當前我國"三農"形勢與政策思路

韓俊

近年來,我國糧食產量實現"八連增",農民收入連續八年保持較高增速,農村民生持續改善,農村發展持續向好,農村面貌加快改善.在高的起點上,進一步加大強農惠農富農政策力度,促進農村改革發展實現新的突破,推動統籌城鄉發展呈現新的局面,對支撐國民經濟平穩較快發展,維護改革發展穩定大局至關重要.

一、抓供給,穩市場

(一)穩定糧食生產

2011年我國糧食生產實現"八連增",總產量達到11424億斤,增長4.5%.2011年糧食獲得豐收是 "政策好,市場旺,人努力,天幫忙"的結果.扶持政策力度加大、糧食價格堅挺、重大增產技術大面積推廣、災害水平低于常年是增產的主要原因.糧食 "八連增"奠定了我國糧食安全的堅實基礎.按照糧食供給量計算,我國糧食自給率雖然降至90%,但是進口的主要是大豆而不是谷物,主要谷物品種稻谷、小麥、玉米的自給率仍超過98%.盡管糧食連年增產,自然災害多發重發,抗災減災能力低、靠天吃飯的局面仍沒有根本改觀;土地、水資源約束趨緊,確保糧食供求平衡難度依然很大;物質投入和勞動力成本節節攀升,種糧比較效益偏低的矛盾仍很突出;糧食主產區貢獻大、抓糧吃虧的問題仍然存在.2011年13個糧食主產省產量占全國的76%,對全國糧食增產貢獻90.5%.一些糧食主產區反映,種糧不僅沒有成為優勢,反而成為負擔.以吉林省為例,為實施全國千億斤糧食增產規劃,吉林省增產計劃為100億斤,規劃建設十大工程,累計投資217.5億元,其中中央投資89.5億元,其余由省市縣配套,目前資金難以籌集.全國第二產糧大省河南人均財政支出近年來在全國一直最低,2009年人均財政支出只有3063元,上海為15563元,是河南5倍以上.穩定發展糧食生產仍是 "三農"工作的重要任務.從政策部署講,穩定糧食生產必須繼續調動農民種糧和地方抓糧的積極性.

一是保持糧價合理水平.與居民收入水平和社會物價總水平相比,當前糧食價格總體水平并不算高.糧食價格合理上漲是保障糧食供給、平衡工業農業利益關系的手段,是工業反哺農業的重要內容.要合理調控糧價,穩步提高小麥、稻谷最低收購價.

二是健全財政對種糧農民補貼的長效機制.近年來,柴油、化肥、農業服務價格和人工成本持續上漲,種糧成本不斷增加,惠農補貼效果被漲價因素所抵消,種糧收益下降,農民有怨言.應加大對種糧農民補貼力度,將補貼標準提高到能補償農民種糧成本并能保證適當收益的水平.

三是健全糧食主產區利益補償機制.2011年中央財政對200個產糧大縣獎勵補助200億 (每個縣1000萬元),在一定程度上緩解了產糧大縣財政困難,保護了產糧大縣發展糧食生產的積極性.但產糧大縣普遍反映,獎勵資金規模仍然偏小,如2011年中央財政對河南省產糧大縣獎勵資金,平均每畝只有11元,按糧食總產量計算,平均每斤不足1.5分錢.當前,產糧大縣財政困難的局面仍十分突出,中央財政應按照全國縣級財政人均財力水平分配產糧大縣獎勵資金,逐步使產糧大縣人均財力達到全國縣級平均水平,保證產糧大縣基本支出和各項社會事業發展,提高產糧大縣政府發展糧食生產積極性.

四是繼續挖掘提高糧食單產的潛力.依靠單項技術很難實現大面積平衡增產,要集成推廣先進實用技術,促進良種良法配套、農機農藝結合.

