我國行政效能監察電子化發展探析

李威

(廣州大學 公共管理學院,廣東 廣州 510006)

行政效能監察是行政監察工作的重要組成部分[1],也是 《行政監察法》賦予監察機關的一項重要的基本職能.隨著我國信息技術的發展和普及,特別是黨的十五大以后,我國電子政務逐步推行,機關管理現代化加速發展,公眾對政府管理績效和管理透明度的期望值日益提高,傳統意義上的行政效能監察工作受到了嚴峻挑戰.在全球信息化大發展的背景下,我國行政效能監察工作必須與時俱進,建立以電子技術和網絡技術為依托、以量化考核為載體的行政效能電子監察體系,實現行政效能監察的電子化發展.

一、行政效能監察電子化發展的意義

行政效能監察電子化發展既是政府管理技術的變革,也是管理理念創新與發展的必然結果.因此,積極推進行政效能監察電子化發展,具有十分重要的現實意義.

(一)有利于提高行政效能監察效率

建立行政效能電子監察系統,是行政效能監察電子化發展的重要組成部分.

行政效能電子監察系統是利用網絡信息技術,通過行政效能監察和網絡視頻監察等手段,實現監察方式、監察內容、監察手段等方面綜合化、模塊化、集成化的一種新型高效的網絡監察系統.從傳統的行政效能監察工作實踐來看,效能監察主要是通過查辦投訴和舉報,即通過事后監督的方式來實現的.行政監察機關通常受到人力、物力和財力等資源不足的限制,工作效率低下,難以做到全面、客觀、到位的行政效能監察.但是,通過采用行政效能電子監察系統,就可以對每一項行政事務辦理動態進行數據視頻、實時、全程和自動監控,并對行政效能進行綜合考核和評價,使得行政效能監察方式由事后監察變為事前、事中、事后監察相結合,大大提高行政效能監察工作效率,有力推動政府的效能建設.

(二)有利于推進行政管理體制改革

由于歷史和現實的原因,我國當前的行政管理體制實際上遠未達到協調高效運作的效果.以行政審批體制為例,各級政府部門的審批事權不明晰,不統一,實施標準不一致,行政審批管理存在部分混亂現象.中央政府向地方政府下放行政審批事項以后,由于缺乏便捷的管理手段,難以對下放審批事項實施有效監管,解決不了權責不對稱的矛盾,削弱了簡政放權的積極性,并為進一步下放審批事權帶來了更大阻力.但是通過建設行政審批電子監察系統,就可以明晰審批事權,設定審批程序、審批時限、審批條件等審批要素,監管審批權力運行情況,簡化行政審批程序,逐步完善行政審批監控機制,保證審批事權下放到位,辦理業務規范.同時,實時共享行政審批信息資源,可以在權責統一的前提下創新行政審批方式,優化審批程序,縮短審批時限,提高審批效率.因此,在行政審批電子監察系統的推動下,行政審批體制改革也取得了明顯成效.同樣如此,行政效能監察電子化發展,可以使得行政管理體制進一步優化,并提升行政管理效率.

(三)有利于加強黨風廉政建設

行政效能監察電子化發展不僅可以實現行政監察由事后監察為主轉變為事前、事中、事后監察相結合,促進監察方式的變革,也可以實現行政監察以個人行為監督為主向個人行為與行政程序監督并重的轉變,從而深化行政監察內容,完善行政監察程序,杜絕失職瀆職現象發生.2005年11月,透明國際組織在德國柏林召開年會,國家監察學會把深圳市行政審批電子監察系統作為中國反腐敗成果,在會議上作了專題宣傳介紹,并獲得了大家的一致好評.深圳市行政效能電子監察系統是對行政審批工作進行全程監督的一個網絡系統,將行政審批項目置于陽光之下,使行政審批項目辦理的全過程 "看得見,管得住",實現由事后監督為主,轉變為事前、事中、事后全過程監督,整個效能監察過程變得更加公開、透明.因此,行政效能電子監察系統的成功開發應用,不僅可以把行政審批事項的整個辦理過程置于公眾監督之下,實現了行政審批的公開透明運行,也可以從源頭上有效地遏止貪污腐敗的滋生.同時,可以推動行政監察機關工作作風的轉變,進一步加強黨風廉政建設.

