變基層政府的社會管理職能:一是基層政府的行政控制手段要創新,要鏟除政府的利益,使基層政府與農民保持一致利益,形成一個服務型的政府;二是基層政府要依法行政,使基層政府活動置于法律許可的范圍之內,保障農民各項權利;三是理順政府主導與農民參與關系.在目前農村政治、經濟、文化條件下,農民制度性參與熱情仍需外力的激發,如果沒有基層政府發揮決策、執行、組織、協調等主導作用,群眾的積極性很難調動起來;四是積極擴大基層政府和農村社會組織的合作關系,建立一套相應的制度,使農村社會組織以多種形式參與到政府的公共管理之中.基層政府主要當好政策制定者,通過為農村社會組織提供示范引導、宏觀規劃,并進行監督評估以及營造發展環境等,提高社會管理水平.

第三,支持和加強農村社會組織建設,充分發揮農村社會組織的協同作用.在農村社會管理體系中,隨著我國政治體制改革的推進,特別是隨著經濟運行機體制由計劃經濟轉為市場經濟,市場成為資源配置的主要手段.基層政府職能的轉變和人們需求的多樣化,對于那些不宜由政府直接管的問題,理應交由社會組織去解決.提高農村社會管理水平重點是把農民組織起來,發揮農村社會組織在這方面的獨特作用:一是構建良好的制度環境與生存空間,促進農村社會組織的成長和壯大.各級政府應在審批、登記、注冊、監管、經費、稅收等方面給予傾斜和支持;應適當放寬農村社會組織的準入條件,制定鼓勵農村社會組織發展的公共政策,充分發揮農村社會組織的協同作用,整合農村社會資源,提高農村社會管理水平.二是理順農村社會組織與基層政府之間的關系.基層政府應積極構建農村社會管理體系,促進其良性互動,明確農村社會組織、基層政府的目標,扮演好自己的角色,明確雙方的權、責、利邊界.使農村社會組織與基層政府一道共同服務于農村、農業、農民[6].

第四,提高農民自身素質和能力,充分發揮農民參與作用.

農民是農村的主人,是農村改革發展的主體.農民主體地位極其重要,農村社會的發展、穩定與農民息息相關.農民主體性作用的發揮,既關系社會的穩定,也關系到農民是否愿意積極參加到新農村的建設中來,各級黨組織和政府在農村社會管理的實現都要借助于廣大農民積極參與.提高農民自身的素質和能力:一是要重視農民教育,特別是大力發展鄉村職業技術教育,強化對農民的技能培訓,讓農民掌握更多的文化知識、科學技術和經營技能.二是加強農民普法教育,通過法制教育,使農民知法、懂法,能運用法律維護自身的各項權利.三是引領農民政治認同,培育農民的民主政治意識,維護農民農村主人的地位,引導農民積極地、有序地參與政治,確保農民在農村社會管理體系中的參與主體.

[1]李堅真.社會合力:"主體-主體"活動的協調目標[J].蘇州大學學報,2001(1).

[2]郭澤保.構建中國現代農村社會管理體制的路徑選擇——基于社會轉型期存在的問題[J].福建行政學院學報,2009(3).

[3]趙成福.社會轉型中的縣域農村公共服務供給機制研究[M].北京:中國社會科學出版社, 2010∶232.

[4]陳吉元.中國農村社會變遷(1949-1989)[M].太原:山西經濟出版社,1993∶637.

[5]楊同軍.充分發揮基層黨組織在農村社會管理中的領導核心作用[J].http∶//www.dzdj.gov.cn/ html/ShuJiLunTan/3098/.

[6]羅中樞、王卓公民社會與農村社區管理[M].北京:社會科學文獻出版社,2010∶150-151.