(二)確保油棉糖和鮮活農產品的供給和市場穩定

做好棉花收儲工作,避免價格大的波動,確保棉農利益.國內糖料價格已經連續3年大漲,但價格大漲并未帶動產量增加,國內糖料生產連續3年徘徊不前.主要的原因是,種植甘蔗比較效益下降,農民積極性不高.制定扶持糖料生產的政策已經迫在眉睫.加快推進生豬飼養規模化,并完善生豬調控預案,防止生豬生產陷入 "漲得越高,跌得越猛"的循環.

(三)強化農產品流通體系建設

近年來,一些鮮活農產品生產時而過剩,時而不足,價格劇烈波動;一些鮮活農產品農民銷售價格偏低,而消費者購買價格過高;一些農產品有些年份貴得離譜,有的年份賤得離奇.這些問題背后反映出的是農產品市場發育滯后,流通效率不高.我國大型農產品產地批發市場建設不足,很多產品要從產地運輸到走貨量大的區域批發市場再發往銷售地,增加了運輸成本.農產品流通環節過多,層層加價,不合理收費過多.在鮮活農產品領域,以流動性小商販為主的市場結構長期得不到改善,農民在流通領域組織化程度低.農產品儲藏設施建設滯后,加大了市場波動的風險.流通是一篇大文章,流通活則百業活.農業要增效,農民要增收,要解決農產品流通問題,做好產銷對接,以商活農.要加快培育現代大型農產品商貿流通企業,提高小農戶的組織化程度,探索農商對接的有效形式.扶持主產區農產品集散中心、大中城市農產品物流中心建設.產地預冷、冷藏冷凍、冷鏈運輸是鮮活產品物流業的發展方向,對農產品流通企業、運輸企業和農民專業合作社發展冷鏈系統應加大支持力度.為了幫助農民提高把握市場變化的能力,應當把農產品市場信息的收集、分析、發布作為一項基本的公共服務,搞好規劃,建設好體系和平臺.

二、抓增收,惠民生

(一)促進農民收入持續較快增長

2011年農民收入實際增長11.4%,且快于城鎮居民收入增幅3個百分點.今年將保持這一基本態勢.農民收入增速快,一是得益于農產品價格上漲.二是得益于外出務工收入提高.2011年二季度末外出務工 1.6244億人,同比增加521萬人.外出務工月均收入1914元,同比增長19.9%.改革開放30多年以來,只有1978～1984年和1994～1996年間,出現過農民收入增長快于城鎮居民收入增長的局面.2010年和2011年出現的農民收入增幅趕超城鎮居民的好勢頭能否保持下去備受關注.保持這一勢頭面臨不少有利條件:從農產品市場形勢來看,農產品需求旺盛,農產品價格將保持高位運行;從農村勞動力供求看,經過長期持續轉移,我國農村剩余勞動力數量和剩余程度已經大幅降低,已經從最初的全面過剩,進入到有限剩余、結構性短缺的新階段,農村勞動力供求形勢出現改變,工資出現了顯著上升;隨著國家財力的增強,國家支持農業農村發展的實力明顯增強,今后有條件在強化惠農強農政策方面邁出更大的步伐.保持農民收入持續較快增長的好勢頭,一是挖掘農業內部增收潛力.優化農業結構,大力發展農產品加工業和運銷業,培育農業龍頭企業,提高農產品加工程度,增加農產品的附加值,構建生產、加工、銷售有機結合的高效農業產業體系,提升農業產業化經營水平.加強農業生態建設和農業資源保護,加大財政轉移支付中的生態補償力度,建立生態效益補償制度和生態建設保護長效機制.培養有文化、懂技術、會經營的新型農民,引進和造就各種服務現代農業發展的專門人才.二是促進農民轉移就業和創業,增加農民非農業收入.加大農民工外出務工就業指導和服務力度,合理引導農民工到東部沿海地區和大中城市務工就業.推進勞動密集型產業向中西部地區轉移,培育農村服務業新的增長點,積極發展休閑農業、鄉村旅游、森林旅游,拓展農村非農就業空間,為農村勞動力就近就地轉移創造條件.健全就業培訓體系,加大技能培訓力度,大幅度提高技術熟練型產業工人比重,提高農民工創業的能力.完善農民工工資正常增長機制,努力使農民工工資增長速度適當高于經濟增長速度,最低工資標準增長速度適當高于社會平均工資增長速度,生產一線職工工資增長速度適當高于職工工資平均增長速度.在信貸、稅收、用地等方面實施優惠措施,扶持農民工返鄉創業,以創業促就業,帶動農村勞動力轉移,形成促進輸出與返鄉創業的良性互動局面.三是增加農民財產性收入.探索集體經濟有效實現形式,發展多種形式的合作經營和股份經營,探索農村集體組織以入股租賃等方式參與商業用地開發和經營.合理分配土地增值收益,讓更多農民獲得土地增值收益.