二、行政效能監察電子化發展的現狀

我國行政效能監察工作自1990年正式開始,至今發展近20年,有不少地方政府在行政效能監察的工作內容、方式和方法等方面開展了積極探索,并取得一定的突破和創新.如2004年11月,行政審批電子監察系統在深圳市監察局正式投入試運行.該系統是運用信息技術將核心電子監察平臺與視頻監控系統結合,對行政審批進行全過程監控的系統,具有實時監控、預警糾錯、績效評估和信息服務四大功能.系統正式運行后,從2005年1月到2006年12月底,全市審批事項175萬件,只有2件超越法定時限被 "黃牌"警告,提前辦結率逐月提高,平均達到80%以上,大大提高了行政效率.公務員服務意識顯著增強,為了縮短審批時限主動加班工作,行政服務質量有了很大提高.電子監察系統推動了透明審批、依法審批和高效審批,對行政審批"暗箱操作"的投訴由50%下降到3%以下,對行政審批的滿意率達到90%以上,審批腐敗減少了,政府公信力得到增強[2].深圳市行政審批電子監察系統的成功應用,標志著我國行政效能監察電子化和數字化進入較為成熟的時期.此后,全國各地開始了行政效能監察電子化和數字化的大變革.

2005年6月蘇州市監察局啟動了一套行政審批網上監察系統,對蘇州及其下屬六個區縣行政許可事項實行獨立的全程監控.該系統能自動采集每個行政審批項目的進展情況,并不斷把采集的數據與 《行政許可法》的相關規定進行比對.若發生辦件超時、違規收費等違反規定的現象,系統會立即發出警告.2007年4月,廣東省率先開通首個省級行政審批電子監察系統,具有實時監控、預警糾錯、績效測評、信息服務、投訴處理五大功能.該系統實現了對行政審批事項的事前公開、事中實時監控和預警糾錯、事后責任追究以及對審批全過程的績效評估,有利于從機制上規范行政審批行為,督促政府機關工作人員依法行政,遏制行政審批中的腐敗行為[3].隨后,廣東省內的廣州、珠海、汕頭市等11個地級以上城市都相繼開通了行政效能電子監察系統,并與廣東省電子監察系統成功實現聯網.陜西、貴州、重慶和湖南等省市及其相關部門也在廣泛開展行政電子監察系統的推廣與應用工作,并取得了一定的行政效能監察成果.

三、行政效能監察電子化發展存在的問題

行政效能監察電子化發展是一項以改革和創新為核心的新生事物嘗試,沒有現成的經驗可循.由于受固有價值觀念、體制、經濟條件、信息化水平等諸多因素的影響,我國行政效能監察電子化發展過程中難免會出現一些問題,其突出表現為:認識偏差問題、基礎設施問題、規劃設計問題、人才建設問題等,并且已經成為行政效能監察電子化的發展瓶頸.

(一)認識偏差問題

目前,地方各級政府及其領導雖然均對行政效能監察電子化發展的重要性有不同程度的認識和重視,但是對行政效能監察電子化究竟是什么,怎樣去發展,如何發揮其作用等問題認識不清.有些人僅僅把行政效能監察電子化理解為行政監察機關部門的計算機化,不重視效能監察業務流程和系統軟件開發的整合匹配,而是簡單地用計算機系統去模仿傳統的人為監察處理模式.還有些人盲目跟風,不求實際,從別處引進一套電子系統軟件,強行在部門內部進行推廣和應用,最后只會適得其反,既浪費了大量的人力、物力和財力,也起不到實際應用效果,反倒成為一些行政監察機關的包袱.此外,行政監察機關工作人員普遍習慣了傳統的行政效能監察方式,認為電子系統畢竟會有一定的缺陷,沒有人為監察真實可靠,從而產生一些抵觸情緒甚至排斥行政效能監察電子化的應用.

(二)基礎設施問題

行政效能監察電子化是行政效能監察工作與現代信息技術充分結合的產物,其發展必須借助計算機和網絡通訊等現代信息技術.因此,信息基礎設施就是行政效能監察電子化建設的基本條件.由于我國地域經濟發展差別較大,各地政府的財政收入差距也較大,信息化基礎設施建設差次不齊.特別是一些西部地區網絡普及率非常低,有的政府部門至今都未安裝電腦和有線網絡等基本信息設施,導致無法實現行政效能監察電子化.即使是在發達的東部沿海地區,計算機技術發展比較成熟,但是核心的硬件和軟件還主要依賴國外進口,無法獲得知識產權和完整的技術檔案,為后期的增容、升級和維護帶來麻煩,也對數據安全構成嚴重威脅.政府內部各部門間也存在 "數字化強勢"和 "數字化弱勢"的差別,有的部門率先開展了數字化和信息化的普及工作,有的部門則剛剛起步,信息基礎設施還比較落后,無法滿足當前行政效能監察電子化發展的需求.

(三)規劃設計問題

目前,世界上主要發達國家都把行政效能監察電子化發展作為政府工作和國家信息化建設的重要戰略,并且相應地制定了配套的長遠發展規劃.而我國的行政效能監察電子化發展相對滯后,既缺乏宏觀的發展規劃,也沒有具體的發展目標.當前我國行政效能監察電子化發展主要有兩種模式:一種是系統內部自上而下的縱向發展;另一種是地區范圍內的橫向發展.從理論上而言,這樣可以大大加速我國行政效能監察電子化發展進程,但是由于兩者之間缺乏統一規劃協調,各自的行政效能電子監察系統設計標準不一致,最終導致各地開發的系統產生嚴重的不兼容問題.另外,由于各地經濟發展、地域文化和管理模式的多樣性,導致各自在規劃設計上的設計形式和運行模式的多樣化,各自為政,重復建設的問題尤為突出,直接造成了大量行政資源的浪費.

(四)人才建設問題

行政效能監察電子化建設是一項復雜的系統工程,需要一大批技術與業務緊密結合的人才作為支撐,特別是計算機網絡方面的專業技術人員.目前我國行政監察機關工作的人員多半出身于文科類背景,如法律、中文、管理類學科,只有少許人員是懂計算機網絡知識的.據有關部門2005年底統計,中央政府1.7萬公務員中有大學本科學歷的只占65%,地方政府500萬公務員中有本科學歷的僅占10%,尤其是20%的公務員對計算機知識處于空白狀態[4].正因為如此,國內政府很多部門的信息技術管理工作大部分是外包給網絡公司來完成,但是網絡公司的工作人員又不懂政府工作的業務流程就極容易形成管理與網絡的脫離,無法正常運行系統軟件,這也是政府機關缺乏網絡技術人才的突出矛盾之所在.此外,我國高等教育體系中沒有專門培養行政效能監察的學科體系,也沒有專業培訓這類人才的其它機構,導致相應的人才極度匱乏,從而嚴重阻礙了行政效能監察電子化的發展進程.

四、行政效能監察電子化發展不斷完善的對策建議

(一)加強信息交流與溝通,提升公眾的認同感

行政效能監察電子化發展是信息化社會行政監察工作發展的必然趨勢.因此,各級政府部門及其工作人員必須統一認識,盡快轉變觀念,加強輿論宣傳,增強機關內部工作人員對行政效能監察電子化的認同感.同時,可以將國內外先進的行政效能電子化成果進行展示,并聘請相關人員進行講解,向社會各界提供有關信息咨詢,加強同人民群眾的交流和溝通,爭取最廣大的人民群眾的理解與支持.此外,還可以將本區域內行政效能監察電子化試點單位的效果、操作流程和運行效果等向全社會公開,并積極開展相應知識的普及與互動活動來統一大家的認識,提高公眾參與的積極性.