(二)在保障和改善農村民生上實現新突破

2012年新型農村合作醫療籌資標準將提高到人均300元,國家補助將提高到人均240元,保障范圍將進一步擴大,報銷比例將繼續提高.新農保將實現基本全覆蓋,農村低保標準將繼續提高,農村貧困標準將大幅度提高.

教育仍是農村民生問題的重點,在政策上要力爭有新的突破.一是擴大中等職業教育免費覆蓋面.中央決定從2009年秋季學期起,免除全日制中等職業教育農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生學費.《財政部、國家發展改革委、教育部、人力資源和社會保障部關于中等職業教育學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》明確規定,免除涉農專業一、二、三年級全部學生學費,西部地區農村家庭經濟困難學生的免學費比例按在校生的25%確定,免學費資金按中央和地方8:2比例分攤.調查表明,免學費覆蓋面仍然很低,四部委提出的 "農村家庭經濟困難學生免學費比例按在校生的25%確定"的政策在一些省份還沒有落實到位.農民的子女和城鎮工人家庭的子女占到了中等職業學校生源的90%以上,當前職業教育費用水平相對于普通農民和工人家庭收入而言,顯然是一筆沉重的負擔.職業教育費用高,許多農村家庭無力承受子女中等職業教育的費用,大量初中畢業生因此放棄繼續學習而外出打工,這在邊境縣、少數民族聚集地區尤為突出.2010～2013年中央財政將投入100億元支持1000所中等職業學校,深化辦學模式改革,但多數職業學校辦學條件較差,享受不到政策扶持.加快農村經濟社會發展步伐,幫助廣大群眾脫貧致富,必須大力發展職業教育,培養更多的技能型人才.在"十二五"期間可以分兩步走,全面實行免費的中等職業教育.第一步,2012年將享受免學費政策學生占在校生的比例提高至50%;第二步,再用2年時間,全面實行免費的中等職業教育.在免除學費的同時,應進一步完善家庭經濟困難學生資助政策,建立國家助學金標準動態調整機制,保證每一位家庭經濟困難學生能夠就讀中等職業教育.加大中央和省級財政投入力度,切實保證中等職業教育的基本質量.擴大中等職業教育基礎能力建設項目和實訓基地建設項目對職業學校的覆蓋面,保障每一個縣都有一所基礎較好的中等職業學校.二是鼓勵地方把高中教育納入義務教育范圍.目前陜西省已經有吳起、鎮坪、府谷、寧陜縣出臺了包括學前教育、高中教育在內的15年義務教育政策.寧陜縣實行免費高中教育后,高中入學率由2007年的45%提高到今年的96%.把高中教育納入義務教育范圍,將大大加快農村地區高中教育普及程度.