(二)加大國家財政投入,提高信息基礎設施水平

信息基礎設施建設是行政效能監察電子化發展的關鍵.首先,中央政府在國家層面要加大對最基本的信息基礎設施建設的財政投入力度,如實施電話、廣播、有線電視和網絡村村互通工程等,特別要向經濟發展和信息化水平較為落后的中西部地區和廣大農村傾斜,確保全國范圍內縮小信息化鴻溝,全面普及信息化技術和知識,為全面推行行政效能監察電子化奠定基礎.其次,政府應主動提供資金支持,積極組織有關專家、學者和技術人才開展對計算機軟硬件核心技術的研發,同時開展行政效能電子監察系統的設計和創新研究,形成本國特有的電子管理系統.此外,政府內部各部門應加大信息化基礎設施建設的投入,逐步實現區域內乃至全國范圍內的網絡信息互通和資源共享,及時地更新和引進先進的行政效能電子監察系統軟件,提升綜合的信息化管理水平.

(三)統一規劃和設計,實現同步一體化發展

行政效能監察電子化建設是一項復雜的系統工程,它不僅涉及到信息網絡技術和系統設計標準問題,還會涉及到各相關部門的工作機制、體制和管理等方面的調節適應問題.因此,政府必須盡快制定宏觀的發展規劃及階段性目標,建立省級區域相應的領導協調機構,統一強化對行政效能監察電子化工作的研究、規劃、組織、協調和指導工作.同時,結合本地實際,制定統一的設計標準,借鑒國外先進經驗開發一套適合我國政府多部門普遍適用的行政效能電子監察系統,實現跨區域跨部門的網絡對接和信息共享,為實現全國同步一體化的行政效能電子監察奠定基礎.以廣東省電子政務網絡平臺建設為例:2002年12月,廣東省統一電子政務網絡平臺正式開通,從而結束了廣東省各市 "單打獨斗"搞電子政務網絡平臺的時代.目前已有21個地級以上市和省四套班子、44個省政府直屬部門通過省電子政務網絡平臺連通,共享互聯網接入帶寬資源、機房資源和服務器資源.以后省直部門之間、省市部門之間可進行網上公文交換,最終實現公文交換無紙化[5].顯而易見,若要實現同步一體化發展的電子系統建設,必須要有關部門統一規劃和設計并有效實施方能成功,否則只會各自為戰,各行其是.

(四)加強人才隊伍建設,提高從業人員綜合素質

行政效能監察工作是一項信息知識含量高、專業技術要求高的工作,對從業人員的綜合素質要求非常高.因此,人才隊伍建設就顯得尤為重要.首先,要加強從業人員培訓,完成網絡技術知識的普及工作.針對行政監察機關許多工作人員尚不具備必要的計算機網絡辦公知識的問題,邀請專門的培訓機構或者聘請專業人士對有關工作人員進行網絡技術知識的培訓,也可選派一批工作人員到大專院校去進修相關學科,專業學習計算機網絡方面的知識.其次,要選撥一批具備一定網絡技術知識的工作人員作為行政監察電子系統信息管理和維護人員進行專門培養,不斷增強其信息管理、系統維護、網絡監控等方面的技能,提高其綜合業務素質和網絡管理水平.再次,要加強與一些行政效能監察電子化發展比較成熟的地區之間的經驗交流和合作,可派員前往學習和鍛煉,掌握一些先進的行政效能監察電子化管理技術和知識,提升其實戰應用技能.

[1]杜興洋.行政監察學[M].武漢∶武漢大學出版社,2008∶210.

[2]深圳市監察局:行政審批電子監察系統[EB/OL].北京大學中國政府創新研究中心網(www.chinainnovations.org),2008-12-11.

[3]廣東開通中國首個省級行政審批電子監察系統[EB/OL].新華網,2007-04-20.

[4]陳林.電子政務中的人力因素分析[J].社科縱橫,2005(4):61-62.

[5]徐曉林,楊蘭蓉.電子政務導論[M].北京∶科學技術出版社, 2001∶50.