三、抓投入,強基礎

近年來,公共財政覆蓋農村的各項政策相繼出臺,政策范圍不斷拓展,國家財政對 "三農"投入的增長是空前的."十一五"期間,中央財政用于 "三農"的投入近3萬億元,是 "十五"時期的2.6倍.2011年中央財政用于 "三農"的投入超過1萬億元.目前,按較寬口徑計算,中央財政用于 "三農"支出約占財政支出的10%.如果再考慮土地出讓收益的分配, "三農"投入在整個財政支出所占比重是偏低的.對 "三農"的重視首先應體現在增加投入上.今后要持續加大財政用于 "三農"的支持,不僅要保持較高增速,而且要提高財政支出中 "三農"投入的比例.同時,要突出重點,優化結構,提高財政 "三農"資金使用效益.積極利用財政貼息、補助等手段,引導社會資金投向農村.創新農村投融資體制,拓寬 "三農"投入來源渠道.

一是加強農田水利建設.要明確小型農田水利的公益性質,明確政府應承擔的責任,加大公共財政投入力度,加快在資金投入、工程建設、建后管護等方面形成新機制,全面加強小型農田水利基礎設施建設,保證小型農田水利工程的正常運行和效益可持續發揮.2011年中央財政小型農田水利設施建設補助資金規模達到126億元,比上年增長61.5%.小型農田水利重點縣建設已經覆蓋到1250個縣.要加大中央財政投入力度,盡快實現小型農田水利重點縣對農業大縣的全覆蓋.節水灌溉既節水,也節勞,還節肥,又有利于控制農藥使用,可謂一舉多得.目前中央財政用于扶持高效節水灌溉工程建設的資金遠遠不能滿足需要,要加大對節水灌溉農業的支持力度.

二是加強高標準農田建設.我國有12.8億畝中低產田,占耕地面積70%.改造中低產田,建設高標準農田,對農業增效、農民增收和保障國家糧食安全具有戰略意義.建設高標準農田是一項涉及水、土、肥、路多項措施的綜合工程.投入少、投資分散、項目配套差,是建設高標準農田面臨的最大問題.應當對當前涉及中低產田改造的項目和資金進行全面清理,摸清家底,找準問題,在投資體制不變情況下,加強部際協調,盡可能配套使用各類專項資金;鼓勵地方政府整合使用各類資金,用于建設高標準農田;增加中央政府高標準農田建設的投入.

三是加快農業機械化.近年來,農業人工成本迅速上升,使得機械對勞動的替代明顯劃算.在加快推進糧食生產全程機械化的同時,要協調推進經濟作物、林果業、養殖業的機械化,著力加強先進適用、安全可靠、生產急需、節能減排的農業機械研發推廣,大力扶持農機大戶和專業合作組織發展,繼續推廣跨區作業等農機社會化服務模式.要繼續擴大農機具購置補貼范圍,提高大型農機具補貼比例和補貼限額.

四、抓科技,增后勁

改革開放以來,我國農業科技取得了顯著進步,農業科技前沿和關鍵技術研究取得重大突破,部分農業技術領域已經達到世界先進水平,農業科技推廣和服務機制不斷創新,服務 "三農"的能力顯著增強.在我國整個科技中,農業科技基礎差,最需要加強.我國農業科技改革發展面臨的主要問題是:農業科技自主創新能力不強,原始創新和關鍵技術成果儲備明顯不足;農業科技與生產脫節嚴重,農科教、產學研合作不緊密;基層農技推廣服務體系薄弱;農業科研投資長期欠賬,政府投入嚴重不足;企業在農業科技創新中發揮的作用有限.

農業科技是確保國家糧食安全的基礎支撐,是突破資源環境約束的必然選擇,是加快現代農業建設的決定力量.農業科技周期長,影響因素復雜,不確定性大,具有顯著的公共性、基礎性、社會性.促進農業科技進步,必須堅持以政府為主導、公益性為主的定位,把強化政府支持作為農業科技進步的重要保障,把產學研、農科教密切結合作為農業科技進步的根本途徑,提高科技對現代農業的支撐和引領能力,推動傳統農業向現代農業轉變,促進實現中國特色農業現代化.

一是健全農業科技創新體系.國家重點支持基礎性、前沿性和產業共性的農業科學研究,建設一批世界一流的農業科研機構,著力提高農業科技自主創新能力.引導企業參與農業科技創新,鼓勵企業開展先進實用技術集成配套,創建具有國際競爭力的企業技術研發中心.著力突破農業重大關鍵技術和共性技術,力爭在農業前沿技術研究領域取得一批重大自主創新成果,搶占現代農業科技制高點,使我國農業科技全面躍居世界先進水平.

二是健全農業科技轉化和推廣服務體系.突出轉化一大批重大農業科技新成果,培養一支穩定的農業科技成果轉化人才隊伍,構建較為完善的國家農業科技成果轉化體系.明確基層農技推廣的公益性,不斷增加財政投入,加強公益性農業技術推廣服務體系建設,健全公益性服務機構和隊伍,重點建設鄉鎮或區域性農技推廣等公共服務機構.調動農業院校、農民專業合作社、供銷合作社、龍頭企業、種養業能手等各方面力量參與農業技術推廣服務,健全多元化、社會化農業科技推廣服務體系.

三是健全惠及民生的農村科技服務體系.注重將科技成果應用于農村民生領域,積極發展農村民生科技,在農村教育、醫療衛生、清潔能源、信息化等方面加大對現代科技設施和管理技術的引進力度,依靠科技手段縮小城鄉之間民生領域的差距.加強農村飲水安全保障、開發利用等科技工作,加快改善農村人居環境.

四是健全農業科技投入機制.大幅度增加財政預算內農業科研投入.鼓勵社會資本投資農業科研,建立以政府為主導、企業為主體、社會力量廣泛參與的多元化農業科研投入體系,形成穩定、可持續的投入增長機制.加強新品種選育和關鍵、核心高產技術推廣的扶持力度.實施農業生產機械化基礎研究和關鍵裝備科研專項攻關.逐步提高農業科研院所的人均事業費水平.切實保證公益性農業技術推廣服務機構的人員經費和工作費用.以農民和基層科技推廣機構為對象,啟動實施農業重大技術示范推廣補貼.

五、抓改革,保權益

(一)深化農村土地管理制度改革

土地是農民最基本的生產資料,是農民維持生計最基本的保障,是農民家庭最重要的財產.近年來,由農村土地問題引發的群眾上訪和群體性事件有增無減.這背后反映出對農民土地財產權的保護仍存在重大的制度性缺失.土地制度是農村的基礎性制度,事關我國農村基本經營制度的穩定,必須以保護農民土地財產權為核心,修改完善相關法規和政策,把握好改革方向,為農村社會和諧穩定奠定基礎.

一是明確界定農民土地財產權利.土地承包經營權、宅基地使用權、集體土地收益分配權是法律賦予農民的合法財產權利.當前,農民對土地權利歸屬仍存在許多迷惑,只有土地定權,使農民真正成為土地的主人,農民才能定心,農村才能長治久安.在法律上明確界定農民的土地財產權,是完善農村土地管理制度一項最基礎性的工作.要加快給農民頒發具有明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書,讓農民清楚地知道自己的合法權益,防止以農村土地屬于集體所有為名,強占強征土地,損害農民土地財產權.

二是把握好土地流轉的方向.近年來,農村承包土地流轉加快.到2011年6月底,全國農村共流轉承包地2.1億畝,占家庭承包總面積的16.2%;流轉主體農戶占 66.3%,合作社占13.7%,企業占9.2%.世界各國農業經營體制主要是實行自然人為基礎的家庭農業體制,公司法人農場只占很小比例.家庭經營不僅適應以手工勞動為主的傳統農業,也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業.讓公司法人成為農業的經營主體,把農民變成農業工人,不是我國農業經營體制改革的方向,家庭經營現在是、將來也是我國農業最基本的經營形式.現階段工商企業下鄉大規模直接租種農地,不符合我國人多地少、農村人口占多數的基本國情,不利于農民土地權益的保護,已經顯現或潛藏了一些經濟和社會風險.要堅持"讓農民種自己的地"、 "讓更少的農民種更多的地",真正做到"農地農用,自愿流轉",確保農民家庭承包經營的主體地位.

三是禁止強迫農民以土地權換市民權.根據國務院發展研究中心課題組在20城市對7000多位農民工的訪談,絕大多數農民工不愿意以 "雙放棄" (放棄承包地和宅基地)換取城鎮戶籍.八成以上 (83.6%)的農民工希望保留承包地,2/3(66.7%)的農民工希望保留農村宅基地和房產.土地不是國家無償給農民的一種福利,農民工現階段落戶城鎮,是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地,必須完全尊重農民個人的意愿,不得強制或變相強制收回.家中有地,進退有據.讓農民帶著土地權利進城,成為新市民,是保護農民利益的需要,也是促進城鎮化健康發展和社會和諧穩定的需要.適應農民工進城落戶和城鎮化發展的需要,要賦予農民工對承包土地、宅基地和集體資產股權自主處置權,為農民實現土地財產權創造條件.

四是真正按照土地的市場價值對被征地農民進行補償.我國征地范圍過寬,對農民的補償偏低;土地收益分配明顯向城市、向非農部門傾斜,失地農民長遠生計缺乏保障.1999～2010年,政府土地出讓收入從514億元增加到2.9萬億元,土地出讓收入占地方財政收入的比重從1999年的9.2%提高到2009年的48.8%, 2010年占到83.3%.2011年1～10月,土地出讓收入2.59萬億元,其中用于 "三農"的支出1274億元,僅占4.9%.地方政府土地財政收入急劇膨脹,隱含著對農民土地財產權利的侵害.要大幅度縮小國家強制性征地范圍,對強制征地權獲得的 "公共利益"進行明確的法律界定.土地非農化和城鎮化過程中產生的土地增值收益巨大,要大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例.在符合國家土地利用規劃、嚴格管制非農用地總量的基礎上,要把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發,讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化,分享土地增值收益.

(二)加快農村金融改革

近年來,農村金融改革取得一定進展,但農業面臨的正規信貸約束問題仍很突出,正規金融在農村金融市場的滲透率和覆蓋面遠不能滿足農戶和農村中小企業的需求;農村中長期政策性信貸投入嚴重不足;農村信用社發展不平衡;農村金融市場競爭性不足;農村信用擔保體系剛起步;農村金融網點覆蓋率明顯不足,金融空白鄉鎮目前還有2299個;農村信用環境不理想.農村金融不同于城市金融,農村金融機構面對的是分散的小規模農戶和大量的農村中小企業,農民和農村中小企業對金融需求一般具有期限短、頻率高、數額小等特點,金融機構對其服務的交易成本比較高;農村信貸市場信息不對稱現象相對于城市工商貸款而言更為突出,城市工商業貸款中使用的是傳統意義上的抵押品,在農村嚴重缺乏;農業經營受自然和市場影響具有高風險性,使得農村金融機構的運作存在高風險性.完善農村金融體系的關鍵,一是引導和激勵各類金融機構增加涉農貸款.為了調動金融機構增加涉農貸款,中央財政自2008年以來開展 "縣域金融機構涉農貸款增量獎勵"試點,已累計撥付此項獎勵資金44.63億元(其中,2010年為27.34億元),覆蓋了全部13個糧食主產區.但目前對涉農金融業務的引導與激勵仍不足,需加大支持力度.二是對農村商業銀行、合作銀行要給予特殊的政策支持.據銀監會統計,截至2010年底,我國共有農村商業銀行85家,總資產規模達到27670億元.如果排除最大的北京農商行和成都農商行,平均每家資產規模僅274億元.要積極鼓勵和支持符合條件的農商行通過上市打通融資渠道.由于縣級農商行主要服務"三農"和縣域經濟,其資產規模不能與地市級、省級農商行以及大中城市的城商行相比,因此,如設定資產總額準入指標,則應按區別對待原則,對縣級農商行上市設定科學合理的準入指標.三是調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策,規范發展新型農村銀行業金融機構.四是優化農村金融發展環境.提高農戶和農村企業的盈利能力和風險承受能力,這是調動商業化程度日益強化的農村金融機構放款意愿的基礎.要鼓勵有條件的地方政府出資成立擔保基金或擔保公司,擴大有效抵押品的范圍權,創新擔保方式.

六、抓統籌,促融入

國內外經驗反復證明:先發展工業和城市,后解決農業農村問題,是不可取的;只重視發展工業和城市,忽視農業農村,甚至以犧牲農業、農村、農民利益為代價,換取工業和城市的發展,更是要堅決避免的;忽視農業和農村發展,必然出現農業萎縮、農村凋敝、農民貧困,導致社會矛盾加劇,甚至出現社會動蕩和倒退.在工業化、城鎮化深入發展中,必須同步推進農業現代化."三化"同步發展的最大難點是解決好農民轉移就業和融入城市問題.當前和今后一個時期,農民轉移就業和融入城市面臨的有利條件:一是國民經濟平穩較快增長將繼續帶動更多的農村富余勞動力轉移就業;但與以往相比,勞動力將由無限供給向有限供給轉變,農村勞動力轉移就業增速逐級下降.預測顯示, "十二五"期間,我國年均新增農民工550萬人左右, "十三五"期間400萬人左右,2020～ 2030年間250萬人左右.二是我國城鎮化快速發展將帶動農民工進城落戶逐級增加;加強和創新社會管理,將促進農民工實現體面勞動,享受均等化的基本公共服務.從挑戰看,勞動力總量供大于求和招工難與就業難的結構性矛盾并存的狀況,逐步由東向西擴展并呈現常態化;侵害農民工權益的突出問題仍不同程度存在,構建和諧勞動關系任務艱巨;農民工在城鎮面臨 "就業不穩、家庭不全、居住不定、服務不均"的突出問題.2010年的人口普查初步結果顯示,人戶分離或居住地與戶口登記地不一致的農村人口高達2.2億,農村人口城鎮化的速度快于預期.在勞動力流入集中的東部沿海地區,許多地方的外來人口已占很高比重,有的地方甚至出現了外來人口超過本地人口的 "人口倒掛"現象,如北京市本地人口與外來人口之比為1.8:1,廣州市為1.7:1,上海市為1.6:1,東莞市為1:3.3.概括而言,農民工在城市存在的問題主要是:城市內部新二元體制加劇社會斷裂和失衡.我國特殊的城市化路徑,在城鄉之間形成龐大的農民工群體,不僅城鄉二元結構沒有有效彌合,同時在城市內部又形成新的二元結構.在雙二元結構格局下,農民工脫離了農村社區,卻難以融入城市社會,權益得不到有效保障,福利差距擴大,如不采取融入發展的措施,將形成一些發展中國家流行的 "城市病";農民工利益訴求表達渠道不暢通,對抗事件發生的風險增加.由于缺乏利益訴求表達的正常渠道,農民工要么就承擔不公平待遇的后果,要么就會以對抗方式表現的群體事件來申辯.農民工過去主要利益訴求是就業和提高工資,現在則希望在居住、社保、醫療、勞動條件、子女教育等方面獲得更公平的待遇.在此背景下,加快城市社會管理制度改革,促進農民工融入城市,是大勢所趨,已到了一個關鍵時期,必須以基本公共服務均等化為核心,以提高農民工就業技能和質量、保障農民工合法權益、完善農民工公共服務制度和吸納農民工進城定居為重點,深化戶籍制度改革,創新社會管理體制,下決心打破雙二元結構,推動農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會,扎實提高人口城鎮化水平,促進農民工共享改革發展成果.要把做好農民工工作當作促發展和惠民生的重點,從實際出發,針對不同階段、不同地區的發展狀況,抓住制約解決農民工問題的主要矛盾,研究制定相關政策法規.

一是加快推進城市基本公共服務由對本地戶籍人口提供向包括農民工在內的所有常住人口提供轉變.要以強化輸入地政府屬地管理責任為重點,切實保障農民工子女的教育權利.農民工子女義務教育要納入統一的義務教育管理體系,享受 "同城待遇".農民工對子女接受學前教育的需求強烈,應合理規劃幼兒園布局,大幅度增加學前教育資源,在農民工聚集區新建、改建和擴建一批公辦幼兒園,滿足農民工子女學前教育的需求.針對農民工子女越來越多希望在大城市繼續進行高中階段學習的要求,要統籌考慮中考和高考政策,做好銜接.鼓勵城市中等職業學校進一步降低門檻,招收農民工子女接受職業高中教育.要選擇部分地方開展試點,制定農民工子女在當地參加中考、高考的辦法,探索完善相關政策措施,逐步總結推廣,擴大范圍,有計劃地逐步滿足農民工子女在當地參加中考、高考的需求.要以根據常住人口配置公共服務資源為重點,保障農民工平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務.要擴大農民工社會保障覆蓋面,力爭盡快實現社會保險對農民工群體的全覆蓋.建立惠及農民工的社會救助制度,逐步將符合條件的農民工納入城市最低生活保障范圍.以推動農民工納入住房保障范圍為重點,積極改善農民工居住條件.把常住人口作為財政分成依據,逐步調整各級政府之間的財政分配關系,完善流入地吸納人口的激勵機制.

二是推進戶籍管理制度改革,接納具備條件的農民工在就業地落戶定居.我們最近在20多個城市開展的調查表明,新生代農民工沒有從事過農業生產的比例高達84.5%,"亦工亦農"正在成為歷史;八成農民工即便不放開戶口也將長期留在城鎮,外出農民工愿意回農村定居的僅占8.9%;農民工對定居城鎮的選擇是多元的,愿意在地級以上大中城市定居的農民工占53.2%,愿意在縣城或小城鎮定居的農民工占38.0%;農民工進城定居的選擇,與就業路徑高度一致.在全面放開縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的戶口遷移政策的基礎上,要進一步放寬中等城市戶口遷移政策,完善落實大城市現行戶口遷移政策,為農民工家庭在城鎮安家落戶創造條件.戶籍制度改革的方向是逐步讓戶口與福利脫鉤,要逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的一些不平等待遇和差距,還原戶籍的人口登記功能,改革戶籍與福利合一的管理制度.

三是加快調整產業和城鎮布局,引導農民工多渠道轉移就業,引導人口合理分布.沿海發達地區就業機會多,大城市有聚集效應,這些優勢是中西部欠發達地區和中小城市、小城鎮所不具備的.隨著城市化水平的提高,我國還會有更多的農村人口向沿海發達地區和特大城市、大城市轉移.但是,我國農村人向非農產業和城鎮轉移數量之多,是世界上任何一個國家所沒有過的,不可能靠沿海少數經濟發達地區和幾個城市圈來吸納如此巨大的城鄉移民.要重視發揮中小城市和小城鎮在吸納農村勞動力轉移就業和人口城鎮化中的作用,按照主體功能區規劃的要求,推動東部沿海發達地區產業結構升級,鼓勵沿海發達地區符合環境保護要求的勞動密集型產業向中西部轉移、向中小城市和小城鎮轉移,為更多的農民就地就近轉移創造條件.

四是以關愛 "三留守"為重點,妥善解決農民工流動就業過程中出現的社會問題.輸出地政府要建立健全農村留守兒童、留守婦女和留守空巢老人關愛服務體系,努力營造農村留守兒童健康成長的良好環境,建立基層農村婦女和老人互助組織,有條件的農村社區,要建立多種形式的養老服務機構和活動中心,為留守老人提供服務.輸入地政府應加快構建面向農民工的社區綜合管理服務平臺,改善農民工及其家庭融入城市工作生活的制度環境,不斷提高舉家遷移比重.